II GSK 967/16

II GSK 967/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-03-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Krystyna Anna Stec /sprawozdawca/
Magdalena Maliszewska
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1740/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2015-10-16
Skarżony organ
Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 73 § 1 i art. 74 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
art. 11 ust. 4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2016 poz 718
art. 10, art. 12a § 2 i art. 133 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1740/15 w sprawie ze skargi A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w sprawie zapewnienia niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1740/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: Prezes UTK) utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2013 r., którym ograniczył A. w W. (dalej: A.) oraz I. (dalej: I.) prawo wglądu do materiału dowodowego, obejmującego informacje zawarte w pismach P. S.A. w W. (dalej: P.). Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia wskazano art. 73 kpa oraz art. 11 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), a także art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.; dalej: utk).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada
2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1401/13, oddalił skargę na powyższe postanowienie stwierdzając, że Prezes UTK zasadnie uznał, że interesem prawnie chronionym jest w niniejszej sprawie tajemnica przedsiębiorstwa P., które zastrzegło określone informacje jako ową tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ujawnienie skarżącemu A. i I. tych informacji umożliwiłoby im zapoznanie się z modelem biznesowym przyjętym przez P., ze strategią funkcjonowania jego przedsiębiorstwa i mogłoby przyczynić się do osłabienia pozycji P. na rynku usług kolejowych.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 494/14, uchylił powyższy wyrok WSA i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania temu Sądowi. NSA stwierdził, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), bowiem Sąd I instancji nie sprostał wymogowi wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a uchybienie to uniemożliwia przeprowadzenie kontroli kasacyjnej wyroku z perspektywy wszystkich zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. Sąd kasacyjny zarzucił, że WSA przyjmując, że podstawę prawną dla odmowy udostępnienia akt stanowił art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie wniknął i nie wyjaśnił, jakie miejsce w odmowie tej miały przepisy art. 73 § 1 oraz art. 74 § 1 i § 2 kpa i jakie ewentualne relacje zachodziły pomiędzy tymi przepisami prawa procesowego, a powołanym przepisem prawa materialnego.
NSA wskazał, że odmowa udostępnienia akt przez Prezesa UTK, dokonana na podstawie art. 74 § 2 kpa w zw. z art. 14 ust. 4 utk, została wywiedziona z art. 74 § 1 kpa w zw. z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co wynika z treści zaskarżonego postanowienia. Na jednoznaczne nawiązanie do art. 74 § 1 kpa wskazuje odwołanie się do zawartej w tym przepisie przesłanki odmowy prawa wglądu do akt jaką jest interes państwa. Nadto, Prezes UTK uznał zasadność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa ze względu na art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W ocenie NSA nad tym wątkiem uzasadnienia postanowienia Prezesa UTK Sąd I instancji nie pochylił się w ogóle. Rozważenia tymczasem wymagało, czy mimo braku bezpośredniego nakazu ochrony informacji gospodarczej w ustawie o transporcie kolejowym, Prezes UTK mógł te informacje chronić, korzystając z przepisu Konstytucji RP w powiązaniu z powołanymi w postanowieniu przepisami ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zadania tego, według NSA, Sąd I instancji nie wykonał, gdyż nie przedstawił spójnej argumentacji prawnej uzasadniającej pogląd, że odmowa udostępnienia poszczególnych informacji z akt sprawy znajduje podstawę prawną w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie - z uwzględnieniem treści art. 153 i art. 190 ppsa - wskazał, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 tej ustawy.
Zdaniem Sądu I instancji brak bezpośredniego nakazu chronienia informacji gospodarczej w przepisach ustawy o transporcie kolejowym nie oznacza, że Prezes UKE nie jest obowiązany stosować innych przepisów, w tym przypadku Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782; dalej: udip) w powiązaniu z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w powiązaniu z przepisami art. 73 i 74 kpa.
WSA wywiódł, że ograniczając skarżącemu [...] prawo wglądu do materiału dowodowego w sprawie Prezes UTK oprócz przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji zasadnie odwołał się do treści art. 73 i art. 74 kpa oraz do pojęcia ważnego interesu państwowego, o którym mowa w art. 74 § 1 kpa. Zasadnie organ zwrócił uwagę na fakt, że udostępnienie przez niego informacji zastrzeżonych do nieujawniania przez ich właściciela w trybie zgodnym z ustawowymi regulacjami, mogłoby zostać uznane za czyn naruszający zasadę zaufania obywateli do państwa.
