II GSK 966/23

II GSK 966/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Wojciech Maciejko
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 645/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-03-07
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 156 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2021 poz 2069
art. 2 pkt 20 i 21 art. 33, art. 34
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzzn
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
189f § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 645/22 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 7 września 2022 r. nr EP.906.4.2022.AKO w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny 1. postanawia sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 645/22 poprzez zastąpienie daty zaskarżonej decyzji "7 listopada 2022 r." datą "7 września 2022 r.", 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I.
Decyzją z 22 grudnia 2021 r. nr 8/EP/21 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Legnicy, na podstawie art. 15zzzn ust. 1 w zw. art. 1 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095, 2120, 2133, 2269 i 2317 - dalej jako ustawa o zwalczaniu COVID-19) nałożył na M. O. (skarżący) karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za naruszenie w dniu 18 grudnia 2021 r. obowiązku izolacji domowej w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, wynikającego z przepisów prawa.
Jak wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, na podstawie pozytywnego wyniku badania w kierunku SARS-CoV-2 z 17 grudnia 2021 r. skarżący został objęty obowiązkiem izolacji domowej w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem oraz zwalczaniem COVID-19. W dniu 18 grudnia 2021 r. naruszył nałożony obowiązek izolacji w ten sposób, że w trakcie jego trwania opuścił wskazane miejsce odbywania izolacji i udał się do odprawy granicznej w lotniczym przejściu granicznym w Katowicach-Pyrzowicach, na kierunku wyjazdowym z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na lot [...] do Mombasy (Kenia). Służby Graniczne, wraz z lekarzem portowym oraz kapitanem statku powietrznego nie zezwolili na przekroczenie granicy państwowej i nakazały skarżącemu powrót własnym środkiem transportu do miejsca odbywania izolacji domowej.
II.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu, decyzją z 7 września 2022 r. nr EP.906.4.2022.AKO:
1. uchylił w całości zaskarżoną decyzję PPIS w Legnicy
2. odstąpił od nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku poddania się izolacji domowej w miejscu zamieszkania;
3. pouczył skarżącego, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia ograniczeń, zakazów lub nakazów obowiązujących w związku z wprowadzonym stanem epidemii lub zagrożenia epidemicznego związanego z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, zostanie nałożona administracyjna kara pieniężna na podstawie przepisów obowiązujących w czasie naruszenia bez względu nawagę naruszenia.
Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji. Wskazał, że zaskarżona odwołaniem decyzja oparta została na art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm. - dalej również jako ustawa). Przepis ten dotyczy m.in. naruszenia obowiązku izolacji ustanowionego rozporządzeniem Rady Ministrów w związku ze stanem epidemii, nie precyzując rodzaju chorób, z tytułu których stan epidemii i obowiązek izolacji miałby zostać wprowadzony. Równocześnie jednak - tak w dacie zdarzenia, jak i w dacie orzekania - obowiązywał art. 15zzzn ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19.
Odnosząc się do zarzutu braku wydania przez PPIS decyzji administracyjnej kierującej skarżącego na izolację wyjaśniono, że zgodnie z art. 33 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1 (w tym izolacji). Partykuła "może" nie obliguje do obowiązku, jedynie daje wachlarz możliwości. Obowiązujące w dniu zdarzenia przepisy, w stanie epidemii obligowały osobę z pozytywnym wynikiem na obecność wirusa SARS-CoV-2 do izolacji.
W ocenie organu zasadne było wszczęcie postępowania oraz rozważenie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z deliktem administracyjnym, którego dopuściła się strona skarżąca, na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 ust. 1 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 poz. 566 z późn. zm.). W kontekście wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej kluczowym stało się ustalenie, że strona została uprzednio prawomocnie ukarana wyrokiem Sądu Rejonowego w Tarnowskich Górach, Wydział VI Karny Zamiejscowy w Piekarach Śląskich karą grzywny w wysokości 300 zł. Jest to okoliczność istotna, której organ I instancji nie ustalił, aczkolwiek nie mógł jej ustalić, albowiem wyrok ten zapadł po wydaniu decyzji przez PPIS.
