II GSK 964/26

II GSK 964/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-03-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Maciejko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2440/25 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-11-18
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2022 poz 1648
art. 53 ust. 5
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S.A. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 2440/25 w sprawie ze skargi E. S.A. w W. na wezwanie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 16 czerwca 2025 r., nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia biegłego rewidenta postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I
Zaskarżonym postanowieniem z 18 listopada 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 2440/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. S.A. w W. (dalej jako:, "skarżąca" "skarżąca kasacyjnie") na wezwanie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE", "organ") z 16 czerwca 2025 r. w przedmiocie wynagrodzenia biegłego rewidenta.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Prezes UKE decyzją z 17 stycznia 2018 r. a) określił rynek właściwy, jako krajowy hurtowy rynek świadczenia usługi transmisji programów telewizyjnych w celu dostarczania treści telewizyjnych użytkownikom końcowym; b) ustalił, że na krajowym hurtowym rynku świadczenia usługi transmisji programów telewizyjnych w celu dostarczania treści telewizyjnych użytkownikom końcowym występuje przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej; c) wyznaczył skarżącą jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym hurtowym rynku świadczenia usługi transmisji programów telewizyjnych w celu dostarczania treści telewizyjnych użytkownikom końcowym; d) nałożył na skarżącą obowiązki regulacyjne, w tym obowiązek, o którym mowa w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1907 ze zm.; dalej: p.t.), polegający na prowadzeniu rachunkowości regulacyjnej w sposób umożliwiający identyfikację przepływów transferów wewnętrznych, związanych z działalnością w zakresie dostępu telekomunikacyjnego zgodnie z przepisami art. 49 - 54 p.t. i odpowiednimi aktami wykonawczymi do p.t.
Zarządzeniem z 18 marca 2025 r. Prezes UKE powołał komisję do przeprowadzenia postępowania konkursowego w celu powołania niezależnego biegłego rewidenta do zbadania rocznych sprawozdań z prowadzonej przez skarżącą rachunkowości regulacyjnej za lata 2024, 2025 i 2026.
W wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego zostały wybrana oferta dwu spółek. Komisja ustaliła, że ich oferta spełniała kryteria określone w warunkach postępowania konkursowego, następnie dokonała oceny punktowej oferty na podstawie kryteriów oceny, w tym doświadczenia i organizacji pracy oraz ceny.
Prezes UKE 13 czerwca 2025 r. powołał spółki do przeprowadzenia badania rocznych sprawozdań z rachunkowości regulacyjnej prowadzonej przez skarżącą za lata 2024, 2025 i 2026.
W dniu 16 czerwca 2025 r. pomiędzy spółkami i Prezesem UKE zawarta została umowa, w której ustalono m.in. wysokość wynagrodzenia za przeprowadzenie badania rocznych sprawozdań z rachunkowości regulacyjnej skarżącej.
Zaskarżonym do Sądu I instancji wezwaniem z 16 czerwca 2025 r., doręczonym skarżącej oraz spółkom, Prezes UKE wezwał spółki do niezwłocznego, w czasie nie dłuższym niż 2 tygodnie od terminu przekazania wezwania, rozpoczęcia badania za rok 2024, w przedmiocie obejmującym sprawozdanie z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej w zakresie wyodrębnienia i przypisania aktywów i pasywów, przychodów i kosztów na regulowane rodzaje działalności za 2024 rok. Ponadto wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 1 zawartej umowy spółkom przysługuje za przeprowadzenie ww. badania wynagrodzenie w wysokości 496.920 złotych, w tym należny podatek VAT 92.920 złotych. Spółki zostały zobowiązane co wykonania i przekazania skarżącej oraz Prezesowi UKE sprawozdania z wskazanego badania najpóźniej do 25 sierpnia 2025 r.
Skarżąca w skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazała, że wnosi ją jedynie z daleko posuniętej ostrożności na wypadek, gdyby Sąd uznał, że ww. wezwanie dotyczy obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym na jego podstawie powstał obowiązek zapłaty wynagrodzenia na rzecz spółek. W ocenie skarżącej, kwestia ta ma charakter cywilnoprawny, a jego skuteczność powinna być oceniana na podstawie przepisów prawa cywilnego.
