I OSK 2599/20

I OSK 2599/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Marian Wolanin /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 517/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-12
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188 w zw. z art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 517/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia 19 października 2018 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2019 r. uchyla zaskarżony wyrok w całości i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 517/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Powiatu w [...] z 19 października 2018 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2019 r.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Rada Powiatu w [...] (dalej: Rada Powiatu) uchwałą z 19 października 2018 r., na podstawie art. 130a ust. 2a i ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2017 r. poz. 1260 ze zm., dalej: "p.r.d.") oraz art. 12 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 poz. 995 ze zm., dalej: "u.s.p.") ustaliła wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2019 r.
W uzasadnieniu Rada Powiatu wskazała, że podjęcie uchwały jest konieczne wobec obowiązku corocznego ustalania wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na terenie danego powiatu zgodnie z art. 130a ust. 6 p.r.d. Podstawą określenia stawek za usuwanie i pakowanie pojazdów w 2019 r. jest Obwieszczenie Ministra Finansów z 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym.
Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Okręgowy w [...].
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 517/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił wniesioną skargę.
Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 p.r.d. stanowiący, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c).
Dalej Sąd I instancji podał, że Minister Finansów wydał 4 sierpnia 2018 r. obwieszczenie w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2018 r. poz. 802). Określone w kwestionowanej przez Prokuratora uchwale stawki nie przekraczają maksymalnych stawek określonych w ww. obwieszczeniu.
Sąd I instancji wskazał także, że w uzasadnieniu skarżonej uchwały nie zawarto wprawdzie stosownej argumentacji, jednak w odpowiedzi na skargę Rada przedstawiła stanowisko na poparcie przyjętych stawek. Sąd I instancji wskazał przy tym, że podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że również odpowiedź na skargę może stanowić ten rodzaj dokumentu, który pozwala na odkodowanie motywów uchwałodawcy. Brak jest bowiem ustawowego zakazu, aby uzasadnienie przyjętych w uchwale stawek opłat nie mogło być przedstawione na etapie postępowania nadzorczego, czy też postępowania sądowego. Celem uzasadnienia jest bowiem umożliwienie kontroli legalności działania organów uchwałodawczych (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1634/19, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").
W ocenie Sądu I instancji, w świetle przedstawionego przez Radę stanowiska – uchwała została podjęta zgodnie z delegacją ustawową i z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 130a ust. 6 p.r.d., to jest: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu w zestawieniu do kosztów stosowanych na obszarze powiatu, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego przez firmy świadczące usługi usuwania i przechowania pojazdów. Nie można zatem utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Rację ma organ twierdząc, że koszty te stanowią jeden ze składników opłaty, która może zostać ustalona nawet osiągając poziom maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu, pod warunkiem, że wykaże konieczność takiego działania.
W ocenie Sądu I instancji, należy zgodzić się również ze stanowiskiem, że ustalana wcześniej wysokość ww. opłat i kosztów musi uwzględniać potencjalne dodatkowe, często narastające wydatki związane np. z brakiem możliwości ustalenia właścicieli części zholowanych i przechowywanych samochodów, czy bezskutecznością egzekucji prowadzonej do osoby zobowiązanej. Powyższe potwierdza, złożone do akt sprawy zestawienie dochodów i wydatków Powiatu za zholowanie i parkowanie za rok 2018 i 2019, z którego wynika, że wydatki we wskazanych latach znacznie przekraczają dochody uzyskane za zholowanie i parkowanie. Wskazuje również wysokość niespłaconych należności z lat ubiegłych oraz prawdopodobieństwo ich ściągnięcia. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu I instancji, zarzut Prokuratora, że koszty usunięcia i przechowania pojazdów ponoszone przez Powiat na podstawie umów zawieranych z firmą zewnętrzną są niższe niż stawki określone w uchwale, nie może być uznany za podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, zbyt daleko idący był wywód Prokuratora jakoby ustalenie cen w umowie na niższym poziomie przesądzało, że organ podejmując uchwałę nie uwzględnił materialnoprawnego kryterium jakim są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu.