Dalej wyjaśniono, że skoro strona została ukarana prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego to oznacza to, że wyczerpana została przesłanka uprzedniego skazania za przestępstwo, wskazana wprost w powyższym przepisie. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że w razie zaistnienia w stanie faktycznym przesłanki w tym przepisie wymienionej, organ ma obowiązek odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu - nie jest to uzależnione od swobodnego uznania, ale jest obowiązkiem organu. Z powyższego względu organ stwierdził, że zaskarżona decyzja jako taka nie może się ostać w obrocie, powinna zostać w całości uchylona, a w stosunku do strony należało odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu.
III.
Wyrokiem z 7 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 645/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. O. na ww. decyzję Dolnośląskiego PWIS.
WSA wskazał, że organy inspekcji sanitarnej w niektórych przypadkach nie muszą przy zastosowaniu środka zapobiegawczego przeciwko szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych - kwarantanna, izolacja, izolacja w warunkach domowych; o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt i) i pkt j) - wydawać odrębnej decyzji, ponieważ obowiązek taki wynika wprost z ustawy, a rolą organów jest jedynie przekazanie o tym fakcie informacji. W ocenie WSA bezdecyzyjna forma działania stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta podjęta zostaje w sprawie indywidualnej i dotyczy obowiązku wynikającego z przepisu prawa, w tym konkretnym przypadku z art. 34 ust. 2 ustawy. W ustawie znajdują się dwie regulacje dotyczące podstaw nakładania obowiązku izolacji oraz izolacji w warunkach domowych, mianowicie w art. 33 i art. 34.
W art. 34 ust. 1 ustawy przewidziano możliwość podlegania obowiązkowi izolacji lub izolacji w warunkach domowych, lecz w tej mierze - w odróżnieniu od sytuacji unormowanej w art. 33 - zawarto w ustępie 5 pkt 1 delegację dla ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, oraz okresów izolacji lub izolacji w warunkach domowych.
Ustawa wprowadza zatem dwie odrębne podstawy prawne do nakładania obowiązku izolacji (w tym domowej) a wobec tego tryby procedowania mogą się różnić. Skoro na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 25 lutego 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 351) należy uznać, że obowiązek izolacji został wprowadzony wprost w tej ustawie, to powyższe oznacza, że nie musi być konkretyzowany w formie decyzji administracyjnej, tak jak postanowiono na gruncie art. 33 ustawy.
Ponieważ obowiązek izolacji w warunkach domowych wynika z komentowanej ustawy, wobec czego to akt rangi ustawowej stanowi źródło ograniczeń konstytucyjnych praw obywatelskich, w tym przypadku prawa do przemieszczania się, tym samym niezasadne są zarzuty skargi, że skarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa tudzież bez podstawy prawnej. Nie mogło dojść do naruszenia art. 33 ustawy, gdyż nie ten przepis, lecz art. 34 ust. 2 ustawy stanowił podstawę nałożonego na skarżącego obowiązku, który nie przewiduje obligatoryjnie formy decyzji.
W okolicznościach faktycznych i prawnych trzeba uznać, że skarżący naruszając obowiązek izolacji domowej dopuścił się deliktu administracyjnego obwarowanego karą administracyjną finansową na mocy art. 15zzzn ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19.
W ocenie WSA organ słusznie również zastosował art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.