Sąd w całości podzielił stanowisko Prezesa UTK, że powołane w zaskarżonej decyzji przepisy dają organowi uzasadnioną podstawę faktyczną i prawną do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa P. Przepisy te - począwszy od art. 61 Konstytucji RP poprzez art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 74 § 1 kpa w zw. z art. 14 ust. 4 utk - tworzą normę prawną pozwalając na zastosowanie wobec przedsiębiorstwa kolejowego dobrodziejstwa ochrony jego tajemnicy, pomimo braku takiej regulacji w ustawie o transporcie kolejowym.
Zdaniem WSA, w tym aspekcie sprawy, bez wpływu na końcowe jej rozstrzygnięcie, pozostaje okoliczność wydania przez sąd powszechny wyroku nakazującego P. ujawnienie informacji publicznej dotyczącej posiadanej infrastruktury kolejowej. Zresztą z uzasadnień wyroków sądów powszechnych wynika, że prawo P. do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie było co do zasady zakwestionowane.
Z przywołanego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia według WSA do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. P. SA podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności przekazywanych informacji bowiem Prezes UTK otrzymał te dane z określonym zastrzeżeniem, a ponadto były one przekazywane w dwóch wersjach, a mianowicie w wersji "jawnej" oraz w wersji określonej jako "tajemnica przedsiębiorstwa". Tym samym została spełniona przesłanka "poufności". Po drugie, niewątpliwie zastrzegane w ten sposób informacje miały wartość gospodarczą, czego sam skarżący A. nie zakwestionował domagając się ich ujawnienia dla potrzeb prowadzenia własnej działalności w transporcie kolejowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A..
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa Sądowi I Instancji zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 oraz art. 190 ppsa poprzez zaniechanie zastosowania się do wskazań NSA, w szczególności zaniechanie podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak również poprzez zaniechanie rozważenia zarzutów podniesionych w skardze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż świadczy o zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy przez Sąd I Instancji i braku analizy zarzutów podniesionych przez skarżącego, jak również ogranicza skarżącemu możliwość realizacji jego praw na etapie sporządzania skargi kasacyjnej;
2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oraz art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6, art. 10, art. 73 § 1 i art. 74 § 1 i § 2 kpa poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia i podzielenie argumentacji organu, mimo tego, że wydanie postanowienia nastąpiło z naruszeniem przez organ wskazanych przepisów kpa, gdyż organ odmówił udostępniania skarżącemu akt postępowania administracyjnego w sytuacji, w której:
i. akta nie zawierały informacji o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne" oraz
ii. w sprawie nie zachodziły przesłanki do wyłączenia akt z uwagi na ważny interes państwowy, w szczególności ponieważ zachowanie tajemnicy przedsiębiorstwa P. nie leży w ważnym interesie państwowym, jak też przepisy art. 11 ust. 1, 18 ust. 1 oraz 23 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia ważnego interesu państwowego przemawiającego za wyłączeniem akt postępowania w okolicznościach sprawy;
a zatem mimo braku przesłanek wyłączenia jawności akt postępowania administracyjnego określonych w art. 74 § 1 kpa, jak również braku przesłanek o charakterze proceduralnym sformułowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, które uzasadniałyby odmowę udostępnienia akt skarżącemu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd I Instancji do wniosku, że odmowa udostępnienia akt stronie postępowania na podstawie art. 74 § 2 kpa może nastąpić także w przypadkach innych niż określone w art. 74 § 1 kpa, a w konsekwencji oddalenia zasadnej skargi;
3. naruszenie art. 32, art. 61 Konstytucji oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną interpretację wyrażającą się w uznaniu, że powołane przepisy uzasadniają ograniczenie przez organ, działający na podstawie przepisów Konstytucji, ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 73 i 74 kpa, przewidzianego w art. 73 § 1 kpa prawa strony do dostępu do akt postępowania, mimo braku wyraźnej regulacji odnoszącej się do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w utk, co w konsekwencji stanowiło naruszenie art. 7 Konstytucji oraz art. 6 kpa;
