II GSK 888/21

II GSK 888/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
III SA/Łd 606/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-01-08
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 7
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 9 ust. 3, art. 19 ust. 1
Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 606/20 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 czerwca 2020 r. nr BP.501.742.2020.1091.LD5.4977 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 606/20, po rozpoznaniu skargi T. K. (dalej: strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 12 czerwca 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: ŁWITD), oraz orzekł o zwrocie dla strony kosztów postępowania.
Z wyrokiem Sądu I instancji nie zgodził się organ – GITD i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Zaskarżył to orzeczenie w całości na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) i zarzucił ww. wyrokowi:
1) obrazę przepisów prawa materialnego tj. lp. 5.7 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 z późn. zm.; dalej: u.t.d.) w zw. z art. 92a ust. 1, ust. 7 u.t.d. i w zw. z pkt 26 preambuły rozporządzenia z dnia 15 marca 2006 r. nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE.L Nr 102, str. 1; dalej: rozporządzenie nr 561/2006) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sytuacji stwierdzenia skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego zarówno w przypadku załogi jednoosobowej jak i załogi kilkuosobowej o 4 godziny i 30 minut nie ma podstaw do nakładania kary w wysokości 150 zł przewidzianej w lp. 5.7 pkt 1 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz w wysokości 350 zł przewidzianej w lp. 5.7 pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia powołanych przepisów prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków.
W oparciu o powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej wnosił o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Argumentację na poparcie powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Strona w sporządzonej i złożonej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie ww. środka odwoławczego oraz o zasądzenie od GITD kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 193 p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Sąd odwoławczy przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Podkreślić przy tym należy, że Sąd odwoławczy, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (zgodnie z art. 183 p.p.s.a.), rozpoznawał ją w ramach powołanej podstawy z art. 174 pkt 1 tej ustawy, a więc, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Powołanie tej podstawy spowodowało, że Sąd odwoławczy przy braku zarzutów prawa procesowego nie miał możliwości badania prawidłowości ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i postępowania dowodowego przyjętych w zaskarżonym wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego miarodajny był stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Przed odniesieniem się do postawionego w skardze kasacyjnej tylko jednego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. lp. 5.7 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1, ust. 7 u.t.d. i w zw. z pkt 26 preambuły rozporządzenia nr 561/2006, podnieść należy, że problem prawny będący istotą ww. zarzutu, sprowadzający się do prawidłowej wykładni poszczególnych punktów lp. 5.7. załącznika nr 3 do u.t.d. w aspekcie możliwości sumowania kar za uchybienia związane z przekroczeniem czasu pracy kierowców (np. skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej, uregulowane pod lp. 5.7. pkt 1, 2, 3 ww. załącznika, jak w niniejszej sprawie) był już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 163/21; 21 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 482/21 i II GSK 554/21; 26 listopada 2021r., sygn. akt II GSK 1863/21; 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 604/21; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć.
W orzecznictwie sądów administracyjnych obecnie jednolicie uznaje się, że użyty w tym kontekście zwrot "powyżej" zawiera odniesienie do zdarzenia trwającego w okresie pewnego czasu, które rozpoczęło się od momentu jego zaistnienia, a więc już z chwilą przekroczenia wartości normatywnej dopuszczalnego maksymalnego czasu pracy. Przyjęty kierunek interpretacji eliminuje zjawisko bezpodstawnego pomijania woli ustawodawcy, co miałoby miejsce w przypadku pozbawienia normatywnego znaczenia zmian zawartych w przepisach ustawy z dnia 5 lipca 2018r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), która weszła w życie 3 września 2018 r. co do zmiany brzmienia załącznika nr 3 do u.t.d., także w zakresie dotyczącym lp. 5.7. pkt 1, 2, 3, którego postanowienia stanowiły podstawę wymierzenia kary administracyjnej w rozpoznawanej sprawie.
