II GSK 891/23

II GSK 891/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Sprawy jakości, certyfikacja, dozór
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2354/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-08
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 796
art. 7 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Wojciech Pach po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2354/22 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "A." Sp. z o.o. w Z. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 8 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2354/22, oddalił skargę "A." Sp. z o.o. w Z. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 września 2022 r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją [...] z 11 września 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał spółce pozwolenie na wprowadzenie do obrotu organiczno-mineralnego środka poprawiającego właściwości gleby pn.: "BardeNCal". Zgodnie z dokumentacją jaka została załączona do wniosku spółki z 17 maja 2017 r. o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organiczno-mineralnego środka poprawiającego właściwości gleby pn.: "BardeNCal", środek ten wytwarzany jest z ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych z oczyszczalni ścieków w Zgierzu oraz wapna palonego.
Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa pismem z 6 grudnia 2021 r. przekazał do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi informację o wynikach kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi w przedsiębiorstwie skarżącej, sprawdzającej jakość środka pn.: "BardeNCal" pod względem spełnienia parametrów jakościowych w tym zanieczyszczeń biologicznych.
Zaskarżoną decyzją z 21 września 2022 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2021 r. poz. 76, z późn. zm., dalej: u.n.i.n.), orzekł o cofnięciu spółce pozwolenia Nr G-684/17 z 11 września 2017 r. na wprowadzanie do obrotu organiczno-mineralnego środka poprawiającego właściwości gleby pn.: "BardeNCal".
W uzasadnieniu Minister wskazał, że zostały spełnione przesłanki z art. 7 ust. 2 u.n.i.n., albowiem środek "BardeNCal" jest produktem, na który zostało wydane pozwolenie MRiRW, jak również wystąpiło w procesie wprowadzania do obrotu zagrożenia dla zdrowia ludzi lub zwierząt i zagrożenie dla środowiska. Organ podał, że produkowany przez spółkę organiczno-mineralny środek poprawiający właściwości gleby pn.: "BardeNCal" uzyskał pozwolenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Nr G-684/17, a zagrożenie dla zdrowia ludzi zostało potwierdzone w następstwie przeprowadzonej przez uprawnione jednostki kontroli (por. pismo GIORIN z 19 stycznia 2022 r., protokół z kontroli z 3 grudnia 2021 r.). Dodatkowo zagrożenie dla środowiska zostało potwierdzone dowodami przedstawionymi przez Państwową Inspekcję Ochrony Roślin i Nasiennictwa tj. na badaniami próbek środka przeprowadzonych przez OSChR w Warszawie (sprawozdanie z badań z 17 czerwca 2021 r.) oraz przez OSChR w Lublinie (sprawozdanie z badań z 29 października 2021 r.). Organ wskazał, że w toku przeprowadzonej kontroli, zakończonej podpisaniem protokołu z kontroli z 3 grudnia 2021 r., stwierdzono w tym środku zawartość niklu w ilości: 108+26 mg/kg suchej masy (sprawozdanie z badań z 17 czerwca 2021 r.) i 107 mg/kg suchej masy (sprawozdanie z badań z 29 października 2021 r.), co jednoznacznie przekracza dopuszczalną zawartość tego zanieczyszczenia określoną w §14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu, czyli maksymalnie do 60 mg/kg suchej masy.
Minister wskazał, że obydwa laboratoria OSCHR, w Warszawie i Lublinie stwierdziły w pobranej próbce przekroczenie dopuszczalnego limitu niklu, a laboratoria te są jednostkami realizującymi zadania związane z agrochemiczną obsługą rolnictwa i są im powierzane badania realizowane przez organy administracji państwowej.
Minister wskazał również, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 2 u.n.i.n. na ministrze właściwym do spraw rolnictwa ciąży obligatoryjny obowiązek cofnięcia pozwolenia jeżeli zostanie ujawnione, że nawóz albo środek wspomagający uprawę roślin zagrażają zdrowiu ludzi lub zwierząt lub środowisku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.
