Pełny tekst orzeczenia II GSK 999/23

II GSK 999/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Izabella Janson /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1713/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-05-30
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 84 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 1836
§ 8 ust. 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych
Dz.U. 2026 poz 143
art. 106 § 3 i 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 poz 277
art. 235
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Karnas-Mroczek po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1713/21 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 30 września 2021 r. nr NP.9081.2.12.2021 w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 maja 2022r., sygn. akt III SA/Kr 1713/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U.2026.143 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę B. F. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej też: "MPWIS", "organ") z 30 września 2021r.,znak NP.9081.2.12.2021 w przedmiocie choroby zawodowej.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 30 września 2021r.,znak NP.9081.2.12.2021, w sytuacji w której została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a., a także § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. 2022.1836 t.j.), a wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie i uwzględnienie uchybień popełnionych w toku procedowania przed organem administracji, polegających w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu sprzecznych co do diagnozy orzeczeń jednostek orzeczniczych I i II stopnia a także wątpliwości jakie należało powziąć na tle takiej różnicy wobec zgłaszanego w specjalistycznych publikacjach medycznych postulatu diagnozowania foniatrycznych chorób zawodowych na podstawie kilku zapisów wideostroboskopowych wykonanych w odstępach czasu, winno było skutkować uwzględnieniem skargi,
2) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie wniosku dowodowego skarżącej zgłoszonego w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, a to w wyniku błędnego przyjęcia, iż wniosek ten stanowić miał podstawę ustalenia stanu faktycznego objętego zakresem sprawy administracyjnej, podczas gdy w rzeczywistości wniosek ten zmierzał do wykazania przesłanek oceny dowodu z opinii biegłego (art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych) a co za tym idzie, wyprowadzone w oparciu o przedstawiony dowód wnioski, stanowić miały podstawę oceny legalności zaskarżonej w sprawie decyzji, a nie podstawę czynienia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie i uwzględnienie wynikających z oferowanego dowodu postulatu diagnozowania foniatrycznych chorób zawodowych na podstawie kilku zapisów wideostroboskopowych wykonanych w odstępach czasu, winno było skutkować uwzględnieniem skargi, wobec dostrzeżenia naruszenia przez organ administracji wskazanych w pkt 1) powyżej przepisów postępowania administracyjnego.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione.
Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych jest natomiast ograniczone określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec niestwierdzenia z urzędu przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył kontrolę do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 30 września 2021r. w przedmiocie choroby zawodowej, stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały wobec ich prawidłowości przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie.
W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej w punkcie wyjścia wskazać należy, że zgodnie z art. 235¹ k.p., za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".
Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych - art. 235² k.p. Wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.
Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 235¹ k.p. wprost wskazał na dopuszczalność stwierdzenia choroby zawodowej nie tylko w przypadku, gdy bezspornie można przyjąć, że chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych spowodowało działanie czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo sposób wykonywania pracy, ale również wtedy, gdy taki związek przyczynowy można stwierdzić z "wysokim prawdopodobieństwem". W tym stanie prawnym należy uznać, że przesłanka stwierdzenia z "wysokim prawdopodobieństwem" związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem a warunkami wykonywanej pracy, zwalnia organy administracji z konieczności badania wszystkich możliwych pozazawodowych czynników, które mogą wywołać stwierdzone schorzenie, tym bardziej, jeżeli warunki pracy wskazują na zawodową etiologię choroby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 748/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie art. 235¹ k.p. nie jest zatem wymagane bezsporne wykazanie związku przyczynowego między pracą w warunkach narażenia ("narażeniem zawodowym"), a stwierdzonym schorzeniem (wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1102/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaznaczyć także trzeba, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej ustala się, w których zakładach pracy występowało narażenie zawodowe, lecz nie ustala się, czy narażenie zawodowe w określonym zakładzie pracy było przyczyną powstania danej choroby zawodowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2015r., sygn. akt II OSK 1872/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rozstrzygnięcie kwestii, który pracodawca ponosi wyłączną (bądź wspólnie z innymi) odpowiedzialność odszkodowawczą za skutki związane z rozpoznaną chorobą, pozostaje poza właściwością inspektora sanitarnego; do rozpoznawania tego rodzaju spraw - w razie powstania sporu w tym zakresie - powołane są Sądy powszechne - Sądy pracy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 września 1999r., sygn. akt II SA/Ka 2111/97, Pr. Pracy 2000/11/37; z 8 czerwca 2001r., sygn. akt I SA 1780/00; z 18 sierpnia 1998r., sygn. akt I SA 823/98, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy również podnieść, że wystąpienie szkodliwych czynników nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia 1994r., sygn. akt SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Możliwe jest bowiem uznanie choroby za zawodową, gdy równocześnie obok zatrudnienia w warunkach narażających na powstanie choroby występują inne czynniki chorobotwórcze. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że powstanie choroby w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn, niezwiązanych z wykonywaniem zatrudnienia, przy czym niedające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 1982r., sygn. akt III SA 372/82, ONSA/1982/1/33). Tylko wykazanie, że choroba została spowodowana (wyłącznie) przyczynami niepozostającymi w związku z pracą pozwala na obalenie domniemania związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzonymi schorzeniami (wyrok NSA z 2 marca 2021r., sygn. akt II OSK 1102/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc do rozpatrzenia podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów kwestionujących prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, należy zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne w przedmiocie choroby zawodowej charakteryzuje się istotną specyfiką, w tym w zakresie postępowania dowodowego. Wynika ona z faktu, że ani organy inspekcji sanitarnej, ani Sądy administracyjne kontrolujące wydane przez te organy decyzje administracyjne, nie posiadają wysoko specjalistycznej wiedzy, pozwalającej na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej.
Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, lekarz właściwy do orzekania w zakresie chorób zawodowych wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji, o której mowa powyżej, jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz może wystąpić o ich uzupełnienie do: pracodawcy, lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub innego lekarza prowadzącego leczenie pracownika lub byłego pracownika, właściwego państwowego inspektora sanitarnego, pracownika lub byłego pracownika - w zależności do zakresu wymaganych informacji (§ 6 ust. 5 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Dodatkowo, w świetle § 8 ust. 2 tego rozporządzenia, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. W postępowaniu przed organami inspekcji sanitarnej, jednostkami, które mają prawo i obowiązek orzekania w przedmiocie chorób zawodowych (tj. czy dane warunki pracy mogły spowodować chorobę zawodową), są wyłącznie jednostki szczegółowo określone w § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Organy inspekcji sanitarnej nie są natomiast uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w kwestii rozpoznania choroby zawodowej lub braku do tego podstaw są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, jeżeli zostały one wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych (por. wyroki NSA z: 3 marca 2015r., sygn. akt II OSK 1872/13; 28 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 1567/13; 2 marca 2021r., sygn. akt II OSK 1102/18; 24 lutego 1998r., sygn. akt I SA 1520/97; 23 lipca 2003r., sygn. akt I SA 108/03; 24 maja 2001r., sygn. akt SA 1801/00; 2 czerwca 1998r., sygn. akt I SA 225/98).
Z dokumentacji zebranej przez organ wynika, że w dniu 19 września 2019r. Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy zgłosił podejrzenie u skarżącej choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, ujętej w wykazie chorób zawodowych. Jako okres narażenia zawodowego na czynniki, które wskazuje się jako przyczynę choroby zawodowej wskazano lata od 1984 do 2017.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. 14 października 2019r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej. Z dołączonego do akt świadectwa pracy wynika, że skarżąca w latach od 1984 do 2017r. wykonywała pracę nauczyciela, a w latach od 1981 do 1984 nauczyciela wychowania przedszkolnego.
W dniu 28 lipca 2020r. Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy wydał orzeczenie lekarskie nr (...) o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że skarżąca była zatrudniona jako nauczyciel w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy. Skarżąca w wywiadzie wskazała na występowanie chrypki, epizodów bezgłosu po wysiłku czasowym, wysiłek podczas mówienia. W orzeczeniu wskazano, że do przewlekłych chorób narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem zalicza się: guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonię. W wyniku badań przeprowadzonych u skarżącej stwierdzono: drgania fałdów głosowych dość regularne, zmniejszoną amplitudę drgań, zwarcie fonacyjne dobre, w laryngostroboskopii lupowej fałdy głosowe matowe, nieco pogrubiałe, symetrycznie ruchome, głos matowy, obniżony, średnie położenie głosu 160 Hz, zakres głosu 150-240 Hz. W badaniu stwierdzono przewlekły stan zapalny błony śluzowej krtani. W badaniach nie ujawniono obecności zmian w obrębie strun głosowych wymienionych w punkcie 15 wykazu chorób zawodowych, zaś zmiany w zakresie błony śluzowej krtani (przewlekły prosty stan zapalny) nie są wymienione jako schorzenie zawodowe dla pracowników narażonych na nadmierny wysiłek głosowy.
