II GSK 932/25

II GSK 932/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Zalewski /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1226/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2025-01-16
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 338
art. 3 pkt 1a, art. 36 ust. 1
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 106
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2021 poz 1986
art. 53 ust. 4 pkt 2a
Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Kr 1226/24 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2024 r. nr NS.906.22.2024 w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Gminy L. na rzecz Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1226/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyniku rozpoznania skargi Gminy L. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 czerwca 2024 r. nr NS.906.22.2024 w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego: uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; zasądził od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Gminy L. 190 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
II. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
1. W dniu 8 marca 2024 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. wpłynął wniosek Wójta Gminy L. dotyczący uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na wniosek, organ w dniu 22 marca 2024 r. wydał postanowienie nr 85/2024 rozstrzygając o uzgodnieniu projektu decyzji będącej przedmiotem wniosku bez zastrzeżeń, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. wydał wobec Gminy L. decyzję z dnia 18 kwietnia 2024 r. w sprawie ustalenia opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z wydaniem postanowienia z dnia 22 marca 2024 r. Decyzja wydana została na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 416), natomiast wysokość opłaty ustalono na podstawie przepisów § 1-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010, Nr 36, poz. 203) oraz zarządzenia nr 2/2024 z dnia 19 lutego 2024 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L. w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez PPIS w L. w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
2. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 19 czerwca 2024 r. nr NS.906.22.2024 utrzymał w mocy powyższą decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia 18 kwietnia 2024 r.
3. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie jej wraz z decyzją organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
We wstępie Sąd I instancji odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że w zakresie kosztów "innych czynności" wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., II OSK 1071/15).
Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 1360/20), że nie oznacza to, iż każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania, natomiast opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane z wydaniem konkretnej decyzji (postanowienia). Muszą to być zdaniem Sądu koszty, które powstały wyjątkowo, gdyż nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji (postanowienia). Sąd uznał, że zasadą jest ponoszenie kosztów postępowania administracyjnego przez organ, a odstąpienie od niej może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. I OSK 3458/15).
Następnie Sąd podniósł, że zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji, na nałożoną przez organy na skarżącą opłatę składają się: analiza dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w kwocie 316,44 zł (105,48 zł x 3 godz.); koszty materiałowe (w tym szczególności koszty odczynników, papieru i innych materiałów pomocniczych) w kwocie 2,70 zł, narzut liczony jako stosunek procentowy kosztów pośrednich do kosztów bezpośrednich wymienionych w pozycji 1.1.-1.3. w wysokości 81,03 zł. Łączna opłata wyniosła po zaokrągleniu 400 zł. Nie wyjaśniono natomiast, czy i w jaki sposób podjęte w ramach merytorycznego opracowania i analizy dokumentacji czynności przekraczały standardowe koszty związane z wydaniem postanowienia w przedmiocie uzgodnienia.
W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że zasadny jest zarzut strony skarżącej, zgodnie z którym organ nie odniósł się do głównej kwestii sporu przedstawionego w skardze i w odwołaniu, a mianowicie, czy analiza pod względem kompletności i legalności dokumentacji przedłożonej przez stronę skarżącą wraz z wnioskiem o wydanie postanowienia mieści się w katalogu "innych czynności", o jakich mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Sąd podniósł, że organ zgodził się co do tego, iż opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji, natomiast jednocześnie przyjął, że opłata należy się za merytoryczne opracowanie rozstrzygnięcia opinii sanitarnej i analizę dokumentacji.
Sąd zauważył również, że w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wyjaśniono co stanowiło podstawę przyjęcia kwoty 2,70 zł odnoszącej się do kosztów materiałowych, na jakiej podstawie wyliczono stawkę godzinową pracy pracownika oraz w jaki sposób ustalono narzut w wysokości 25,39 % jako stosunek kosztów pośrednich do kosztów bezpośrednich.
W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
4. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 416) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na podstawie wskazanego przepisu prawa opłacie za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty (koszty, które powstały wyjątkowo) związane z wydaniem konkretnej decyzji (postanowienia);
2) art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że czynności polegające na analizie dokumentacji (w tym jej kompletności) złożonej w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) oraz art. 106 k.p.a. w sprawie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (decyzji o warunkach zabudowy) pod względem higienicznym i zdrowotnym, wymagają wykazania, w jaki sposób czynności te przekraczały standardowe koszty związane z wydaniem postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, wskazania, czy i jaka część pracy wykracza poza podstawowe czynności, a co za tym idzie generują koszty związane z wydaniem postanowienia.