4. naruszenie art. 7 Konstytucji oraz art. 6 kpa wyrażające się w błędnej interpretacji przepisów, to jest art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 74 § 1 kpa, art. 14 ust. 4 utk oraz art. 61 Konstytucji, dokonanej z:
i. zastosowaniem niedopuszczalnej w prawie administracyjnym analogii z powołaniem na przepis art. 207 pt określający uprawnienia Prezesa UKE oraz na przepis art. 69 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów określający uprawnienia Prezesa UOKiK,
ii. naruszeniem zakazu rozszerzającej interpretacji wyjątków oraz
iii. naruszeniem zakazu rozszerzającej wykładni przepisów przyznających kompetencje organom administracyjnym,
w celu określenia uprawnień Prezesa UTK, polegającej na przyjęciu, że art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 74 § 1 kpa, art. 14 ust. 4 utk oraz art. 61 Konstytucji "tworzą normę prawną pozwalając na zastosowanie wobec przedsiębiorstwa kolejowego dobrodziejstwa ochrony jego tajemnicy, pomimo braku takiej regulacji w ustawie o transporcie kolejowym", a tym samym stanowią podstawę ograniczenia prawa strony do wglądu do akt postępowania administracyjnego i uprawniały organ do wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 9 stycznia 2013 r. na podstawie art. 74 § 2 kpa;
5. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 11 ust. 1 i ust. 4, art. 18 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez ich błędną interpretację, wyrażającą się w uznaniu, że
i. udostępnienie akt skarżącemu stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji;
ii. odpowiedzialność za naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa na podstawie powołanych przepisów ponoszą organy administracji publicznej, w związku czym Sąd doszedł do błędnego przekonania, że odmowa udostępnienia akt postępowania A., wbrew dyspozycji art. 73 § 1 kpa, była zgodna z prawem z uwagi na ważny interes państwowy;
iii. z powołanych przepisów wynika odpowiedzialność karna podmiotu m. in. za ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa, w związku z czym rację ma organ twierdząc, że w sytuacji zaistniałej w sprawie udostępnienie A. akt postępowania, w którym uczestniczy na prawach strony, mogłoby zostać uznane "za czyn naruszający zasadę zaufania obywateli do państwa." podczas gdy ani organowi, ani jego pracownikom, nie groziła odpowiedzialność karna na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji za udostępnienie skarżącemu akt postępowania;
oraz z ostrożności:
6. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia mimo tego, że organ zaniechał zebrania materiału dowodowego, który pozwalałby zarówno na ustalenie, czy w sprawie zachodziły przesłanki zastosowania art. 74 § 1 i 2 kpa, w szczególności, aby odmowa udostępnienia akt była uzasadniona ważnym interesem państwowym, jak też czy informacje wyłączone z akt postępowania zawierały tajemnicę przedsiębiorstwa P., jak również zaniechał uzasadnienia w zakresie istnienia przesłanek uznania tych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
7. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 133 § 1 ppsa poprzez zaniechanie zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, w szczególności z dokumentami i pismami P., w części, w jakiej rzekomo mają one zawierać tajemnicę przedsiębiorstwa oraz zaniechanie rozważenia oraz oceny, czy w materiał dowodowy, którego nie udostępniono skarżącemu, zawiera informacje mogące być uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
8. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 10 oraz art. 12a § 2 ppsa poprzez odmowę udostępnienia części akt sprawy skarżącemu na etapie postępowania przed Sądem I Instancji, mimo tego, że przepisy ppsa nie przewidują uprawnienia sądów administracyjnych do odmowy stronie postępowania prawa dostępu do akt z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżący był pozbawiony możliwości zaznajomienia się z materiałem dowodowym stanowiącym przedmiot rozstrzygnięcia i nie mógł ustosunkować się do twierdzeń Prezesa UTK oraz uczestnika według których pisma i dokumenty złożone do akt sprawy przez uczestnika zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa;
9. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez niewłaściwą interpretację wyrażającą się w uznaniu, że udostępnienie akt sprawy skarżącemu stanowiłoby naruszenie tego przepisu, jak też, że dokumenty złożone przez P. w postępowaniu przed organem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, tylko dlatego, że P. zastrzegła poufność tych danych przekazując je organowi, pomimo tego, że żadna z przesłanek uznania informacji przedstawionych przez P. za tajemnicę przedsiębiorstwa nie została ani spełniona ani wykazana w toku postępowania.