Sąd I instancji dodał, że ustawodawca wskazując na konieczność uwzględnienia kryterium sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d., pozostawił organom samorządu powiatu luz decyzyjny. W zakresie tego kryterium mieszczą się różne inne koszty ponoszone przez powiat, które niewątpliwie współkształtują wysokość ustalonej przez radę powiatu w uchwale opłaty. W ramach klauzuli "sprawnej realizacji zadań", o której mowa w art. 130 a ust. 6 p.r.d., rada powiatu może dokonać kalkulacji (a w konsekwencji uwzględnić i odzwierciedlić w wysokości uchwalonej stawki) także kosztów zabezpieczających efektywną wykonalność przez powiat wskazanych zadań, niezależnie od wzięcia pod uwagę wysokości rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat na podstawie umów zawartych z podmiotami świadczącymi tego typu usługi komercyjne na terenie danego powiatu, co z kolei mieści się w zakresie drugiego kryterium wskazanego w art. 130a ust. 6 p.r.d. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 822/18 - źródło CBOSA).
Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że zadania powiatu, wymienione w art. 130a ust. 1 i ust. 2 p.r.d. wykonywane są w celu zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez usunięcie pojazdu z drogi na koszt właściciela. Skuteczne działanie wymaga niewątpliwie zapewnienia odpowiednio wysokiego finasowania, które powiązane jest z opłatami ponoszonymi przez właścicieli pojazdów usuwanych z drogi i przechowywanych na parkingu strzeżonym. Skoro pomimo przyjęcia opłat w wyższej wysokości w 2018 r. i 2019 r. bilans był ujemny, to określenie opłat w niższej wysokości, na co wskazywał Prokurator, spowodowałoby tylko pogłębienie deficytu, co mogłoby wpłynąć negatywnie na skuteczność realizacji zadań Powiatu związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego. Zdaniem Sądu I instancji, nie bez znaczenia jest fakt, że przedmiotowe opłaty dotyczą osób, które naruszają przepisy, czym utrudniają ruch lub stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa innych jego uczestników. Zgodzić się zatem trzeba z Radą Powiatu, że ustalenie opłat ma działać również prewencyjnie, a więc mobilizować właścicieli pojazdów do przestrzegania zasad ruchu drogowego i niepozostawiania pojazdów w miejscach niedozwolonych oraz dyscyplinować do niezwłocznego samodzielnego usuwania pojazdów z dróg bez angażowania środków publicznych. Sprawność realizacji zadania polega nie tylko na szybkim usuwaniu pojazdów, ale także na minimalizacji liczby przypadków, w których istnieje konieczność usunięcia pojazdów z dróg.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. prawa materialnego, to jest art. 130a ust. 6 p.r.d. w związku z art. 94 Konstytucji poprzez błędną jego wykładnię, prowadzącą do przyjęcia przez Sąd I instancji, iż organ ustalił wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi, jak również wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, w oparciu o kryteria określone w tym przepisie, a mianowicie: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu;
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotne wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na ustaleniach nieznajdujących odzwierciedlenia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, dowolne przyjęcie, że uchwała została podjęta zgodnie z delegacją ustawową i z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 130a ust. 6 p.r.d., podczas gdy z akt sprawy, jak również pisemnej odpowiedzi na skargę jednoznacznie wynika, iż organ ustalając wysokość opłat i kosztów określonych w art. 130a ust. 6 p.r.d. kierował się względami fiskalnymi;
b) art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Wobec powyższego Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż zawiera ona usprawiedliwione podstawy.
W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że podstawą stwierdzenia nieważności może być tylko sprzeczność uchwały z prawem w stopniu powodującym jego istotne naruszenie. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności – art. 147 p.p.s.a. (zob. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 510–512; por. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, Państwo i Prawo 1991, nr 10, s. 48).
Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA". Por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, nr 1-2, s. 102).
Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc zwłaszcza z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 472/20, źródło CBOSA. Por. L. Kieres, Analiza zgodności polskiego prawa samorządu terytorialnego z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1998, nr 9, s. 69–72).
Z treści art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, źródło CBOSA. Por. Prawo administracyjne. Zagadnienia ogólne i ustrojowe. Redakcja naukowa J. Blicharz, P. Lisowski, Warszawa 2022, s. 229–235 ).
Kluczowym zagadnieniem spornym w sprawie wymagającym rozstrzygnięcia jest to, czy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę na uchwałę Rady Powiatu w [...] z 19 października 2018 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2019 r., przyjmując że nie nastąpiło istotne naruszenie prawa, to jest art. 130a ust. 6 p.r.d., w związku przyjęciem ww. uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Wokół powyższego skupiają się zarzuty skargi kasacyjnej.