W dniu 2 kwietnia 2021r. Instytut Medycyny Pracy (...)wydał orzeczenie lekarskie nr (...)o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że badaniem laryngologicznym i foniatrycznym rozpoznano przewlekły obrzękowy nieżyt krtani (obrzęk typu Reinkego). Nie wykazano zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mieści wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, których stwierdzenie daje podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu.
Decyzją z 11 maja 2021r., nr 2/21 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. nie stwierdził u skarżącej choroby zawodowej przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle treści § 8 ust. 1 rozporządzenia, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniach lekarskich, nie miał podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat.
Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L.. W piśmie z 21 czerwca 2021r. podniosła, że pracowała 39 lat jako nauczyciel. W wyniku przeciążenia narządu głosu, obecnie występują u niej dolegliwości wymagające stałych konsultacji laryngologicznych, jak i leczenia sanatoryjnego. Wskazała, że odczuwa stałą suchość w gardle, chrypkę, szybkie zmęczenie głosu, obniżony matowy głos, a nawet bezgłos, uczucie napięcia a okolicy krtani.
W dniu 28 lipca 2021r. Instytut Medycyny Pracy (...)złożył opinię uzupełniającą. W opinii wskazano, odnosząc się do różnic w orzeczeniach ośrodków z (...), że pomiędzy badaniami minął pewien okres czasu, więc obraz i stan kliniczny narządu głosu mógł się zmienić. Nie zmienia to jednak faktu, że w obu przypadkach nie rozpoznano zmian wymienionych w wykazie chorób zawodowych.
W piśmie z 31 sierpnia 2018r. Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy wskazał, że jako jednostka orzecznicza I stopnia nie jest uprawniona do interpretacji badań i rozpoznań przeprowadzonych przez jednostki wyższej instancji. Podniósł, że między badaniami przeprowadzonymi przez ośrodek w (...) minął okres ponad 6 miesięcy, a zatem możliwe było pojawienie się nowych zmian chorobowych bądź remisja istniejących. Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy podkreślił, że niezależnie od różnic pomiędzy badaniami i rozpoznaniem wskazanym w opiniach ośrodka w (...), żadne z rozpoznań nie figuruje w wykazie chorób zawodowych, co w konsekwencji wyklucza rozpoznanie choroby zawodowej u skarżącej.
Decyzją z 30 września 2021r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L.. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca przez 29 lat (po odliczeniu urlopów dla poratowania zdrowia i okresów nieskładkowych) pracowała w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy. Organ wziął pod uwagę uzasadnienia orzeczeń lekarskich, z których wynika, że brak było podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej. Podniósł, że orzeczenia te zostały jasno i wyczerpująco uzasadnione. Wynika z nich, że mimo narażanie zawodowego na czynnik szkodliwy, jakim jest nadmierny wysiłek głosowy, brak było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej, ponieważ nie każda dolegliwość, czy schorzenie narządu głosu oznacza chorobę zawodową. W przypadku chorób narządu głosu ustawodawca bowiem wyraźnie wskazał w załączniku do rozporządzenia ścisły katalog chorób, które mogą być uznane za chorobę zawodową, a u skarżącej nie wystąpiły żadne objawy upoważniające rozpoznanie choroby zawodowej.
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika zatem, że organy inspekcji sanitarnej przeprowadziły postępowanie zgodnie z powyższymi uregulowaniami oraz z zachowaniem wymogów ustanowionych przepisami k.p.a. podejmując szereg czynności wyjaśniających.