W ocenie WSA Minister prawidłowo uznał, że zaistniały przesłanki z art. 7 ust. 2 pkt 2 u.n.i.n. obligujące organ do cofnięcia skarżącej udzielonego pozwolenia. W wyniku dokonanej przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa kontroli w spółce w zakresie prawidłowości wprowadzania do obrotu organiczno-mineralnego środka poprawiającego właściwości gleby pn.: "BardeNCal" zakończonej podpisaniem protokołu z kontroli z 3 grudnia 2021 r., stwierdzono, że w środku tym zawartość niklu prawie dwukrotnie przewyższa wskazywaną w dokumentach załączonych przez spółkę o wydanie pozwolenia. Minister prowadził postępowanie z poszanowaniem wszelkich zasad wynikających z przepisów k.p.a. Stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu a przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., zapewniono możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sprawie nie doszło również od naruszenia art. 81a k.p.a. i art. 10 ust. 2 ustawy prawo przedsiębiorców. Po pierwsze, zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy prawo przedsiębiorców, art. 10 ust. 2 nie stosuje się gdy wymaga tego ważny interes publiczny. Ponadto, wbrew twierdzeniom strony, w sprawie nie zaszły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu fatycznego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
1. prawa materialnego, tj.: art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162, dalej: "u.p.p.") poprzez jego niezastosowanie i nie rozstrzygnięcie wątpliwości jakie pojawiły się w sprawie;
2. prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, ti.:
a. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w stanie faktycznym i prawnym sprawy doszło do naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 a § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 12 u.p.p. poprzez dokonanie niepełnej i nierzetelnej oceny materiału dowodowego,
c. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi skarżącej, pomimo że istniały podstawy do zastosowania w sprawie zarówno przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono.
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).
W niniejszej sprawie organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 u.n.i.n. orzekł o cofnięciu skarżącej pozwolenia na wprowadzanie do obrotu organiczno-mineralnego środka poprawiającego właściwości gleby. Zgodnie z powołanym przepisem Minister właściwy do spraw rolnictwa cofa, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1, jeżeli zostanie ujawnione, że nawóz albo środek wspomagający uprawę roślin zagrażają zdrowiu ludzi lub zwierząt lub środowisku.
Na gruncie tego przepisu rozróżnia się nawozy od środków wspomagających uprawę roślin. Pojęcia te zostały zdefiniowane w art. 2 u.n.i.n. Zgodnie z powołanym przepisem nawozy to produkty przeznaczone do dostarczania roślinom składników pokarmowych lub zwiększania żyzności gleb albo zwiększania żyzności stawów rybnych, którymi są nawozy mineralne, nawozy naturalne, nawozy organiczne i nawozy organiczno-mineralne. Z kolei środki wspomagające uprawę roślin to środki poprawiające właściwości gleby, stymulatory wzrostu i podłoża do upraw. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest środek poprawiający właściwości gleby, który z kolei definiowany jest jako niebędąca produktami nawozowymi UE substancja dodawana do gleby w celu poprawy jej właściwości lub jej parametrów chemicznych, fizycznych, fizykochemicznych lub biologicznych. Należy przy tym zauważyć, że przepisy proceduralne mające zastosowanie do środków wspomagające uprawę roślin mają również zastosowanie do środków poprawiający właściwości gleby.
W postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając decyzję w sprawie udzielenia pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, na podstawie art. 4 ust. 2 u.n.i.n. uwzględnił opinie, o których mowa w art. 4 ust. 6 u.n.i.n., sporządzone przez upoważnione jednostki organizacyjne wskazane w rozporządzeniu Ministra z 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu, a następnie udzielił pozwolenia.
Należy przy tym zauważyć, że na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 119, poz. 765 z późn. zm.) zostały określone dopuszczalne rodzaje zanieczyszczeń występujące w nawozach i środkach wspomagających uprawę roślin oraz ich wartości. Zgodnie z jego § 14 ust. 1 dopuszczalna wartość zanieczyszczeń w nawozach organicznych i organiczno-mineralnych oraz organicznych i organiczno-mineralnych środkach wspomagających uprawę roślin nie może przekraczać, w przypadku:
1) chromu (Cr) - 100 mg,
2) kadmu (Cd) - 5 mg,
3) niklu (Ni) - 60 mg,
4) ołowiu (Pb) - 140 mg,
5) rtęci (Hg) - 2 mg
- na kg suchej masy nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin.