2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi skarżącej gminy i uchylenie decyzji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej szczebla powiatowego i wojewódzkiego:
a) w związku z przyjętą wykładnią art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którą naliczenie opłaty wymaga wykazania, w jaki sposób wykonane czynności przekraczają standardowe koszty związane z wydaniem postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, oraz wskazania, czy i jaka część pracy wykracza poza podstawowe czynności, pomimo, że wskazany przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie uzależnia ustalenia opłaty w nadzorze zapobiegawczym od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków przy wykonywaniu "innych czynności",
b) w związku z przyjętą wykładnią art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którą obciążenie strony kosztami wydania rozstrzygnięcia może wyłącznie dotyczyć kosztów, które powstały wyjątkowo, nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji, podczas gdy opłata nie została naliczona "za samo wydanie decyzji", a za analizę dokumentów w sprawie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego pod względem higienicznym i zdrowotnym,
c) w związku z brakiem przeprowadzenia czynności dowodowych, w tym będących źródłem kosztów, tj. takich jak zlecenie i wykonanie ekspertyzy, zlecenie i wykonanie badań laboratoryjnych, kontrola obiektu, czy przejazd pracownika na miejsce inwestycji celem dokonania wizji lokalnej, co oznacza brak wykazania po stronie organu kosztów, którymi należałoby obciążyć gminę,
2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. in fine poprzez zawarcie w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania w sposób odbiegający od uregulowania ustawowego zawartego w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez nakazanie stosowania przy realizacji ustawowych zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej pojęć nieostrych, to jest "ponad standardowe koszty", oraz "koszty, które powstały wyjątkowo". Pojęcia te ponadto są nieznane ustawie, co prowadzić będzie do naruszenia art. 6 k.p.a. przez organ ponownie orzekający w sprawie. Nadto Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględnił wskazania zawarte w wydanym wyroku, a takich wskazań w uzasadnieniu nie zawarł, podając jedynie przykładowe rodzaje czynności "ponad standardowych", czy też "kosztów, które powstały wyjątkowo".
5. Odpowiadając na skargę kasacyjną Gmina L. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm przepisanych.
III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) z uwagi na to, że skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie wniósł o jej przeprowadzenie.
2. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być więc precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP 2005/3, poz. 36, oraz wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 634/19, wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
3. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1226/24, którym uchylono decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia 18 kwietnia 2024 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
WSA w Krakowie zaakceptował stanowisko Gminy L., uznając, że czynności organu polegające na analizie dokumentacji projektowej dotyczącej planowanej inwestycji kanalizacyjnej nie stanowią "innych czynności" w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a zatem nie mogą być objęte opłatą.
Sąd I instancji wskazał, że organy inspekcji sanitarnej nie wykazały ponadstandardowego charakteru działań, ani nie dowiodły, iż przeprowadziły czynności faktyczne wykraczające poza zwykły tok współdziałania administracyjnego przy uzgadnianiu projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji WSA uznał, że nałożenie opłaty w wysokości 400 zł było niezasadne i uchylił decyzje obu instancji administracyjnych.
Spór w niniejszej sprawie koncentruje się zatem wokół odpowiedzi na pytanie, czy analiza dokumentacji projektowej dokonana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. w ramach współdziałania z organem administracji architektoniczno-budowlanej (art. 106 k.p.a.) stanowi "inną czynność" w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, za którą pobiera się opłatę odpowiadającą kosztom jej wykonania.
4. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia ich łączne omówienie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący kasacyjnie organ zasadnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji co do wykładni art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (dalej: u.p.i.s.).
