Pełny tekst orzeczenia II GW 118/25

II GW 118/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Dariusz Zalewski /sprawozdawca/
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Symbol z opisem
652 Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643 Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Sentencja
Dnia 9 kwietnia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy [...] z dnia 7 sierpnia 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.
Uzasadnienie
I. Wójt Gminy [...] (dalej: wnioskodawca) pismem z 7 sierpnia 2025 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego między nim a Prezydentem Miasta [...] (dalej: uczestnik) w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez wskazanie uczestnika jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej dla J. N.
Wnioskodawca stanął na stanowisku, że jakkolwiek art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 146, ze zm.; dalej: u.ś.o.z.) stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283, ze zm.; dalej: u.p.s.), to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Za uzasadniony uznał wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można uznać za konieczny do ustalenia właściwości organu, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. Wobec powyższego jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o art. 54 ust 1 u.o.ś.z., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje poprzez subsydiarne zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o właściwości organów, z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej: k.p.a.).
W oparciu o ten przepis wnioskodawca wywiódł, że to uczestnik jest organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., bowiem to na terenie jego właściwości doszło do zdarzenia inicjującego wszczęcie postępowania administracyjnego - złożenie wniosku przez Szpital Wojewódzki w O. w związku z udzieleniem świadczeń w trybie nagłym. Tymczasem z dokonanych ustaleń zawodowej służby socjalnej wynika, iż J. N. nie przebywa na terenie Gminy D., a także nie ma z nim kontaktu.
II. W odpowiedzi na wniosek uczestnik podtrzymał zasadność przekazania do załatwienia sprawy zgodnie z właściwością do GOPS w D. wniosku Szpitala Wojewódzkiego w O. dotyczącego ustalenia prawa do bezpłatnych świadczeń zdrowotnych i wydania decyzji o uprawnieniu do świadczeń zdrowotnych dla J. N.
Uczestnik wyjaśnił, że 5 czerwca 2025 r. do MOPR w O. wpłynęło pismo z GOPS w D. z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i zgromadzenie wymaganych dokumentów z J. N., przebywającym w Szpitalu Wojewódzkim w O. z uwagi na rozważenie objęcia ww. ubezpieczeniem zdrowotnym na 90 dni przez ten GOPS. Pracownik socjalny MOPR w O. po otrzymaniu przedmiotowego pisma 6 czerwca 2025 r., bez zbędnej zwłoki podczas rozmowy przeprowadzonej z pracownikiem Szpitala Wojewódzkiego w O. w dniu 9 czerwca 2025 r. ustalił, że Pan J. N. nie przebywa już w szpitalu. Tego samego dnia do GOPS w D. zostało wysłane pismo informujące o zaistniałej sytuacji i niemożliwości sporządzenia wywiadu.
Uczestnik ustalił, że J. N. na 18 lipca 2025 r. nie posiadał żadnego adresu zameldowania na pobyt stały ani na pobyt czasowy. Ostatni wskazany adres zamieszkania to [...], [...] D., jak wynika z notatki służbowej z 2 lipca 2025 r. pracownika socjalnego GOPS w D.
Wobec powyższego nie uznał się za właściwego w sprawie przedmiotowego wniosku.
III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
2. Pojęcie sporu, którym w przywołanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
3. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa osoby uprawnionej do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 26 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GW 66/25; 15 lipca 2025 r., sygn. akt II GW 63/25; 21 listopada 2024 r., sygn. akt II GW 71/24; 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2019 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
4. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.; dalej jako: "ustawa o pomocy społecznej"), to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.
5. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
6. Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1071), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
7. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że ostatnim miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy – w rozumieniu art. 25 k.c. – była miejscowość [...] w gminie D., co wynika z ustaleń poczynionych przez organy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z informacji przekazanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w O. oraz z notatki służbowej pracownika socjalnego z dnia 2 lipca 2025 r., w której wskazano ostatni adres zamieszkania jako [...], [...] D. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że na dzień prowadzenia postępowania świadczeniobiorca nie posiadał żadnego adresu zameldowania na pobyt stały ani czasowy, a przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie było możliwe z uwagi na brak kontaktu ze stroną oraz brak jej aktualnego miejsca pobytu.
Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że świadczeniobiorca przebywa w sposób trwały na terenie miasta O. Okoliczność udzielenia świadczenia zdrowotnego w Szpitalu Wojewódzkim w O., potwierdzona wnioskiem tej placówki z dnia 30 maja 2025 r. oraz korespondencją prowadzoną pomiędzy organami pomocy społecznej, ma charakter incydentalny i nie przesądza o związaniu strony z tą gminą w rozumieniu art. 25 k.c.
W świetle powyższego, wobec braku aktualnego miejsca zamieszkania oraz braku relewantnego miejsca pobytu strony, właściwość miejscową organu należało ustalić – stosownie do art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy w kraju, którym jest gmina D.
8. Wobec przedstawionych argumentów oraz okoliczności wynikających z akt sprawy, za w pełni uzasadnione należy uznać stanowisko, że organem właściwym do rozpoznania sprawy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Wójt Gminy [...], jako organ gminy ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
9. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a.