IV.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. O. zaskarżając go w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez WSA w sytuacji, gdy wydanie decyzji przez organ nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. poprzez niedbałe i wybiórcze przeprowadzenie postępowania dowodowego prowadzącego do ustalenia, że skarżący jest osobą chorą lub podejrzewaną o zachorowanie na chorobę zakaźną, o której mowa w art. 2 pkt 20 i 21 ww. ustawy, która może być podmiotem rozstrzygnięć wskazanych w art. 33 i art. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi a także oparcie powołanej podstawy prawnej i uzasadnienia decyzji na wadliwej ocenie prawnej poczynionej przez organ - podczas gdy prawidłowa ocena sądu powinna skutkować stwierdzeniem, iż organ nie przeprowadził postępowania w całości, wybiórczo odnosił się do stanowiska skarżącego a także nie opierał swojej argumentacji na opinii ekspertów (testy PCR) a co więcej decyzja została oparta na dowodach niewiarygodnych - tym bardziej dokumentach niewypełniających przesłanki dokumentów urzędowych;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 189f § pkt 1 k.p.a. podczas gdy sąd analizując sprawę powinien stwierdzić, że organ powinien oprzeć swoją decyzję, powołaną podstawę prawną wraz z integralnym uzasadnieniem decyzji na przesłankach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji przez organ bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa polegającym na wydaniu tej decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia zgodnego z prawem postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania skarżącego na kwarantannę/izolację domową co skutkować powinno wydaniem orzeczenia przez sąd zgodnie z żądaniem skarżącego;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 109 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a. poprzez nieuznanie przez sąd istotności przy wydawaniu orzeczenia braku skutecznego doręczenia/podjęcia próby skutecznego doręczenia decyzji skarżącemu o nałożeniu na niego kary pieniężnej i brak uwzględnienia tego przy rozstrzyganiu sprawy przez organ;
2. naruszenie art. 178 ust. 1 Konstytucji (dualizm charakteru przepisów Konstytucji - w piśmiennictwie w różnym zakresie wskazuje się różny ich charakter a nawet, iż mają charakter procesowy i materialny np. art. 193 Konstytucji) w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - prawidłowe zastosowanie przez sąd art. 178 ust. 1 Konstytucji doprowadziłoby do wskazania, iż przepisy rozporządzenia, na których organ oparł swoją decyzję są nielegalne, a zatem nie mogą wiązać sądu w tej konkretnej sprawie;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. naruszenie art. 33 ust. 1, 2, 3 ustawy w zw. z art. 15 zzzn ustawy o zwalczaniu COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię przez sąd co skutkowało uznaniem, iż nie znajduje on zastosowania w sprawie podczas gdy prawidłowe działanie sądu doprowadziłoby do uznania, iż nie zostało przeprowadzone właściwe postępowanie kierujące skarżącego na kwarantannę/izolację domową a zatem skarga zasługiwałaby na uwzględnienie;
2. naruszenie art. 33 ust. 3a pkt 1 i 3 ustawy poprzez jego błędną wykładnię przez sąd co skutkowało uznaniem, iż nie znajduje on zastosowania w sprawie podczas gdy prawidłowe działanie sądu doprowadziłoby do uznania, iż nie zostało przeprowadzone właściwe postępowanie kierujące skarżącego na kwarantannę/izolację domową a zatem skarga zasługiwałaby na uwzględnienie;
3. naruszenie art. 34 ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez sąd, iż artykuł ten nie przewiduje obligatoryjnej formy decyzji podczas gdy ww. artykuł jest komplementarny wobec art. 33 ustawy i precyzuje długość okresu obowiązkowej kwarantanny/nadzoru epidemiologicznego. Nie wprowadza on także tzw. automatycznej kwarantanny.
Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie skargi, a także o orzeczenie o kosztach postępowania.
V.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
VI.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono wad nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego.
VII.
Zgodnie z art. 156 § 1 p.p.s.a. Sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, może on z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji (art. 156 § 3 p.p.s.a.).
W sentencji kontrolowanego wyroku WSA omyłkowo wskazano jako datę zaskarżonej decyzji dzień "7 listopada 2022 r.", podczas gdy prawidłowa jest data "7 września 2022 r." Jest to oczywista omyłka pisarska, wymagająca - wobec oddalenia skargi kasacyjnej - sprostowania z urzędu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 156 § 1 i 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji.
VIII.