Przypomnijmy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, źródło CBOSA. Por. J. Korczak, Konstytucyjne podstawy struktury i funkcji samorządu terytorialnego, [w:] Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, System Prawa Administracyjnego, Tom 2, Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 151–271).
Przepis art. 130a ust. 6 p.r.d. stanowi, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.
Z powyższego przepisu wynika, że przesłankami materialnoprawnymi, kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Natomiast sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, źródło CBOSA).
Ustalenie opłat przez radę powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która pozwoli ocenić czy wysokość stawek nie została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. W orzecznictwie podkreślano również, że wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., powinna być tak skalkulowana, aby można było ocenić ich rzeczywistą, a nie tylko hipotetyczną, wielkość, która powinna być równa lub niewiele wyższa od wpływów. Ponieważ uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy, to jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1612/19 oraz z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 973/19 i sygn. akt I OSK 885/19, źródło CBOSA).
Wprawdzie przyjęcie w zaskarżonej uchwale opłat na poziomie stawek maksymalnych, to jest określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, co do zasady, mieściło się w granicach działania dozwolonego prawem powszechnym, ale z racji braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie można było stwierdzić, że tak wysoko określone stawki opłat były w tym przypadku uzasadnione. Również z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie wynika, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu w [...] kierowała się wskazanymi wyżej przesłankami. Nie wynika z nich, że opłaty ustalone za usuwanie pojazdów odpowiadały cenom za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmiot świadczący tego rodzaju komercyjne usługi na rzecz powiatu w roku poprzednim oraz ofertom przedsiębiorstw na rok 2019. Ponadto ustalone w zaskarżonej uchwale stawki opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów są znacznie wyższe od ustalonych w powołanej w skardze umowie, zawartej 29 listopada 2018 r. przez Powiat [...] z A. K., a której przedmiotem jest realizacja zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi. Jeżeli zaś chodzi o koszty odstąpienia od usunięcia pojazdu to w ww. umowie ustalono je na kwotę od 20 do 400 zł, tymczasem w uchwale są znacznie wyższe, ustalono je w kwotach od 50 zł do 750 zł. Wbrew stanowisku organu, także samo proste zestawienie wpływów z tytułu wnoszonych opłat i poniesionych w związku z realizacją zadania kosztów (które w tym przypadku były wyższe) nie dowodzi samo przez się, jak chce Rada Powiatu w [...], że kalkulacja przyjętych w uchwale stawek opłat została dokonana przy uwzględnieniu kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130 ust. 1-2 p.r.d. Zestawienie takie nie przedstawia żadnych konkretnych danych, choćby danych dotyczących skuteczności ściągania opłat, nie można zatem w prosty sposób odnieść go do poprawności kalkulacji przyjętych stawek. Również pozostałe dokumenty wskazują jedynie, że projekt zaskarżonej uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Komisje Rady Powiatu w [...], nie wyjaśniają natomiast przesłanek, którymi kierował się organ przygotowując projekt uchwały o ustaleniu wysokości opłat i kosztów.
Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, uzasadnienie uchwały zawierające jedynie podstawę prawną uchwały i podstawę określenia stawek obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. a także wskazane wyżej dokumenty nie pozwalają na ustalenie, czy opłaty i koszty przyjęte w zaskarżonej uchwale nie zostały ustalone arbitralnie.
Zasadny jest pogląd, że w sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek – w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody – w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia ww. opłat (stawek, kosztów) na poziomie stawek maksymalnych – w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 739/17, źródło CBOSA). Wskazane wyżej naruszenia art. 130a ust. 6 p.r.d. powodowały zatem nieważność przedmiotowej uchwały.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do podnoszonego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał znajdujący się w aktach sprawy, wydał wyrok mimo niekompletnych akt sprawy, pominął istotną część tych akt lub też oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 tej ustawy nie służy natomiast kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II FSK 339/21, źródło CBOSA).
Należy wskazać, że przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy), wynikowy, stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tego przepisu nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest podaniem jedynie przepisu regulującego sposób rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1728/18, źródło CBOSA). Także artykuł 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy do tzw. przepisów wynikowych, a co za tym idzie, znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Tym samym nie można zarzucać Sądowi I instancji naruszenia tegoż przepisu prawa, jeżeli wcześniej nie wykaże się, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 264/20, źródło CBOSA).
W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p.