Podkreślenia ponownie wymaga, że organ jest związany opinią lekarską w zakresie wiedzy medycznej. Takiej wiedzy nie posiadają organy administracyjne czy Sądy, a zatem nie mogą samodzielnie podważać opinii specjalistów. Związanie polega zatem na tym, że jeśli orzeczenie lekarskie nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów, to stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2008r., sygn. K 23/07, OTK-A 2008, nr 5, poz. 82). W przypadku zatem, gdy orzeczenie lekarskie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące uzasadnienie i jest zgodne z prawem - organ administracyjny jest takim orzeczeniem związany. Państwowy Inspektor Sanitarny, wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej, nie jest bowiem uprawniony do kontroli merytorycznej (medycznej) orzeczeń lekarskich wydanych przez jednostki organizacyjne uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych, ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Kontrola i możliwość podważenia opinii lekarskich przez organ jest zatem możliwa, ale w ograniczonym zakresie (por. m.in. wyrok NSA z 12 maja 2010r., sygn. akt II OSK 335/10). Sąd administracyjny, kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, co może prowadzić do zakwestionowania pod względem formalnym orzeczenia lekarskiego, np. że zostało wydane w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnioną jednostkę organizacyjną w rozumieniu § 7 rozporządzenia, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego (por. m.in. wyrok NSA z 5 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 1078/06 i powołane w nim orzecznictwo).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powołane w zarzutach przepisy k.p.a. zostały uzasadnione w sposób bardzo ogólny, bez wskazania konkretnych uchybień. Ponadto, co istotne, skarżąca nie wskazała wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy. Już z tego względu należy uznać, że postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego są nieskuteczne.
Powołany jako podstawa zarzutu z pkt 1) petitum skargi kasacyjnej m.in. art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. (nie punkt jak wskazano w skardze kasacyjnej) nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oceniając zatem wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie.
W związku z powyższym należy podkreślić, że nie są uzasadnione także liczne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie wniosku dowodowego skarżącej zgłoszonego w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Stanowisko skarżącej w omawianej kwestii sprowadzało się do zarzutu oddalenia wniosku - dowodu z dokumentu w postaci publikacji, jaka ukazała się w dwumiesięczniku Otolaryngologia Polska (ISSN 0030-6657) nr 1 ze stycznia- lutego 2009r. w wyniku błędnego przyjęcia, iż wniosek ten stanowić miał podstawę ustalenia stanu faktycznego objętego zakresem sprawy administracyjnej, podczas gdy w rzeczywistości wniosek ten zmierzał do wykazania przesłanek oceny dowodu z opinii biegłego (art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych)
Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed Sądem administracyjnym, który kontrolę legalności decyzji opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Zatem gdyby taki dowód był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jego nieprzeprowadzenie przez Sąd i uchylenie decyzji nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 12 stycznia 2005r., sygn. akt OSK 1595/04, LEX nr 489587).
Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed Sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok NSA z 6 października 2009r., sygn. akt II FSK 615/08, LEX nr 533874). Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r., sygn. akt II FSK 1306/08, LEX nr 558886).
Nie chodzi więc w tym przepisie o taką sytuację, gdy Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem orzeczenia administracyjnego wydanego na podstawie już zgromadzonych w sprawie dokumentów w postępowaniu administracyjnym, lecz o możliwość dopuszczania przez Sąd nowych dowodów jako dowodów uzupełniających dla realizacji tej ustawowej funkcji Sądu. Skarżąca kasacyjnie wskazując na naruszenie art.106 § 3 p.p.s,a żądała z jednej strony przeprowadzenia przez Sad I instancji dowodów, których Sąd administracyjny nie może prowadzić, z drugiej zaś strony za pomocą tak sformułowanego zarzutu chciała zakwestionować ustalenia faktyczne poczynione przez organ, czyli stan faktyczny sprawy. W skardze kasacyjnej nie zostały sformułowane inne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a te które zostały sformułowane nie mogły skutecznie podważyć ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są bezzasadne.
Jak już podkreślano wyżej, według Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie przepisów ustawy o służbie medycyny pracy, zatrudniony w jednostce orzeczniczej (§ 5 ust. 1). Z powyższej regulacji wynika związanie organów inspekcji sanitarnej treścią opisanego powyżej orzeczenia w zakresie poczynionych w nim ustaleń, dotyczących stwierdzonego schorzenia i jego przyczyn. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie w pełni zasadnie przyjęto, że bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2017r., sygn. II OSK 1056/15). Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż orzeczenie lekarskie, o jakim mowa w § 6 rozporządzenia stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej.
Za nieusprawiedliwione zatem należy uznać procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie naruszył zarzucanych mu przepisów postępowania, zwłaszcza, że organy zebrały w całości materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym Sąd I instancji nie miał podstaw do zakwestionowania postępowania przeprowadzonego przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
Wskazać też należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje Sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie.
Podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami skarżąca nie podważyła prawidłowości dokonanej przez WSA oceny, zgodnie z którą organ nie naruszył przepisów postępowania, a zatem nie wykazała, że zaistniały przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.