Wbrew więc tezie autora skargi kasacyjnej, przyjęty w orzecznictwie NSA kierunek wykładni omawianych przepisów jest zgodny z założeniem racjonalności ustawodawcy. Nie jest także sprzeczny z powoływanym przez kasatora pkt 26 preambuły rozporządzenia nr 561/2006, który został zrealizowany w art. 19 ust. 1 ww. rozporządzenia. Przepis ten stanowił, że Państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące nakładania kar w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (UE) nr 165/2014 oraz przyjmują wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich stosowania. Kary te muszą być skuteczne i proporcjonalne do wagi naruszeń, jak wskazano w załączniku III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie minimalnych warunków wykonania rozporządzeń (WE) nr 561/2006 i (UE) nr 165/2014 oraz dyrektywy 2002/15/WE w odniesieniu do przepisów socjalnych dotyczących działalności w transporcie drogowym oraz uchylająca dyrektywę Rady 88/599/EWG (Dz. Urz. UE L z 2006 r., poz. 102, s. 35; dalej: dyrektywa 2006/22/WE), a także odstraszające oraz niedyskryminujące. Żadne naruszenie niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (UE) nr 165/2014 nie może podlegać więcej niż jednej karze lub więcej niż jednemu postępowaniu. W myśl art. 9 ust. 3 dyrektywy 2006/22/WE wstępny wykaz naruszeń przepisów rozporządzenia nr 561/2006 i rozporządzenia (UE) nr 165/2014 i ich wagi znajduje się w załączniku III, w którego części D – Okresy odpoczynku, niespełnienie wymogu 9 godz. skróconego dziennego okresu odpoczynku, jeżeli jego skrócenie jest dozwolone, stanowi zawsze odrębne naruszenie, o różnej wadze, sankcjonowane w zależności od liczby godzin, o które ten odpoczynek skrócono czyli analogicznie, jak w lp.5.7. zał. nr 3 do u.t.d.
Biorąc zatem pod uwagę wskazaną dyrektywę wykładni językowej oraz rezultat wykładni celowościowo-funkcjonalnej, uznać należy, że w każdym przypadku przekroczenia ustawowych progów poszczególnych naruszeń, znajduje zastosowanie kolejna i przy tym każdorazowo wyższa sankcja administracyjna, co odpowiada ogólnym wymogom prewencji i jest zgodne z wymogami realizacji celu ustawy za pomocą proporcjonalnego środka oddziaływania, jak i jest zgodne z powołanymi regulacjami unijnymi, wbrew odmiennej opinii organu. Kumulowanie kar za naruszenia rozciągnięte w czasie i prowadzące do przekroczenia następnego progu normatywnego - bądź jeszcze kolejnych - uznać należy za wyjątek od tej reguły. Dopuszczalność kumulowania (sumowania) kar przewidzianych za przekroczenie norm mieszczących się w niższych przedziałach normatywnych, z karami za przekroczenie kolejnych przedziałów, nie jest wykluczona, o ile wynika to wprost z regulacji ustawowej, co w spornym przypadku nie miało miejsca.
Nie ma więc usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. lp. 5.7 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1, ust. 7 u.t.d. i w zw. z pkt 26 preambuły rozporządzenia nr 561/2006.
Należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią lp. 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d. w przypadku skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego przewidziano następujące kary pieniężne za przekroczenie: o czas do 1 godziny – 150 zł; o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin – 350 zł; za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin – 550 zł.
Odnosząc się do kluczowej w świetle zarzutu skargi kasacyjnej kwestii wykładni wskazanych wyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji. Sąd odwoławczy wywodzi, iż z treści lp. 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d. nie wynika żadna podstawa do sumowania kwot kar z punktów 1, 2, a brzmienie punktu 2 lp. 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d. nie pozwala na przyjęcie, iż przewidziana w nim kara jest poprzedzona sankcją z pkt 1. Nie ma wątpliwości, że wyraźne brzmienie pkt 3 lp. 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d. nie pozwala na przyjęcie, iż przewidziana w nim kara jest poprzedzona sankcją łącznie z pkt 1 i 2. Trafnie WSA podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w przypadku pkt 3 lp. 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d. konstrukcja zapisu tej regulacji i okoliczność, iż w treści lp. 5.7.3. użyto zwrotu "za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin", wskazuje na powiązanie sankcji przewidzianej w lp. 5.7.2. z sankcją z lp. 5.7.3. Natomiast, jak zasadnie zauważył Sąd I instancji, takiego zwrotu brak jest w przypadku kary określonej w pkt 2 lp. lp. 5.7 w stosunku do pkt 1 lp. 5.7, gdzie ustawodawca pominął wyraz "za każdą rozpoczętą godzinę powyżej...". Również z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż mamy tu do czynienia z samodzielną i wyłączną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej. Według Sądu odwoławczego, Sąd I instancji zasadnie przyjął także, że w każdym przypadku przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje uruchomienie kolejnej, wyższej sankcji.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji rozpoznał prawidłowo skargę, uznając, że w niniejszej sprawie winno się wymierzyć karę wyłącznie z pkt 3, a nie "sumować" kwoty z pkt 1 i 2 i 3 w przypadku kary z lp. 5.7. ww. załącznika.
Podsumowując, zdaniem NSA brak jest podstaw do stwierdzenia wadliwości wyroku Sądu I instancji, w konsekwencji brak jest również podstaw do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA rozpoznający sprawę stwierdza, że podziela wykładnię prawa przyjętą w uchwale 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, według której art. 204 i art. 205 § 2 – 4 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną, w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a., czyli w terminie 14 dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej. Natomiast w niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządziła i wniosła strona osobiście. W związku z tym brak było podstaw do przyznania stronie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
-----------------------
4