Jak wynika z powyższego, nie wydaje się pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, jeżeli wskazane powyżej dopuszczalne wartości zanieczyszczeń zostały przekroczone. Wynika to z faktu, że w takiej sytuacji powstaje domniemanie, iż nawóz lub środek wspomagający uprawę roślin stwarza zagrożenie dla zdrowia ludzi lub zwierząt bądź dla środowiska. Określone wartości stanowią bowiem maksymalne dopuszczalne poziomy zanieczyszczeń.
W wyniku dokonanej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa kontroli w zakresie prawidłowości wprowadzania do obrotu organiczno-mineralnego środka poprawiającego właściwości gleby stwierdzono w tym środku zawartość niklu w ilości: - 108+26 mg/kg suchej masy (sprawozdanie z badań nr NK/1/1-1/2021 z 17 czerwca 2021 r.) i - 107 mg/kg suchej masy (sprawozdanie z badań nr NO/65/2021 z 29 października 2021 r. – przeprowadzone metodą nieakredytowaną), co przekracza dopuszczalną zawartość tego zanieczyszczenia określoną w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu, czyli maksymalnie do 60 mg/kg suchej masy. Do materiału dowodowego zostały dołączone - sprawozdanie nr P/0/04/2021/331/F/C/2/P/1 z 22 czerwca 2022 r. z badania przeprowadzonego przez JARS S.A., w którym oznaczono zawartości niklu w ilości 80 ± 20 mg/kg suchej masy oraz sprawozdanie z nr 1937K/28.06.2021-1/Z z badania przeprowadzonego przez Aquanet Laboratorium Sp. z o.o. w Poznaniu, w którym oznaczono zawartości niklu w ilości 79±28 mg/kg.
Jak wykazało postępowanie administracyjne, dodatkowo skarżąca prowadzi również działalność polegająca na unieszkodliwianiu odpadów. Odpady te wprowadzane są bezpośrednio do ciągu technologicznego oczyszczalni, a następnie do ciągu oczyszczania biologicznego. Wytworzone w ten sposób osady ściekowe poddawane są higienizacji wapnem palonym w podwyższonej temperaturze, co zgodnie z zebranym materiałem dowodowym nie eliminuje nadmiernej ilości metali ciężkich i zanieczyszczeń chemicznych, których obecność powoduje zagrożenie dla życia i zdrowia.
Należy jednak zauważyć, że w petitum skargi kasacyjnej jako zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano jedynie naruszenie art. 10 ust. 2 i 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. W istocie jest to jednak zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Zgodnie z powołanymi przepisami - art. 10 ust. 2 wskazuje, że jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozstrzyga je na korzyść przedsiębiorcy. Z kolei art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
W niniejszej sprawie nie wystąpiły ani wątpliwości co do stanu faktycznego ani wątpliwości co do kwestii interpretacji normy prawnej.
Należy zauważyć, że organ w ramach badania próbki organicznego środka poprawiającego właściwości gleby wprowadzanego do obrotu przez skarżącą kasacyjnie stwierdził zawartość niklu w ilości 108+26 mg/kg suchej masy (sprawozdanie z badań nr NK/1/1-1/2021 z 17 czerwca 2021 r.). Metoda przeprowadzenia tego konkretnego badania nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Dopuszczalna zawartość niklu w produkcie wprowadzanym przez skarżącą spółkę do obrotu wynosi 60 mg/kg. Oznacza to, że w przeprowadzonym badaniu stwierdzono istotne przekroczenie dopuszczalnego poziomu tego pierwiastka. Już samo jednorazowe przekroczenie dopuszczalnej normy zanieczyszczeń zobowiązuje organ do cofnięcia pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin, jeżeli zostanie ustalone, że środek ten nie spełnia wymagań określonych w art. 4 ust. 6 pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu. Odpowiedzialność przewidziana w art. 7 ust. 2 u.n.i.n. ma charakter odpowiedzialności administracyjnej opartej na sankcjach policyjnych, realizującej przede wszystkim funkcję prewencyjną. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie możliwości miarkowania reakcji organu w zależności od skali czy liczby stwierdzonych naruszeń. Rozwiązanie to znajduje uzasadnienie w specyfice nadzoru sprawowanego nad produktami wprowadzanymi do obrotu.