Sąd I instancji odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") wskazał, że zaskarżone wezwanie nie mieściło się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowoadministracyjnej z art. 3 § 2 p.p.s.a, jako że, w ocenie Sądu I instancji, ustalenie wysokości wynagrodzenia biegłego rewidenta powołanego na podstawie art. 53 ust. 6 p.t. nie stanowi indywidualnej sprawy administracyjnej, do której rozpatrzenia właściwy jest Prezes UKE i nie następuje w drodze jednostronnego, władczego rozstrzygnięcia organu w sferze administracji publicznej. Wysokość tego wynagrodzenia nie może być też modyfikowana w wyniku kontroli działalności organu administracji publicznej realizowanej przez sąd administracyjny.
Zdaniem Sądu I instancji, z treści samego art. 53 ust. 5 pt. stanowiącego, że roczne sprawozdania z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej podlegają badaniu na koszt przedsiębiorcy, nie można wywodzić, że ustalenie wysokości wynagrodzenia spółek ma charakter publicznoprawny i jest przedmiotem autorytatywnego rozstrzygnięcia wydawanego przez organ administracji. Sprawa ustalenia wysokości wynagrodzenia biegłego rewidenta nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej przez Prezesa UKE. Tym bardziej nie można było, w ocenie Sądu I instancji, przyjąć, że rozstrzygnięcie takie zostało zawarte w zaskarżonym wezwaniu informującym o treści umowy pomiędzy spółkami a Prezesem UKE. Pismo to - w zaskarżonej do Sądu I instancji części - nie kształtowało praw i obowiązków skarżącej należących do sfery publicznoprawnej.
II
Skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 53 ust. 5 p.t. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że wezwanie Prezesa UKE skierowane do przedsiębiorcy, na którego nałożono obowiązek regulacyjny polegający na prowadzeniu rachunkowości, dotyczące wysokości wynagrodzenie biegłego rewidenta za przeprowadzenie badania sprawozdania z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt p.p.s.a., a w konsekwencji spowodowało niezasadne odrzucenie skargi.
Wobec tak postawionego zarzutu, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wobec takiego wniosku skarżącej.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 329/10, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przywołanym judykacie wskazano również, że mimo iż przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej.
Przenosząc powyższe uwagi na okoliczności przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jakkolwiek wywiedziona skarga kasacyjna spełniała wymogi formalne przewidziane przez ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tak jednak między jej zarzutem a uzasadnieniem zachodziła rozbieżność skutkująca brakiem możliwości wypowiedzenia się co do meritum sprawy.
Zauważenia wymaga, że w zarzucie skargi kasacyjnej skarżąca nieprawidłowości stanowiska Sądu I instancji upatrywała w uznaniu, że wezwanie Prezesa UKE skierowane do przedsiębiorcy, na którego nałożono obowiązek regulacyjny polegający na prowadzeniu rachunkowości, dotyczące wysokości wynagrodzenie biegłego rewidenta za przeprowadzenie badania sprawozdania z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – choć, co należy podkreślić, w zarzucie skargi kasacyjnej zabrakło wskazania cyfry 4, to jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten brak za oczywistą omyłkę pisarską.
Tymczasem, w uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przytoczyła wywód przemawiający za prawidłowością stanowiska Sądu I instancji w tym przedmiocie, konkludując ją wręcz literalnym stwierdzeniem, że "pomimo podniesionego zarzutu, zdaniem E., wezwanie z 16 czerwca 2025 r. (...) nie dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." (vide część 7., pkt 48. - str. 9 skargi kasacyjnej).
Tym samym skarżąca kasacyjnie w istocie nie wykazała, uchybienia których przepisów dopuścił się Sąd I instancji w kontrolowanym postanowieniu oraz nie uzasadniła tego naruszenia, a wręcz afirmowała zajęte przezeń stanowisko, co, wobec wyznaczonego w ten sposób przez skarżącą kasacyjnie zakresu kontroli instancyjnej, i mając zarazem na uwadze przytoczone wyżej uwagi co do konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia, przemawiało za uznaniem, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut pozbawiony był usprawiedliwionych podstaw, a przez to skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Końcowo wskazać należy, w związku ze zgłoszonym w skardze kasacyjnej oraz odpowiedzi na skargę kasacyjną wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wywiedziona od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z przywołaną dyspozycją z art. 182 § 1 p.p.s.a.
Odnośnie natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargą kasacyjną wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wyjaśnienia wymaga, że o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, albowiem o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd ten orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie odnosi się do przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.