Podnosząc powyższe skarżący kasacyjnie A. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
P. S.A. rozszerzyła argumentację w piśmie z dnia 20 stycznia 2017 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w sprawie nie występują.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż wyrok Sądu I instancji będący przedmiotem zaskarżenia niniejszą skargą kasacyjną A., został wydany w sytuacji prawnej związania tegoż Sądu I instancji wcześniejszym prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II GSK 494/14). Zgodnie z treścią art. 190 ppsa: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Owo związanie dotyczy nie tylko Sądu I instancji, ale także Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpatrującym tą sprawę.
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r. zawarł wskazania dla Sądu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. NSA wskazał mianowicie, że Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien dokonać oceny legalności zaskarżonego postanowienia mając na uwadze całą złożoną argumentację organu, odwołującą się przede wszystkim do art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i równocześnie do regulujących kwestię udostępnienia akt art. 73 § 1 i art. 74 § 1 i 2 kpa, jak też do art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. W analizowanej skardze kasacyjnej jej autor zarzuca Sądowi I instancji, że Sąd ten naruszył art. 190 ppsa w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy, "poprzez zaniechanie zastosowania się do wskazań NSA, w szczególności podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak również poprzez zaniechanie rozważenia zarzutów podniesionych w skardze". Z tym zarzutem nie można się zgodzić. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie bowiem zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymagane treścią art. 141 § 4 ppsa, w tym również wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnia oraz odnosi się do zarzutów podniesionych w skardze, a tym samym prawidłowo wypełnia wskazania NSA, co powoduje, iż nie można mu zasadnie zarzucić naruszenia art. 190 ppsa.
Trzeba podkreślić, iż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku udzielił, zgodnie z wytycznymi NSA, odpowiedzi na pytanie czy pomimo braku bezpośredniego nakazu ochrony informacji gospodarczej w przepisach ustawy o transporcie kolejowym Prezes UTK może te informacje chronić korzystając z postanowień Konstytucji w powiązaniu z powołanymi przepisami ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Sąd I instancji prawidłowo wyprowadził i wyjaśnił normę prawną w oparciu o przepisy Konstytucji RP w powiązaniu z przepisami ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji i przepisami kpa. Konstytucyjna zasada prawa do informacji statuowana w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej może podlegać ograniczeniom z uwagi na m.in. ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Przykładem takiego ustawowego ograniczenia jest ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, zawarte w przepisach ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jak słusznie się podkreśla przepisy tej ustawy ustanawiają prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa i zawierają legalną definicję tego pojęcia, która jest wspólna dla całego systemu prawa, mogą one zatem stanowić podstawę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa także w toku postępowania administracyjnego w danej sprawie. Nakaz ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa mieści się w pojęciu ważnego interesu państwowego, choć oczywiście wymaga on konkretyzacji w ramach danej sprawy administracyjnej. Zatem rację ma Sąd I instancji dochodząc na gruncie tych rozważań do wniosku, iż brak bezpośredniego nakazu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w przepisach ustawy o transporcie kolejowym nie oznacza, że Prezes UTK nie ma obowiązku stosowania innych przepisów, tj. Konstytucji RP, ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i kpa. Zasadnie zatem Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, iż organy administracji prawidłowo zastosowały w tej sprawie przepisy, które dają podstawę do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, tj. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, art. 74 § 1 kpa w zw. z art. 14 ust. 4 utk, i dokonały ich właściwej wykładni. Art. 14 ust. 4 utk stanowi, że: "Do postępowania przed Prezesem UTK stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Stosownie do treści art. 6 kpa (a także art. 7 Konstytucji RP) organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak zasadnie uznał Sąd I instancji zastosowany w niniejszej sprawie przez Prezesa UTK przepis procesowy, tj. art. 74 § 2 kpa, zgodnie z poglądem doktryny i judykatury odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony postępowania administracyjnego przewidzianych w treści art. 73 kpa, a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1 kpa. Obowiązek ochrony dotyczy także innych informacji (tajemnic) chronionych przepisami innych ustaw (np. tajemnicy przedsiębiorstwa, skarbowej, statystycznej). Przepis art. 74 § 1 kpa nie powinien być traktowany jako uchylający te przepisy w postępowaniu administracyjnym. Zatem art. 74 § 2 kpa ma zastosowanie do wszystkich przypadków, w których następuje w drodze postanowienia odmowa wglądu do akt postępowania zarówno w czasie jego trwania, jak i po jego zakończeniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, iż w świetle tych argumentów brak uwzględnienia ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w postępowaniu przed organem - Prezesem UTK - stanowiłoby naruszenie zasady działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa, ponieważ, jak wskazał Sąd I instancji, istnieje norma prawna nakazująca ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w postępowaniu przed Prezesem UTK, pomimo braku takiej regulacji w przepisach ustawy