II GSK 816/22

II GSK 816/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Izabella Janson
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
III SA/Łd 811/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-02-01
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 919
art. 92a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 811/21 w sprawie ze skargi M.O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 lipca 2021 r. nr BP.501.1610.2020.1834.KA.122546 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3 600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I
Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 3 sierpnia 2020 r. nałożył na M.O. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 12 000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło:
– niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące niezarejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi;
– niedopuszczalne wyjęcie wykresówki lub karty kierowcy, mające wpływ na rejestrację danych;
– przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone: o czas do mniej niż 1 godziny; o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin; za każdą rozpoczętą godzinę od 2 godzin;
– skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego: o czas do 1 godziny; o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut; za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin i 30 minut;
– skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego – zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej: o czas do 1 godziny; o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin; za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin;
– przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: o czas do mniej niż 30 minut; o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut.
Powyższe stwierdzono w dniu 14 stycznia 2020 r. w trakcie kontroli drogowej zespołu pojazdów składającego się z samochodu ciężarowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz naczepy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował K.M. (dalej: kierowca) wykonujący krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...]. Przebieg kontroli został opisany w protokole kontroli nr WITD.DI.P.XII1198/12/20 z dnia 14 stycznia 2020 r.
Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji, Inspektor, GITD) decyzją z dnia 7 lipca 2021 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 919 ze zm.; dalej: u.t.d.) oraz Ip. 5.2.1, Ip. 5.2.2, Ip. 5.2.3, Ip. 5.5.1, Ip. 5.5.2, Ip. 5.5.3, Ip. 5.7.1, Ip. 5.7.2, Ip. 5.7.3, Ip. 5.11.1, Ip. 5.11.2, Ip. 6.3.5, Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. w związku z art. 32, art. 33, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 60, str. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie 165/2014).
II
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 811/21 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę M.O..
Sąd I instancji stwierdził, iż organy obu instancji poczyniły prawidłowe ustalenia co do popełnienia przez skarżącego stwierdzonych w dniu kontroli drogowej naruszeń ustawy o transporcie drogowym. Jednakże błędnie zinterpretowały przepisy dotyczące sposobu ustalania wysokości kary za stwierdzone w toku kontroli naruszenia, tj. za przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin, w sytuacji gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone, skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego, skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej oraz przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Zdaniem Sądu organy nie uwzględniły bowiem w powyżej wymienionych przypadkach zmiany brzmienia przepisów dokonanej na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2108 r., poz. 1481).
W ocenie Sądu stwierdzone naruszenie prawa materialnego, polegające na nieprawidłowym wyliczeniu wysokości kar pieniężnych za wskazane powyżej naruszenia, nie uzasadniało uchylenia wydanych w sprawie decyzji, gdyż nie miało ono takiego waloru, aby uznać, że wpłynęło na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wskazano, że łączna suma kar orzeczonych przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji wyniosła 24 000 zł, lecz stosownie do art. 92a ust. 3 u.t.d. została zredukowana do kwoty 12 000 zł. Pierwsza z wymienionych kwot – w ocenie Sądu – okazała się błędna, ponieważ uwzględniała zawyżoną wysokość kar wynikającą z sumowania (łączenia) kar za opisane powyżej naruszenia. W sytuacji prawidłowego określenia wymiaru kar za stwierdzone naruszenia kara pieniężna powinna wynieść łącznie 19 650 zł, zamiast 24 000 zł. W tej sytuacji, w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na fakt związania organu oceną prawną wyrażoną przez sąd w wydanym orzeczeniu, organ musiałby de facto, ze względu na treść art. 92a ust. 3 u.t.d., orzec ponownie dokładnie w ten sam sposób, co w zaskarżonej decyzji, tj. wymierzyć karę pieniężną w wysokości 12 000 zł. Zdaniem Sądu takie działanie byłoby sprzeczne z elementarnymi zasadami logiki i ekonomiki procesowej, a co za tym idzie nie pozwalało na przyjęcie, że stwierdzone naruszenia prawa materialnego mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a tylko wówczas uzasadniałoby to wyeliminowanie spornych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.
Ponadto Sąd podzielił ocenę organu o braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 92b i art. 92c ust. 1 u.t.d. Skarżący nie przedstawił bowiem dokumentów potwierdzających właściwą organizację czasu pracy kierowcy wykonującego kontrolowany przewóz, zaś – w ocenie Sądu - nierejestrowanie wszystkich okresów aktywności przez kierowcę nie jest okolicznością, której profesjonalny podmiot organizujący przewozy nie mógłby przewidzieć.
