II GSK 944/23

II GSK 944/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2077/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-07
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 450
art. 130a ust. 2a i ust. 6
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 79 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w Siedlcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2077/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Siedlcach na uchwałę Rady Powiatu w Siedlcach z dnia 29 października 2021 r. nr XXV/161/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 7 listopada 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2077/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Siedlcach na uchwałę Rady Powiatu w Siedlcach z 29 października 2021 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Rada Powiatu w Siedlcach uchwałą z 29 października 2021 roku nr XXV/161/2021, na podstawie art. 130a ust. 2a i ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U.2021.450 z późn.zm, dalej: "p.r.d.") oraz art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U.2020.920), ustaliła wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2022 rok.
Na powyższą uchwałę Rady Powiatu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Siedlcach, zarzucając jej, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 130a ust. 6 p.r.d. polegającym na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji ustawowej określonej w wymienionym przepisie, w tym nieuwzględnieniu materialnoprawnego kryterium kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu i w efekcie ustaleniu w sposób arbitralny stawek maksymalnych kosztów usuwania pojazdów, przechowywania ich na parkingu strzeżonym, jak również wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, mimo że rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszone przez Powiat na podstawie umów zawartych z firmą zewnętrzną są znacząco niższe, niż stawki maksymalne określone w uchwale.
Zaskarżonym wyrokiem z 7 listopada 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.).
WSA przypomniał, że rada powiatu zobowiązana jest do przeanalizowania działań, jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała, a ustalenie końcowych stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 p.r.d. nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego.
Zdaniem Sądu I instancji, w uzasadnieniu swej uchwały Rada nie wyjaśnia prawidłowości podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia uchwały nie sposób wywieść, czy istotnie, i w jakim zakresie organ, ustalając wysokość stawek, przeanalizował realne koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu Siedlce. Okoliczności rzekomej analizy nie potwierdza także dołączone do akt sprawy zestawienie bilansowe, z którego wynika przewaga wydatków nad dochodami za parkowanie i holowanie pojazdów. Odwołanie w uzasadnieniu do zestawienia jest jednozdaniowe, a samo zestawienie bardzo ogólne i lakoniczne. Tymczasem ustalenie stawek powinno zastać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pomięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Nie sposób wywnioskować jakichkolwiek konkretnych danych, w oparciu o które przyjęto konkretne wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg oraz ich przechowywania na parkingu. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia opłat w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Zdaniem WSA, niczego w tym przedmiocie nie może zmienić argumentacja przytaczana w odpowiedzi na skargę i to nie tylko z tego powodu, że nie stanowi ona integralnej części uchwały. Zdaniem Sądu, zawsze przyczyna podjęcia uchwały o danej treści musi wynikać z uzasadnienia uchwały, a nie z odpowiedzi na skargę.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że część z ustalonych w zaskarżonej uchwale, stawek opłat i kosztów, wielokrotnie przewyższa wysokość opłat i stawek, określonych w umowie zawartej z Jerzym Radzikowskim, która to okoliczność (co do zawarcia umowy o powoływanych warunkach) jest między stronami niesporna i nie budzi wątpliwości Sądu. Oczywistym jest, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Rada nie znała jeszcze wysokości przyszłych stawek umownych. Tym niemniej, rzeczywiste koszty Powiatu z tego tytułu wynikały z umów, które Powiat zawarł w latach poprzedzających. Fakt zaś, na który powołuje się Prokurator Okręgowy (wysokość opłat z ww. umowy) potwierdza natomiast, że ustalenie przez Radę stawek w ich maksymalnej wysokości, nie tylko nie uwzględniało stanu w zakresie już poniesionych rzeczywistych kosztów i opłat (w znaczeniu dokonanych wydatków budżetowych), znanego organowi z lat ubiegłych, ale również w żaden sposób nie uzyskało potwierdzenia w warunkach przedmiotowo istotnej umowy zawartej z Jerzym Radzikowskim. W orzecznictwie podkreśla się, że wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., powinna być tak skalkulowana, aby można było ocenić ich rzeczywistą, a nie tylko hipotetyczną wielkość, która powinna być równa lub niewiele wyższa od wpływów. W kategorii rzeczywistych kosztów usług nie mieści się zaś finansowy skutek braku sprawności powiatu w egzekucji tychże kosztów lub niemożności ich wyegzekwowania. Ta ostatnia okoliczność – wbrew przekonaniu Rady, wyrażonemu w odpowiedzi na skargę – nie uzasadnia również poglądu, że rady powiatów mogą w uchwalanych opłatach i kosztach uwzględniać straty budżetowe z powody ich niepełnego wyegzekwowania za okresy poprzedzające – pod pozorem konieczności sprawnej realizacji zadań powiatu określonych w ust. 1-2 art. 130a p.r.d. Przeniesienie bowiem na wszystkich członków wspólnoty samorządowej ciężaru nieskutecznej lub nieskutecznie prowadzonej przez powiat egzekucji należności od właścicieli pojazdów jest niedopuszczalne i nie ma nic wspólnego z ww. sprawną realizacją zadań powiatu. Oznacza zaś wyłącznie uzupełnienie braku wpływu niewyegzekwowanych kosztów i opłat do budżetu powiatu poprzez podwyższenie stawek.