o transporcie kolejowym. Wbrew zarzutom i twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie zastosował w tej sprawie niedopuszczalnej w prawie administracyjnym analogii z powołaniem na przepis art. 207 ustawy prawo telekomunikacyjne, określający uprawnienia Prezesa UKE oraz na przepis 69 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów określający uprawnienia Prezesa UOKiK, co w ocenie skarżącego kasacyjnie stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa, wyrażające się w błędnej interpretacji przepisów, to jest art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji oraz art. 74 § 1 kpa, art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym i art. 61 Konstytucji oraz stanowi "rozszerzającą interpretację wyjątków" i "rozszerzającą wykładnię przepisów przyznających kompetencje organom administracji". Sąd I instancji jedynie wskazał przepisy prawa regulujące postępowania przed innymi organami, tj. Prezesem UOKiK i Prezesem UKE, gdzie przepisy Prawa telekomunikacyjnego czy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zawierają "własną" regulację dotyczącą ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Sąd I instancji zasadnie uznał przy tym, że nieprawidłowym byłoby stanowisko, że tajemnica przedsiębiorstwa - w świetle analizowanych wcześniej unormowań - podlega ochronie wyłącznie w toku tych postępowań administracyjnych, gdzie występują szczególne, ściśle określone regulacje w tym obszarze, natomiast w pozostałych przypadkach ochrona ta nie występuje. Sąd I instancji zasadnie zaakcentował, iż prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa zostało przez ustawodawcę przyznane na gruncie przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wszystkim kategoriom przedsiębiorców. Trafnie wskazano również regulacje prawne zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej, które rozwijają unormowania zawarte w art. 61 Konstytucji RP. Informacja publiczna podlega udostępnieniu również z zastrzeżeniem ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa bez ich podziału na branże (art. 5 ust. 1 i 2 tejże ustawy). Zatem nie można podzielić wywodów skarżącego kasacyjnie odnośnie naruszenia art. 32 Konstytucji RP, ponieważ nie występuje w tej sprawie tworzenie "nowych uprzywilejowań", lecz zapewnienie wszystkim przedsiębiorstwom równego traktowania.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ppsa oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 10, art. 73 § 1 i art. 74 § 1 i 2 kpa, poprzez – jak wskazano - zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia i podzielenie argumentacji organu mimo tego, że wydanie postanowienia nastąpiło z naruszeniem przez organ wskazanych przepisów kpa, gdyż organ odmówił udostępnienia skarżącemu akt postępowania administracyjnego, w sytuacji, w której: akta nie zawierały informacji o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne" oraz w sprawie nie zachodziły przesłanki do wyłączenia akt z uwagi na ważny interes państwowy, w szczególności ponieważ zachowanie tajemnicy przedsiębiorstwa P. nie leży w ważnym interesie państwowym, jak też przepisy art. 11 ust. 1, art. 18 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia ważnego interesu państwowego przemawiającego za wyłączeniem akt postępowania w okolicznościach sprawy.
Przesłanka ważnego interesu państwowego z art. 74 § 1 kpa w świetle stanowiska judykatury wymaga indywidualizacji i konkretyzacji w każdym przypadku jej zastosowania przy rozpatrywaniu prawa strony postępowania administracyjnego do wglądu do akt sprawy. Sąd I instancji zasadnie uznał, że w analizowanej sprawie interesem podlegającym ochronie jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa kolejowego (P.) w postępowaniu przed Prezesem UTK. Jako ważny interes państwowy wskazuje się w doktrynie m.in. na potrzebę ochrony podstawowych interesów państwowych związanych ze sferą bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, ochrony interesów gospodarczych, porządku, ładu i spokoju publicznego. Rację ma Sąd I instancji akceptując stanowisko organu, iż dostęp do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, a posiadających wartość gospodarczą w toku postępowania administracyjnego, gdy nie są one należycie chronione, niewątpliwie narusza standardy uczciwej konkurencji. Z kolei ochrona uczciwych warunków konkurowania na wolnym rynku leży w interesie państwa. Jak słusznie podkreśla organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną - "tajemnica przedsiębiorstwa wynika z podstawowych zasad konstytucyjnych (zasady społecznej gospodarki rynkowej oraz zasady demokratycznego państwa prawnego), zgodnie z którymi zapobieganie nieuczciwej konkurencji leży w interesie publicznym. Organ uważa, że konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa należy tłumaczyć względami szeroko rozumianego interesu państwowego, o którym mowa jest w przepisie art. 74 kpa". Podnieść należy, że w doktrynie wskazuje się, iż ratio legis ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji polega na ochronie interesu publicznego, którym jest funkcjonowanie rzeczywistej i niezafałszowanej konkurencji. (por.: Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz. Red. J. Szwaja, Legalis 2013). Art. 1 ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stanowi, że zapobieganie i zwalczanie nieuczciwej konkurencji leży w interesie publicznym.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 10 kpa. Przepis ten w § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy nie wynika aby organ uniemożliwił stronie skarżącej kasacyjnie czynny udział w tej sprawie. Jak podkreśla organ: "Uczestnik przedstawił jawne wersje swoich pism i dokumentów, co do których Skarżący miał pełny wgląd i miał zapewnione (...) prawo wypowiedzi." Nadto organ wydał postanowienie, a zatem nie był zobowiązany do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, gdyż obowiązek ten dotyczy postępowań zakończonych decyzją.
Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa) przejść należy do analizy zarzutów naruszenia przez tenże Sąd przepisów prawa materialnego, które sprowadzają się do naruszenia art. 11 ust. 1 i ust. 4, art. 18 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędną interpretację wyrażająca się w uznaniu, że: a) udostępnienie akt skarżącemu stanowiłoby naruszenie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, b) odpowiedzialność za naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa na podstawie powołanych przepisów ponoszą organy administracji publicznej, c) z powołanych przepisów wynika odpowiedzialność karna podmiotu m.in. za ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa, w związku z czym rację ma organ twierdząc, że w sytuacji zaistniałej w sprawie udostępnienia skarżącemu akt postępowania, w którym uczestniczy na prawach strony, mogłoby zostać uznanie "za czyn naruszający zasadę zaufania obywateli do państwa", podczas gdy ani organowi, ani jej pracownikom, nie groziła odpowiedzialność karna na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji za udostępnienie skarżącemu akt postępowania. Nadto z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji "poprzez niewłaściwą interpretację wyrażającą się w uznaniu, że udostępnienie akt sprawy skarżącemu stanowiłoby naruszenie tego przepisu, jak też, że dokumenty złożone przez P. w postępowaniu przed organem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, tylko dlatego, że P. zastrzegła poufność tych danych przekazując je organowi, pomimo tego, że żadna z przesłanek uznania informacji przedstawionych przez P. za tajemnicę przedsiębiorstwa nie została spełniona ani wykazana w toku postępowania."
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że błędna wykładnia przepisu prawa materialnego oznacza wadliwe jego zrozumienie. Formułując taki zarzut strona winna wykazać w czym przejawia się błędna interpretacja dokonana przez Sąd oraz jak norma prawna winna być - zdaniem strony - prawidłowo odczytana.
Omawiany zarzut wymogu tego nie spełnia. Sposób jego sformułowania świadczy zaś o tym, że strona wnosząca skargę kasacyjną w istocie zmierza do podważenia prawidłowości zastosowania w rozpoznawanej sprawie powołanych przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny, po przeanalizowaniu tak postawionych zarzutów, uznał je za nieusprawiedliwione.
W ocenie składu orzekającego NSA, Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organu, że informacje przedłożone przez uczestnika (P.), w zakresie, w jakim stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, zawierają dane, które kumulatywnie wyczerpują przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tzn. są to: a/ wiadomości nieujawnione do publicznej wiadomości b/ informacje techniczne, technologiczne organizacyjne albo inne posiadające wartość gospodarczą, a nadto c/ przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Pierwszą i trzecią z przesłanek zasadnie uznano za spełnione, skoro informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są nieznane ogółowi i nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną". Także organ uzyskał te dane z określonym zastrzeżeniem nieujawniania, zgodnym z zasadami przypisanymi ochronie tajemnicy przedsiębiorstwa przez normy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zatem ich ujawnienie przez organ innym podmiotom mogłoby stanowić naruszenie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, który stanowi, że: "czynem nieuczciwej konkurencji jest przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy."
Poza sporem nadto uczestnik postępowania niewątpliwie podjął działania mające na celu zachowanie ich w poufności.