Przechodząc do meritum sprawy należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej przede wszystkim eksponują brak skierowania skarżącego na kwarantannę w drodze decyzji administracyjnej (strona uznaje, że decyzja taka powinna zostać wydana niezależnie od tego czy zastosowanie znajduje w takim przypadku art. 33 czy też art. 34 ustawy), co w konsekwencji implikować miło brak jakiejkolwiek podstawy (faktycznej i prawnej) do nakładania na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie nakazu poddania się kwarantannie (strona w tym kontekście podnosi argumenty o nieważności decyzji o karze, a także naruszeniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Ponadto, skarżący kwestionuje przeprowadzone postępowanie dowodowe, które doprowadziło do przyjęcia, że jest on osobą chorą lub podejrzewaną o zachorowanie na chorobę zakaźną, o której mowa w art. 2 pkt 20 i 21 ustawy, która może być podmiotem rozstrzygnięć wskazanych w art. 33 i art. 5 ustawy. Akcentowany jest również argument tej treści, że organ nie uwzględnił opinii ekspertów (zawodność stosowanych testów PCR), co czyni decyzję o karze decyzją opartą na dowodach niewiarygodnych. Ponadto strona podnosi brak skutecznego doręczenia/podjęcia próby skutecznego doręczenia jej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej i brak uwzględnienia tego przy rozstrzyganiu sprawy (por. zarzut nr I.1.d). Skarga kasacyjna nie podnosi natomiast żadnych innych zarzutów, w szczególności takich, które odnosiłyby się do podstawy nałożenia samej administracyjnej kary pieniężnej, czy też do wskazanych przez organ odwoławczy podstaw do odstąpienia od niej. Pomimo bowiem wskazania zarówno art. 15zzzn ustawy o zwalczaniu COVID-19 jak i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. strona przepisy te widzi wyłącznie w kontekście braku wydania uprzedniej decyzji o skierowaniu na kwarantannę, co wyłącza jej zdanie jakąkolwiek możliwość nakładania kary.
Dokonując zatem oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że jakkolwiek w niniejszej sprawie przedmiotem orzekania nie jest ocena prawidłowości nałożenia na stronę kwarantanny, a kwestia kary administracyjnej za naruszenie tego obowiązku, to jednak od pośredniej oceny tej kwestii (nałożenia kwarantanny) nie da się abstrahować. Tym samym należy w sposób ogólny zwrócić uwagę na fakt, że problem prawny podniesiony w środku odwoławczy, (a więc m.in. postulowane nakładanie kwarantanny wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, a pośrednio niekonstytucyjność rozporządzeń jako aktów niższej rangi, w których nakładano obowiązki wkraczające w sferę wolności i praw obywatelskich) był w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych różnie, czasami skrajnie odmiennie, postrzegany oraz rozstrzygany. Powstały dysonans orzeczniczy, jednoznacznie wyjaśniła dopiero uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2025 r. sygn. akt II GPS 1/25, wskazując że "Konkretyzacja i indywidualizacja obowiązku poddania się kwarantannie osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. 2020 r., poz. 1845 ze zm.), następuje w formie czynności z zakresu administracji publicznej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2023 r., poz. 1634)."
Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, jest nie tylko związany poglądem prawnym wyrażonym w powołanej uchwale (por. art. 269 § 1 p.p.s.a.), ale także go akceptuje, uznając za działanie porządkujące dotychczasowe, odmienne podejście do kwestii stosowania art. 34 ust. 2 ustawy, na który w zaskarżonym wyroku powołuje się Sąd pierwszej instancji.
Przytaczając w niezbędnym zakresie stanowisko wyrażone w zacytowanej uchwale, co stanowić będzie zarazem zasadniczą, choć nie jedyną, odpowiedź na zarzuty skargi kasacyjnej, kwestionujące niewydanie i niedoręczenie decyzji o nałożeniu kwarantanny, co miało mieć wpływ na możliwość nakładania kary administracyjnej, należy przede wszystkim wskazać, że ustawowo przewidziany obowiązek kwarantanny, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy, jest doprecyzowywany w dalszych jej przepisach. Obowiązek ten podlega zatem konkretyzacji za pośrednictwem aktu konkretyzacji jurysdykcyjnej (decyzji administracyjnej) lub aktu (czynności) konkretyzacji niejurysdykcyjnej.
Dokonując swoistej systematyki w tym zakresie należy wskazać, że szczególne podstawy materialnoprawne i kompetencyjne konkretyzacji obowiązku wymienionego w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy wynikają z art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 5 w zw. z art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 oraz art. 35 ust. 5 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy.
Jak jednak wskazuje analiza przepisów ustawy, jedynie w art. 33 ust. 1 oraz w art. 33 ust. 5 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy, wyraźnie określono formę prawną konkretyzacji ustawowego obowiązku kwarantanny decyzją administracyjną. Natomiast w art. 34 ust. 2 i art. 35 ust. 1 ustawy forma prawna konkretyzacji tego obowiązku nie została wprost wskazana.