Organ administracji nie ma bowiem możliwości prowadzenia stałego monitoringu zawartości metali ciężkich w poszczególnych seriach produktów wytwarzanych przez producentów. Kontrole przeprowadzane u przedsiębiorców mają charakter incydentalny i są realizowane jako kontrole planowe, doraźne lub sprawdzające. Jeżeli w toku takiej kontroli, na podstawie badania próbki produktu, zostanie stwierdzone przekroczenie dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń metalami ciężkimi – w niniejszej sprawie niklem – w produkcie wymagającym pozwolenia na wprowadzenie do obrotu, okoliczność ta stanowi wystarczającą przesłankę do zastosowania sankcji określonej w art. 7 ust. 2 u.n.i.n.
Przepisy nie nakładają na organ obowiązku ponawiania badań kolejnych serii produktu w celu ustalenia, czy przekroczenie dopuszczalnych norm utrzymuje się także w innych partiach. Trudno byłoby również uznać za racjonalne obciążenie organów administracji obowiązkiem prowadzenia stałego monitoringu składu wszystkich produktów znajdujących się w obrocie. Z tego względu przyjęty przez ustawodawcę model odpowiedzialności oraz związana z nim sankcja administracyjna znajdują uzasadnienie przede wszystkim w potrzebie zapewnienia skutecznej ochrony życia i zdrowia ludzi oraz ochrony środowiska.
Pozostałe dwa badania, mające charakter prywatny i przedłożone przez skarżącą kasacyjnie, nie podważają powyższych ustaleń. Po pierwsze, dotyczą one innej serii produktu niż ta, która została objęta kontrolą organu. Po drugie, choć wykazują niższą zawartość niklu – odpowiednio 80 ± 20 mg/kg suchej masy oraz 79 ± 28 mg/kg suchej masy – to uzyskane wyniki nadal wskazują na wysokie prawdopodobieństwo przekroczenia dopuszczalnej zawartości tego metalu ciężkiego w produkcie.
Również przedłożone przez skarżącą spółkę wyniki badań potwierdzających spełnienie wymagań jakościowych nie mogą mieć decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Badania jakościowe stanowią bowiem odrębną kategorię badań niż badania dotyczące zawartości metali ciężkich. Różnią się zarówno zastosowaną metodyką, jak i celem, któremu służą. W konsekwencji wyniki badań jakościowych organicznego środka poprawiającego właściwości gleby wprowadzanego do obrotu przez skarżącą kasacyjnie pozostają irrelewantne dla oceny spełnienia wymagań dotyczących dopuszczalnej zawartości metali ciężkich, stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania.
Wobec powyższego zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadniony.
Odnosząc się z kolei do zarzutów określonych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że te zawarte w podpunktach a i c nie nadają się do kontroli kasacyjnej, gdyż wskazane artykuły – art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. są przepisami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Stąd ponownie należy wskazać, że skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 2b petitum skargi kasacyjnej to jest naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 a § 1 k.p.a. oraz art. 12 u.p.p. należy wskazać, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, a więc w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Organ odniósł się do całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym również do dowodów przedłożonych przez skarżącą kasacyjnie, oraz dokonał oceny wszystkich przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 u.n.i.n.