Reasumując WSA stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawnym wadliwym, podjętym z naruszeniem dyspozycji art. 130 a ust. 6 p.r.d.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu w Siedlcach, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174pkt 2 p.p.s.a.) tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14.06.1960 r. k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez Sąd w sposób wnikliwy i wszechstronny całego materiału dowodowego i w rezultacie nieprawidłowe ustalenie, że Rada Powiatu w Siedlcach przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 130a ust.6 p.r.d. i ustaliła wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu nie biorąc pod uwagę konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu siedleckiego, pomimo, iż w rzeczywistości wysokość opłat o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. została ustalona w oparciu o konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz przede wszystkim w oparciu o rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu siedleckiego.
- art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 punkt 5 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku sądu w zakresie kontroli uchwały pod względem jej zgodności z prawem, w związku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażającym się w przyjęciu przez sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie ocenionego stanu faktycznego sprawy, tj. bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego bez jego właściwej oceny w szczególności w zakresie uznania, iż przedstawione przez Powiat Siedlecki koszty usuwania i przechowywania pojazdów nie uzasadniają wysokości opłat ustalonych w zaskarżonej uchwale;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę prawną ustaleń faktycznych, z pominięciem całokształtu stanu faktycznego, wynikającego z przedłożonych przez skarżącego dokumentów, w szczególności zestawienia dochodów i wydatków Powiatu za holowanie i parkowanie za 2020 r. i 2021 r., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w skutek wadliwej oceny stanu faktycznego, sąd przyjął wadliwą podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji kiedy skarga wina zostać oddalona w całości.
- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1526) poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu w Siedlcach z 29 października 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2022 r. (Dz. Urzed. Woj. Maz. z 2021 r., poz. 9500) jako istotnie naruszającej prawo pomimo, że nie było podstaw do uwzględnienia skargi, a w konsekwencji całkowicie dowolne ustalenie, że Rada Powiatu w Siedlcach ustaliła w/w opłaty nie biorąc pod uwagę konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu siedleckiego;
II. prawa materialnego (art. 174pkt 1 p.p.s.a.) tj.:
- art. 130a ust. 6 p.r.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż stawki opłat, o którym mowa w zaskarżonej uchwale są istotnie wyższe niż koszty faktycznie ponoszone przez powiat w oparciu o kryterium sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu siedleckiego, co w rezultacie prowadziło do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, pomimo, iż Powiat Siedlecki wykazał, że każdego roku koszty za usuwanie i przechowywanie pojazdów są wyższe, aniżeli wysokość opłat wskazana w przedmiotowej uchwale;
- art. 130a ust. 6 p.r.d. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, iż w ramach klauzuli "sprawnej realizacji zadań", o której mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., rada powiatu nie może dokonać kalkulacji (a w konsekwencji uwzględnić i odzwierciedlić w wysokości uchwalonej stawki) także kosztów zabezpieczających efektywną wykonalność przez powiat wskazanych zadań, niezależnie od wzięcia pod uwagę wysokości rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat na podstawie umów zawartych z podmiotami świadczącymi tego typu usługi komercyjne na terenie danego powiatu, pomimo, iż Powiat Siedlecki wykazał, iż rok rocznie opłaty o których mowa w zaskarżonej uchwale, są nieściągalne, a Powiat ponosi dodatkowo koszty ich bezskutecznej egzekucji.