Regulacje art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy ustanawiają zatem odrębne podstawy kompetencyjne oraz przesłanki materialnoprawne działania organów inspekcji sanitarnej, co musi mieć istotny wpływ na sposób i rezultat wykładni w zakresie ustalenia formy prawnej oraz procedury konkretyzacji ogólnego obowiązku ustawowego poddania się kwarantannie.
Podkreślenia wymaga, że art. 33 ust. 1 ustawy stanowi podstawę jurysdykcyjnej konkretyzacji i indywidualizacji obowiązku poddania się kwarantannie względem tych podmiotów, które są już zakażone (zob. art. 2 pkt 32) lub chore na chorobę zakaźną (zob. art. 2 pkt 3-4) albo są podejrzane o zakażenie lub chorobę zakaźną (zob. art. 2 pkt 20 i 21) lub co najmniej miały styczność (zob. art. 2 pkt 25) ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 2 pkt 2), a więc bezpośredni lub udokumentowany pośredni kontakt ze źródłami czynników biologicznych, które posiadają zdolność wywoływania co najmniej objawów choroby zakaźnej. Cechą wiodącą wymienionych sytuacji, jest wystąpienie stwierdzonego przez właściwy organ administracji sanitarnej, w toku postępowania administracyjnego, stanu choroby zakaźnej, zakażenia, podejrzenia choroby zakaźnej, podejrzenia zakażenia lub stanu, który z racji faktycznej styczności ze źródłem czynnika zakaźnego może uzasadniać podejrzenie zakażenia.
Inny zakres, w istocie szerszy i zapobiegawczy w swej wymowie, co nie może dziwić z uwagi na materię regulacji ustawowej, wymagającą elastycznego, bowiem wymuszanego dynamicznie zmieniającymi się okolicznościami, reagowania na zagrożenia, ma natomiast art. 34 ust. 2 ustawy, który znajduje zastosowanie do tych osób, co do których prawdopodobieństwo zakażenia jest odpowiednio niższe w porównaniu z podmiotami, o których mowa w art. 33 ust. 1, jednak ze względu na sens ustawy i obowiązek prewencyjnego i zabezpieczającego oddziaływania przeciwepidemicznego w celu ochrony zdrowia publicznego, organy inspekcji sanitarnej zostały wyposażone w dodatkowe i wysoce uznaniowe - choć nie dowolne - kompetencje w zakresie stosowania środków w postaci nadzoru epidemiologicznego lub kwarantanny (tylko tych dwóch, z całej gamy różnych środków przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy).
Idąc dalej zauważyć wypada, że jakkolwiek w okresie od 8 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. (zob. art. 25 pkt 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - w brzmieniu z tego przedziału czasowego Dz.U. z 2020 r. poz. 374), art. 34 ust. 2 ustawy obejmował swoim zakresem podmiotowym "osoby zdrowe, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne", o tyle od 1 kwietnia 2020 r. (zob. art. 8 pkt 8 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 - Dz.U. z 2020 r. poz. 567) objął on "osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych".
Wskazana zmiana ustawowa spowodowała istotne rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawowego obowiązku poddania się kwarantannie nie tylko przez osoby, które pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (w tym z osobami chorymi na choroby zakaźne) i nadal nie wykazują objawów zakażenia lub choroby zakaźnej, lecz także na osoby, które nie pozostawały w faktycznej styczności ze źródłem czynnika zakaźnego, jednak zgodnie z prewencyjną oceną organów inspekcji sanitarnej zostały narażone, w sensie epidemiologicznym, na zakażenie (zob. zwrot "były narażone na chorobę zakaźną").