W istocie skarżąca kasacyjnie kwestionuje przyjętą przez ustawodawcę krajowego zasadę niedopuszczalności wprowadzania do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby, w którym zawartość niklu przekracza 60 mg/kg suchej masy. W ocenie skarżącej taki poziom niklu nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi ani dla środowiska. Na poparcie swojego stanowiska powołuje ona przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1009 z dnia 5 czerwca 2019 r. ustanawiającego przepisy dotyczące udostępniania na rynku produktów nawozowych UE, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 i (WE) nr 1107/2009 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 2003/2003 (Dz. Urz. UE L 170 z 25.06.2019, s. 1, ze zm.). Zgodnie z tym rozporządzeniem dopuszczalna zawartość niklu wynosi 50 mg/kg suchej masy dla polepszaczy organicznych oraz 100 mg/kg suchej masy dla polepszaczy nieorganicznych.
Argumentacja ta nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Należy zauważyć, że środek poprawiający właściwości gleby wprowadzany do obrotu przez skarżącą jest w świetle przepisów krajowych kwalifikowany jako środek organiczno-mineralny. Taka kategoria produktów nie została natomiast wyodrębniona w systemie klasyfikacji przyjętym w rozporządzeniu 2019/1009. Co więcej, sama skarżąca nie wyjaśniła, do której z kategorii przewidzianych w tym rozporządzeniu należałoby zakwalifikować jej produkt. Jeżeli bowiem produkt składa się w co najmniej 95% z materiału pochodzenia biologicznego, powinien zostać zakwalifikowany jako polepszacz organiczny, dla którego dopuszczalna zawartość niklu wynosi 50 mg/kg suchej masy, a więc jest niższa niż limit określony w prawie krajowym. Powołanie się przez skarżącą na rozporządzenie 2019/1009 nie prowadzi zatem do podważenia zasadności zastosowania przepisów krajowych.
Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że ustawodawca krajowy przyjął, iż przekroczenie dopuszczalnej zawartości niklu wynoszącej 60 mg/kg suchej masy oznacza, że produkt nie spełnia wymagań warunkujących jego dopuszczenie do obrotu, co uzasadnia przyjęcie istnienia zagrożenia dla zdrowia ludzi, zwierząt lub środowiska. Organ oraz sąd są związani obowiązującymi przepisami prawa i nie są uprawnieni do samodzielnego kwestionowania przyjętych przez ustawodawcę wartości granicznych na podstawie odmiennej oceny ryzyka.
Na marginesie należy również zauważyć, że skarżąca kasacyjnie nie sformułowała zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach wymagających wiadomości specjalnych organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Tym samym nie podnosiła zarzutu, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w celu zakwestionowania prawidłowości ustaleń organu dotyczących zawartości niklu lub oceny wynikającego z niej zagrożenia.
Zgodnie z art. 12 ustawy – Prawo przedsiębiorców organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała jednak, w jaki sposób postępowanie prowadzone przez organ miałoby naruszać wskazaną zasadę.
Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest bowiem nie tylko sformułowanie zarzutu naruszenia określonego przepisu, lecz także przedstawienie argumentacji wyjaśniającej, na czym konkretnie polegało zarzucane naruszenie oraz wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym wymaganiom skarga kasacyjna nie sprostała.
W konsekwencji zarzut naruszenia art. 12 ustawy – Prawo przedsiębiorców nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony ani zobowiązany do zastępowania strony w konstruowaniu podstaw kasacyjnych, uzupełnianiu ich uzasadnienia czy domniemywaniu argumentów, które mogłyby przemawiać za zasadnością wniesionego środka zaskarżenia. Zakres kontroli kasacyjnej wyznaczają bowiem granice skargi kasacyjnej oraz sposób uzasadnienia podniesionych w niej zarzutów.
Z uwagi również na fakt, że §14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu przewiduje maksymalnie dopuszczalną zawartość niklu w organicznym środku poprawiającym właściwości gleby do 60 mg/kg suchej masy, należy przyjąć, że nie istniały wątpliwości natury faktycznej, który pozwalałyby niedające się usunąć wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony.
Wobec powyższego zarzut wskazany w pkt 2b należy uznać za nietrafny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118).