W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Prokurator Okręgowy w Siedlcach nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu.
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12 września 2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).
Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych, wymienionych zarówno w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04; wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).
Jako pierwszym i najdalej idący zarzutem zawartym w petitum skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowany w istocie w pkt I.2 i I.3 petitum skargi kasacyjnej. W ocenie NSA zarzut ten jest nietrafny. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje Skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wiążąc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z wadliwą oceną stanu faktycznego dokonana przez Sąd I instancji (zob. Wyrok NSA z 11.01.2024 r., II GSK 1055/23, LEX nr 3702361). Z tego też względu stanowisko Sądu I instancji w zakresie oceny przedmiotowej uchwały Rady powiatu odmienne od prezentowanej przez Skarżącą nie może uzasadniać twierdzenia o naruszeniu wskazanych przepisów prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Wobec powyższego zarzuty zawarte w pkt I.2 i I.3 petitum skargi kasacyjnej jako kwestionujące ustalenia stanu faktycznego są nieuzasadnione.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut podniesiony w pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej, a wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie obejmującym wadliwe zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 u.s.p.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Ani art. 79 ust. 1 u.s.p. ani art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określają przy tym, jakie wady i naruszenia prawa mają charakter istotny. Tym samym te przepisy mają charakter jedynie wynikowy i stanowią wzorzec kontroli sądowej. Są to normy odniesienia wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających oraz wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, które dla swojej skuteczności powinny być powiązane z normami dopełnienia wskazującymi, jakie to naruszenia przepisów lub brak ich naruszenia uzasadnia bądź nie uzasadnia wydanie wyroku o określonej treści. Tego zabrakło z kolei w skardze kasacyjnej przy formułowaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z 27.05.2025 r., III OSK 913/22, LEX nr 3881819).
Co więcej należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu ze skargą na uchwałę Rady powiatu wystąpił prokurator, który nie jest organem nadzoru w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p. Co więcej, Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, ani nawet nie powołał się na niego w swoim uzasadnieniu. Nie sposób więc dociec, w jaki sposób miałby go naruszyć w ramach wskazywanego przez autora skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut z pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Materiał dowodowy w niniejszej sprawie składał się z zaskarżonej uchwały wraz z jej uzasadnieniem oraz zestawienia bilansowego dochodów i wydatków za parkowanie i holowanie pojazdów w latach 2020-2022 roku. Sąd I instancji odniósł się do tak zgromadzonego materiału dowodowego. Należy przy tym pamiętać, że w postępowaniu przed sądami wojewódzkimi zasadniczo postępowania dowodowego się nie przeprowadza. Wskazane natomiast przepisy – art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. - nie stanowiły wzorca kontroli legalności zaskarżonej uchwały, zaś strona skarżąca nie wyjaśniła jednocześnie, na jakiej podstawie powinny one taki wzorzec stanowić.
Przechodząc do postawionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z art. 130a ust. 6 p.r.d. rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.
Zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego o charakterze wykonawczym do ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a w której zawarte zostało upoważnienie do podejmowania tego rodzaju uchwał przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (powiatu). W związku z tym, wprawdzie samorządowi terytorialnemu istotnie została przyznana znaczna samodzielność w stanowieniu prawa miejscowego, ale nie oznaczało to, że wola mieszkańców danej jednostki samorządowej mogła być wyłącznym źródłem władzy na określonym obszarze. Zgodnie bowiem z treścią art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W rezultacie należało więc przyjąć, że samorząd terytorialny, w tym przypadku samorząd Powiatu Siedleckiego, był zobowiązany działać w ramach powszechnie obowiązującego prawa, czyli innymi słowy, był zobowiązany do podejmowania uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg, zgodnie z przesłankami, przewidzianymi w art. 130a ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten zaś - jak wyżej wspomniano - zobowiązuje organ stanowiący powiatu do uwzględnienia jedynie dwóch przesłanek: potrzeby skutecznego usuwania pojazdów z drogi, jak również kosztów usuwania i przechowywania pojazdu na parkingu na obszarze danego powiatu (a nie od innych okoliczności, jak twierdziła skarżąca) (zob. wyrok NSA z 10.08.2022 r., I OSK 1802/19, LEX nr 3417727).