Celem nowelizacji art. 34 ust. 2 ustawy było zatem przyznanie organom inspekcji sanitarnej jeszcze szerszej, niż dotychczasowa, a zarazem elastycznej kompetencji do stosowania prewencyjnej kwarantanny (lub prewencyjnego nadzoru epidemiologicznego) względem bardzo licznych grup podmiotów, które - co wyraźnie podkreślono w uchwale NSA - uległy mającemu charakter faktyczny i realny narażeniu klinicznemu (przez styczność z osobą chorą lub innym źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego) lub potencjalnemu narażeniu epidemiologicznemu (np. przez przebywanie w miejscu obecności nosicieli lub podejrzanym o ich przebywanie). W tych stanach faktycznych - co wymaga silnego wyeksponowania, wobec daleko idących zarzutów strony skarżącej - ustalenia oraz oceny organów inspekcji sanitarnej opierają się na uogólnionej, standaryzowanej i prognostycznej ocenie stopnia zagrożenia epidemiologicznego w zakresie danej jednostki choroby zakaźnej, co eliminuje potrzebę dokonywania szczegółowych i skrupulatnych ustaleń faktycznych oraz prowadzenia typowego dla sprawy rozstrzyganej jurysdykcyjnie, postępowania wyjaśniającego i dowodowego, gdyż sama potencjalność narażenia (np. w wyniku obecności w miejscach zakażenia lub za takie uznawanych bądź wyników sprawdzenia nosicielstwa) jest faktem możliwym do ustalenia w sposób co do zasady odformalizowany, a jego ustalenie może nastąpić już w toku dochodzenia epidemiologicznego i jest obiektywnie sprawdzalne.
W konsekwencji powyższych wyjaśnień, ze względu na charakter, treść oraz cele normy materialnej wynikającej z art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy, w tym cele prewencyjne i zabezpieczające w sferze ochrony zdrowia publicznego, masowość i powtarzalność spraw jednostek poddanych co najmniej narażeniu epidemiologicznemu w warunkach pandemii, np. poprzez korzystanie ze środków masowego przemieszczania się z terenów wyjętych spod jurysdykcji polskich służb sanitarnych, czy zgromadzenia się w jednym miejscu, w którym ujawniono osobę zakażoną czynnikiem chorobotwórczym, minimalność potrzeby przeprowadzania czynności dowodowych oraz szczegółowego postępowania wyjaśniającego oraz brak zagrożenia dla zapewnienia jednostce konstytucyjnego prawa do sądu na tle zakresu właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i kontrolowalności także niejurysdykcyjnych aktów lub czynności administracyjnych, w sprawach, o których mowa w tych przepisach, podejmowane są władcze czynności konwencjonalne o charakterze niejurysdykcyjnym, które aktualizują względem indywidualnego podmiotu potencjalne dotąd obowiązki poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W odniesieniu natomiast do niejednokrotnie podnoszonych w przestrzeni publicznej, w tym także w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, argumentów, że stosowanie wobec określonych osób kwarantanny wymaga wyłącznie decyzyjnej formy rozstrzygnięcia, przy czym w tle takiego wnioskowania pozostają twierdzenia o braku konstytucyjności niedecyzyjnych form jej nakładania, zarówno wobec ingerencji w ten sposób w wolności obywatelskie, jak i w potrzebę zapewnienia prawa do sądu, należy wyjaśnić, że pomimo uznania, że kwarantanna, o której mowa w art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to standard ochrony prawnej obywatela nie doznaje uszczerbku. Właściwy organ administracji sanitarnej jest bowiem zobowiązany do przeprowadzenia wprawdzie uproszczonego i dalece odformalizowanego postępowania wyjaśniającego, jednakże czynić to musi w celu ustalenia i wykazania przesłanek, o których mowa w art. 34 ust. 1 i 2 ustawy, utrwalenia uzyskanego materiału dowodowego oraz podania do wiadomości adresata treści wydanego aktu (dokonanej czynności) wraz z informacją o przesłankach jego wydania. W tym zakresie istotne znaczenie ma wynikająca z art. 32 ust. 1 ustawy ogólna norma, która - w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej (także na zasadzie wiedzy z tzw. założenia i wyspecjalizowanego doświadczenia organów inspekcji sanitarnej) - nakazuje właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu przeprowadzenie weryfikacji uzyskanych informacji i dochodzenia epidemiologicznego (rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 8 jako: "wykrywanie zachorowań, czynnika etiologicznego oraz określanie przyczyn, źródeł, rezerwuarów i mechanizmów szerzenia się choroby zakaźnej lub zakażenia"), a następnie, w razie potrzeby, podjęcie czynności mających na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na daną chorobę zakaźną, w tym dokonanie indywidualizacji podmiotów, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych. Z przepisu tego wynika zatem, że ustalenia, oceny oraz działania organów administracji sanitarnej nigdy nie mogą być dowolne lub arbitralne, a także nie mogą być pozbawione należytej podstawy faktycznej, wynikającej z utrwalonych materiałów urzędowych, stanowiących podstawę do indywidualnego zastosowania normy materialnoprawnej w formie niejurysdykcyjnej. Nie oznacza to jednak, że mają w swej istocie odpowiadać (odwzorowywać) standard istniejący w postępowaniu jurysdykcyjnym, determinowany przepisami k.p.a., bowiem nie taki jest opisany już wyżej sens uproszczonego postępowania z art. 34 ust. 2 ustawy.