Przedmiot postępowania determinują normy prawa materialnego, wyznaczające zakres ustaleń faktycznych i obowiązków stron. W realiach sprawy chodzi o obowiązek poniesienia przez Gminę L. opłaty za "inną czynność" wykonaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., polegającą na merytorycznej analizie projektu inwestycji pod kątem wymagań higieniczno-zdrowotnych i wydaniu uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a., co stanowi realizację zadań określonych w art. 3 pkt 1a u.p.i.s. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z brzmienia art. 36 ust. 1 u.p.i.s. wynika, że "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania". Przepis ten nie przewiduje jakichkolwiek dodatkowych progów "wyjątkowości" czynności czy kosztów. Ustawodawca nie różnicuje rodzaju "innych czynności" – przeciwnie, obejmuje nimi także czynności analityczne, opiniodawcze i uzgodnieniowe, o ile pozostają one w funkcjonalnym związku z nadzorem.
W orzecznictwie NSA utrwalił się poglad, że analiza dokumentacji inwestycyjnej wykonywana w trybie art. 106 k.p.a. stanowi "inną czynność" w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.p.i.s., która może być objęta opłatą odpowiadającą kosztom jej wykonania (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. II GSK 2260/24, czy też wyrok NSA z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. II GSK 2603/24).
Z tej perspektywy przyjęty przez Sąd I instancji pogląd, iż opłaty mogą dotyczyć jedynie działań "ponadstandardowych", należało uznać za nietrafny.
Wykładnia zawężająca wykluczająca koszty analizy dokumentacji i sporządzenia uzgodnienia pozostawałaby ponadto w sprzeczności z art. 3 pkt 1a u.p.i.s. oraz z § 3–4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. (Dz.U. 2010 nr 36 poz. 203), które przewidują zaliczanie do kosztów "innych czynności" zarówno kosztów bezpośrednich (wynagrodzenie pracowników, materiały, podróże), jak i pośrednich (administracja, energia, transport, aparatura), o ile wykazują związek z daną czynnością.
5. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ich zasadność. Zasadniczym błędem rozumowania Sądu I instancji było uzależnienie dopuszczalności pobrania opłaty przewidzianej w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. od wykazania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, że wykonane czynności miały charakter "ponadstandardowy" oraz że określona część nakładu pracy "wykracza poza podstawowe czynności". Taki sposób rozumienia przepisu nie znajduje oparcia ani w jego treści, ani w ratio legis regulacji. Art. 36 ust. 1 u.p.i.s. ustanawia bowiem zasadę odpłatności za "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego", nie różnicując tych czynności według kryterium ich rzekomej "wyjątkowości". Ustawodawca posługuje się sformułowaniem "w związku ze sprawowaniem nadzoru", a więc wskazuje na funkcjonalny związek pomiędzy czynnością a realizacją ustawowych zadań organu, nie zaś na ich hierarchiczne zróżnicowanie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że "inne czynności" obejmują również merytoryczną analizę dokumentacji wykonywaną przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w toku postępowania uzgodnieniowego prowadzonego w trybie art. 106 k.p.a., a także sporządzenie i wydanie samego uzgodnienia. Jak wskazano w kolejnych wyrokach, oprócz już przytaczanych m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2025 r., sygn. II GSK 303/25, oraz z dnia 3 marca 2025 r., sygn. II GSK 375/25, czynności te – jako pozostające w bezpośrednim związku z wykonywaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego – stanowią podstawę naliczenia opłaty odpowiadającej kosztom ich wykonania. Wskazany kierunek interpretacji jednoznacznie odrzuca próbę podziału czynności na "standardowe" i "ponadstandardowe", uznając takie rozróżnienie za pozbawione podstawy ustawowej. Wymaganie przez Sąd I instancji, aby organy PIS wykazywały, która część pracy "wykracza poza podstawowe czynności", stanowiło w konsekwencji niedopuszczalne wprowadzenie dodatkowych przesłanek nieznanych ustawie.
Nietrafne okazało się także stanowisko Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie opłata została naliczona "za samo wydanie aktu". Z materiału sprawy wynika, że opłatą objęto czynność merytorycznej analizy dokumentacji inwestycyjnej, zakończoną wydaniem uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. Czynność ta stanowiła integralny element realizacji zadań z art. 3 pkt 1a u.p.i.s. i jako taka mieści się w zakresie "innych czynności" w rozumieniu art. 36 ust. 1 tej ustawy.
Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem NSA, przygotowanie, sporządzenie i wydanie rozstrzygnięcia końcowego wchodzi w zakres kosztów wykonania czynności merytorycznej, ponieważ jest jej nieodłącznym elementem funkcjonalnym. Wyłączenie tych nakładów z kalkulacji kosztów byłoby sprzeczne z § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. 2010 nr 36 poz. 203), które wyraźnie przewidują zaliczenie do kosztów zarówno elementów bezpośrednich (m.in. czasu pracy pracowników, kosztów materiałów, podróży służbowych), jak i pośrednich (m.in. kosztów administracji, energii, eksploatacji aparatury czy transportu).
Za nieuzasadniony należało również uznać pogląd Sądu I instancji, jakoby brak wykonania badań laboratoryjnych, ekspertyz, wizji lokalnych czy kontroli terenowych wyłączał możliwość pobrania opłaty. Art. 36 ust. 1 u.p.i.s. nie uzależnia odpłatności od rodzaju czynności technicznych, lecz od faktu wykonania "innej czynności" pozostającej w związku z nadzorem oraz od poniesienia kosztów jej realizacji. Orzecznictwo NSA – por. wskazane wyżej wyroki – podkreśla, że czynności o charakterze analityczno-dokumentacyjnym, potocznie określane jako "biurowe", stanowią pełnoprawny element nadzoru zapobiegawczego i mogą być objęte opłatą, jeżeli ich wykonanie zostało wykazane w sposób zgodny z zasadami rozporządzenia (§ 3–4).
6. Dla pełności wywodu należy zauważyć, że stanowisko przyjęte w niniejszej sprawie pozostaje w zgodzie z ujednoliconą obecnie linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stosowania art. 36 ust. 1 u.p.i.s. W dawniejszej praktyce orzeczniczej można było spotkać pogląd, zgodnie z którym odpłatność z tego przepisu odnosi się przede wszystkim do czynności "technicznych i specjalistycznych", takich jak badania laboratoryjne czy kontrole terenowe, natomiast wątpliwości budziło obejmowanie nią czynności analityczno-dokumentacyjnych podejmowanych w toku uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a. Kierunek ten znajdował odzwierciedlenie między innymi w starszych rozstrzygnięciach, jak np. wyroku NSA z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. II GSK 1834/18, w którym Sąd wskazywał na konieczność ścisłej interpretacji pojęcia "innych czynności".
Obecnie jednak, w następstwie utrwalenia poglądów wyrażonych w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2024 r. (II GSK 2260/24), z dnia 10 lipca 2025 r. (II GSK 2603/24), z dnia 17 lutego 2025 r. (II GSK 303/25) oraz z dnia 3 marca 2025 r. (II GSK 375/25), przyjmuje się jednoznacznie, że pojęcie "innych czynności" obejmuje również czynności o charakterze analitycznym, opiniodawczym i dokumentacyjnym, w tym przygotowanie i wydanie uzgodnienia sanitarnego. Opłata, o której mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s., obejmuje w takim przypadku zarówno koszty bezpośrednie, jak i pośrednie wykonania tych czynności, zgodnie z § 3–4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela tę aktualną, ugruntowaną linię orzeczniczą i przyjmuje ją za własną przy ocenie zarzutów w rozpoznawanej sprawie.
7. Stwierdzenie zasadności zarzutów poddanych wyżej ocenie było wystarczające do uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona przez Sąd I instancji dla potrzeb uchylenia zaskarżonego wyroku oraz prawomocnego i ostatecznego oddalenia skargi.
Wobec ustalonego w sprawie stanu faktycznego należało przyjąć, że organ prawidłowo wykazał zakres poniesionych kosztów w zestawieniu kalkulacyjnym, obejmującym zarówno koszty osobowe, jak i pośrednie, wynikające z obowiązującego wewnętrznego zarządzenia w sprawie ustalania wysokości opłat. Nie było więc podstaw do przyjęcia, iż kalkulacja organu miała charakter "lakoniczny" lub że obejmowała koszty "nieuzasadnione" czy "ponadstandardowe".
8. Wobec powyższego, mając na względzie prawidłowe ustalenia faktyczne i materialnoprawne organów inspekcji sanitarnych oraz brak naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w Krakowie i oddalił skargę Gminy L.. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., a także art. 203 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.