Wskazany więc przepis przewiduje, że z jednej strony żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji) Rady powiatu, a z drugiej strony, wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem wzięcia ich "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, wyrok NSA z 20.03.2025 r., II GSK 2013/21, LEX nr 3891842).
Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się zasadniczo na kwestii wykładni przesłanki "kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu", gdzie, w ocenie skarżącej kasacyjnie, prawidłowa wykładnia tej przesłanki oznacza wzięcie pod uwagę rzeczywistych kosztów usług holowania pojazdów, które kształtują się w danym powiecie, a nie szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg, a także na kwestii nieprawidłowego skorzystania przez organ z upoważnienia ustawowego, co zarzucono w skardze kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowe koszty nie mogły obejmować kosztów sądowych i innych kosztów wynikających z nieściągalności należności od użytkowników pojazdów. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było, aby stawki wspomnianych opłat były ustalane przy uwzględnieniu całokształtu kosztów ponoszonych z tytułu realizacji powierzonych powiatowi zadań, to takie unormowanie zamieściłby w upoważnieniu ustawowym (zob. Wyrok NSA z 10.08.2022 r., I OSK 1802/19, LEX nr 3417727). Nie jest więc dopuszczalne przerzucanie nieściągalnych kosztów za usuniecie i przechowywanie pojazdów na barki tych osób, które są zdolne do ich ponoszenia.
Ponadto ustalenie opłat przez radę powiatu powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która pozwoli ocenić, czy wysokość stawek nie została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. W orzecznictwie podkreślano bowiem, że wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., powinna być tak skalkulowana, aby można było ocenić ich rzeczywistą, a nie tylko hipotetyczną, wielkość, która powinna być równa lub niewiele wyższa od wpływów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1612/19 oraz z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 973/19 i sygn. akt I OSK 885/19, źródło CBOSA).
Trafnie Sąd I instancji zauważył, że uzasadnienie uchwały zawiera informację, że, ustalając stawki opłat, Rada szeroko analizowała rzeczywisty koszt usuwania i przechowywania pojazdów, również w oparciu o stawki opłat obowiązujące w powiecie siedleckim wśród przedsiębiorców świadczących tego rodzaju usługi. Jednakże w uzasadnieniu swej uchwały Rada powiatu nie wyjaśnia prawidłowości podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. Nie sposób zatem z tak sporządzonego uzasadnienia wywieść, czy organ, ustalając wysokość stawek, przeanalizował realne koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu Siedlce. Okoliczności rzekomej analizy nie potwierdza także dołączone do akt sprawy zestawienie bilansowe, z którego wynika przewaga wydatków nad dochodami za parkowanie i holowanie pojazdów.
Wprawdzie przyjęcie w zaskarżonej uchwale opłat na poziomie nie wyższym niż stawki maksymalne (niesporne w sprawie), co do zasady, mieściło się w granicach działania dozwolonego prawem powszechnym, ale z racji braku w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przesłanek przemawiających za przyjęciem ustalonych w niej kwot, nie była możliwa kontrola jej legalności z punktu widzenia trafności zastosowanych przesłanek wynikających z art. 130a ust. 6 p.r.d.
W sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek - w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody - w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić okoliczności przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia opłat (stawek, kosztów) - w kontekście określonych kryteriów ustawowych - nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2599/20, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 739/17, źródło CBOSA). Wskazane wyżej naruszenia art. 130a ust. 6 p.r.d. uzasadniały stwierdzenie nieważności uchwały.
W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.