W niniejszej sprawie, jak wskazano w ramach opisu stanu faktycznego i okoliczności relewantnych dla rozstrzygnięcia, które nie zostały skutecznie podważone, skarżący został poddany testowi na obecność wirusa SARS-Cov-2, który dał wynik pozytywny, przy czym w aktach sprawy znajduje się wywiad epidemiologiczny jego dotyczący. Okoliczności te wskazują na co najmniej możliwość zakażenia, które może się przerodzić w zachorowanie na chorobę COVID-19, choć ostatecznie nie musi. Eksponowana w skardze kasacyjnej niepewność, czy dowolność ustaleń czynionych na podstawie testu jakiemu został poddany skarżący, nie ma znaczenia w sprawie. Testy zostały bowiem przeprowadzone, co wynika z niepodważonych okoliczności faktycznych, przez certyfikowane laboratorium zatem w standaryzowany i akceptowany medycznie sposób. Uzasadnia to zatem twierdzenie, że uzyskany w ten sposób wynik jest wiarygodny. Należy także podkreślić, że w stosowaniu art. 34 ust. 2 ustawy nie chodzi o 100% pewność, a o na tyle prawdopodobny i wysoce realistyczny scenariusz, w którym możliwość zakażenia mogła zaistnieć, choć ostatecznie nie musiała. Podkreślić przy tym należy, że sam fakt skierowania na kwarantannę w drodze czynności z zakresu administracji publicznej nie oznacza, że będzie ona trwała przez okres wskazany przy jej nakładaniu, bowiem w razie zmiany okoliczności, co Sąd wyraźnie podkreśla, np. uzyskania wiarygodnego, negatywnego testu na COVID-19, kwarantanna może zostać uchylona.
W konsekwencji nie ma wątpliwości, że w odniesieniu do skarżącego organ inspekcji sanitarnej wystosował czynność z zakresu administracji publicznej, skutecznie kierując go na kwarantannę, którą ten następnie naruszył planując wylot zagraniczny i opuszczając wskazane miejsce jej odbywania, stawiając się zarazem na lotnisku. Istniały więc uzasadnione podstawy faktyczne i ziściły się przesłanki materialnoprawne do uznania zaistnienia naruszenia. Strona w skardze kasacyjnej nie kwestionuje natomiast samych podstaw odstąpienia przez organ odwoławczy od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co zatem pozostaje poza zakresem kontroli w niniejszym postępowaniu, wobec stwierdzenia prawidłowości skierowania na kwarantannę, stanowiącą następnie podstawę do przyjęcia jej naruszenia.
Nie są tym samym uzasadnione te zarzuty i twierdzenia skargi kasacyjnej, rozwijane zwłaszcza w jej uzasadnieniu, które wskazują na obowiązek wydania uprzednio w sprawie decyzji administracyjnej o skierowaniu na kwarantannę i brak podstaw prawnych do jej nałożenia na mocy art. 34 ust. 2 ustawy w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Chybione są zarazem zarzuty odnoszące się do art. 33 ustawy, bowiem w sprawie (widzianej sensu largo) kwarantanna nie została nałożona na jego podstawie.
W świetle akt sprawy niezrozumiałe są również twierdzenia skarżącego o braku skutecznego doręczenia/podjęcia próby doręczenia mu decyzji "o nałożeniu na niego kary pieniężnej". W aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokumentacja potwierdzająca prawidłowość doręczenia decyzji I i II instancji w przedmiocie kary pieniężnej. Ponadto, strona w skardze kierowanej do WSA sama wskazuje, że decyzję organu II instancji odebrała w dniu 12 września 2022 r.
W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.