W rozpoznawanej sprawie, w świetle uzasadnień decyzji, opatrzenie klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" dotyczyło takich dokumentów jak wskazane umowy, określone sprawozdania w sprawie podziałów składników majątku trwałego określonego rejonu przeładunkowego, schematów i regulaminów pracy określonej bocznicy, kalkulacji kosztów składających się na cenę dostępu do bocznicy, uchwały w sprawie zadania inwestycyjnego, wykazów i map punktów ładunkowych, wykazu wniosków przewoźników o udostępnienie punktów ładunkowych. Zgodzić należy się przy tym z Sądem I instancji, że wystarczające dla oceny wartości gospodarczej jest istnienie nieznacznej lub potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, wykorzystanie której przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków. W tym stanie rzeczy Sąd miał uzasadnione podstawy by podzielić pogląd organu, skoro skarżący A. domagał się ujawnienia tych informacji dla potrzeb prowadzenia własnej działalności w transporcie drogowym a informacje miały charakter wiadomości technicznych, technologicznych, organizacyjnych. Wynik negocjacji handlowych, funkcjonalność poszczególnych punktów ładunkowych, zakres ich udostępniania na rzecz klientów zewnętrznych, spoza grupy P., kalkulacje kosztów, zasadnie uznano zatem za tajemnicę przedsiębiorstwa.
Trafnie nadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż stosownie do treści art. 18 ust. 1 i art. 23 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, za ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa organ administracji mogły ponieść odpowiedzialność, a takie działanie organu mogłoby zostać uznane za czyn naruszający zasadę zaufania obywateli do państwa.
Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwiają też zarzuty naruszenia art. 133 § 1 ppsa oraz art. 10 i art. 12a § 2 tejże ustawy.
Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.
Niewątpliwie orzekanie "na podstawie akt sprawy" - w rozumieniu w art. 133 § 1 ppsa - oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2016 r. II GSK 357/15). W rozpoznawanej sprawie jednakże brak podstaw by uznać, że zasadzie tej Sąd I instancji uchybił. Twierdzenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Sąd I instancji zaniechał rozważenia materiału dowodowego nieudostępnionego stronie skarżącej nie jest niczym poparte, a ocena prawidłowości oceny tego materiału nie może być skutecznie kwestionowana zarzutem naruszenia art. 133 § 1 ppsa. Trzeba jednakże mieć na względzie, że przedstawienie w pisemnych motywach rozstrzygnięcia analizy materiału dowodowego - pod kątem oceny zasadności ograniczenia prawa do wglądu do tego materiału dowodowego - nie może prowadzić do ujawnienia treści tych materiałów dowodowych.
Nie ulega też kwestii, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 ppsa., obejmują nie tylko akta sądowe ale także akta postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r. II GSK 3031/16).
Mając powyższe na uwadze przy odniesieniu się do podnoszonego w sprawie zarzutu naruszenia jawności postępowania trzeba wskazać, że według objętego podstawami skargi kasacyjnej art. 10 ppsa, rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis ten jest odzwierciedleniem przewidzianej art. 45 Konstytucji RP konstytucyjnej zasady prawa do jawnego rozpatrzenia jego sprawy przez sąd. Wyrażona w tym przepisie zasada jawności postępowania sądowego odnosi się do wszystkich postępowań sądowych, przede wszystkim zaś do rozpraw prowadzonych w ramach tych postępowań. Zasada ta oznacza stworzenie publiczności dostępu do sali sądowej i spokojnego obserwowania przebiegu rozprawy (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2004, s. 369). Ponadto zasadnie podnosi się, że konstytucyjną zasadę jawności postępowania przed sądami administracyjnymi konkretyzuje przede wszystkim art. 90 § 1 ppsa, zgodnie z którym, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie (por. B.Dauter i in. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz"; publ. WK, 2016; A. Kabat – komentarz do art. 10 ppsa).
Z kolei w myśl art. 12a § 2 ppsa, akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt.
Oczywiste jest jednak, że w sprawie w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego akta postępowania administracyjnego w spornym zakresie nie mogą być udostępniane na etapie postępowania sądowoadministracyjnego na zasadach określonych art. 12a § 2 ppsa. Wypaczałoby to mianowicie sens ograniczenia prawa do wglądu do materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym - zasadność którego jest przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli.
Z tych wszystkich względów podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, nie mogły być uznane za zasadne.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego (punkt drugi wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).