III
Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uwzględnienie skargi przez uchylenie w całości decyzji administracyjnej GITD z dnia 7 lipca 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 sierpnia 2020 r., a także o zasądzenie kosztów postępowanie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. przez nieuchylenie zaskarżonych decyzji w wyniku pominięcia, że decyzja GITD i poprzedzającą ją decyzja ŚWITD zawierała jedno, niepodzielne rozstrzygnięcie o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 24.000 zł za wszystkie stwierdzone w toku postępowania naruszenia, a zatem rozstrzygała jedną sprawę administracyjną w ujęciu materialnym, gdyż kara pieniężna nałożona w oparciu o przepisy u.t.d. zawsze podlega zsumowaniu kar za poszczególne uchybienia, a następnie zostaje ograniczona do kwot wskazanych w art. 92a ust. 3 lub ust. 5 u.t.d., sposób obliczenia kary ustawodawca wskazuje w ustawie, zaś kontrola zarówno w toku instancji odwoławczej do organu wyższej instancji jak i kontrola sądowoadministracyjna obejmuje całość sprawy administracyjnej i całość orzeczenia o karze, z powodu ustawowego ograniczenia wysokości kary wszystkie naruszenia i jednostkowe kary muszą być rozpatrywane jednocześnie gdyż są przedmiotem jednej sprawy administracyjnej o ukaranie za wszystkie naruszenia stwierdzone w czasie jednej kontroli w związku z koncepcją niepodzielności decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie ustawy o transporcie drogowym;
II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie art. 92a u.t.d. w zw. z Ip. 5.2, Ip. 5.5, Ip. 5.7, Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. i art. 93 ust. 1 u.t.d. polegającym na braku uchylenia wadliwych decyzji administracyjnych i tolerowaniu nieprawidłowego naliczania kary pieniężnej, polegającym na sumowaniu kar w miejsce stosowania stawki progresywnej za naruszenie przewidzianej w załączniku nr 3 ustawy o transporcie drogowym oraz zaniechania wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez sąd administracyjny w sytuacji stwierdzenia wadliwości decyzji administracyjnej;
III. obrazę przepisów prawa materialnego art. 92a ust. 7 u.t.d. przez pominiecie zasady, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenia przepisów transportu drogowego ma charakter decyzji związanej bowiem przy stwierdzeniu naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozów drogowego organ administracyjny zobowiązany jest do nałożenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do ustawy, kary nakładane są w sposób sztywny, co powoduje że kara nie może być nałożona w innej wysokości niż określona w załączniku, zaś nałożenie kary w sposób wadliwy przez kumulatywne stosowanie kilku kar za jedno naruszenie przesądza o konieczności uchylenia decyzji administracyjnych obu instancji wobec braku podstaw normatywnych do wydania wyroku reformatoryjnego w przedmiotowej sprawie przez sąd administracyjny;
IV. obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 92a ust. 1, ust. 3 oraz art. 93 ust. 1 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w pominięciu, że zarzuty nawet wobec jedynie części naruszeń opisanych w decyzji, wobec faktu, że decyzja organu zawierała rozstrzygnięcie w zakresie nałożenia kary pieniężnej, ograniczonej z ustawy do kwoty 12.000 zł za wszystkie stwierdzone w toku kontroli naruszenia, oznacza, że strona kwestionując nawet zasadność nałożenia kary tylko za niektóre z nich, w istocie rzeczy nie zgadzała się z całokształtem rozstrzygnięcia zapadłego w drodze decyzji, zarówno w zakresie całości sprawy administracyjnej jak i całości orzeczenia o karze.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
IV
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Inspektor wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy na rozprawę.
V
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji.
Wstępnie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Należy także podkreślić, iż granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – NSA może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się art. 193 p.p.s.a., ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji (oceny) zasadności zarzutów kasacyjnych. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
W niniejszej sprawie, kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym Sąd I instancji oddalił skargę M.O. wniesioną na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 lipca 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za popełnienie naruszeń przepisów transportu drogowego określonych w lp. 5.2.1, lp. 5.2.2, lp. 5.2.3, lp. 5.5.1, lp. 5.5.2, lp. 5.5.3, lp. 5.7.1, lp. 5.7.2, lp. 5.7.3, lp. 5.11.1, lp. 5.11.2, lp. 6.3.5, lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.
W rozpoznawanej sprawie skarżący sformułował dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania (z podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak również dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego (z podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przystępując do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że sposób ich sformułowania oraz argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały tak przedstawione, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle wiążą się z zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego, nawiązując do zagadnień prawidłowości naliczenia kary pieniężnej przez organ, w tym zastosowania sumowania kar oraz niepodzielności decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie u.t.d. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy oraz komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych, uzasadniają łączne ich rozpatrzenie.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem pomimo nieprawidłowego naliczania kary pieniężnej, polegającego na sumowaniu kar w miejsce stosowania stawki progresywnej za naruszenia związane z przestrzeganiem czasu pracy kierowcy przewidziane w lp. 5.2.1, 5.2.2, 5.2.3, 5.5.1, 5.5.2, 5.5.3, 5.7.1, 5.7.2, 5.7.3, 5.11.1, 5.11.2 załącznika nr 3 do u.t.d. Sąd I instancji oddalił skargę na powyższą decyzję GITD, gdyż uznał, że wspomniane nieprawidłowości w zakresie sumowania kar nie miały wpływu na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie, Sąd I instancji podkreślił, iż w stosunku do ww. naruszeń związanych z przestrzeganiem czasu pracy kierowcy organ błędnie zastosował sumowanie kar, co skutkowało zawyżeniem ich wysokości, natomiast prawidłowo naliczył kary za pozostałe naruszenia związane z obsługą tachografu przewidziane w lp. 6.2.1. i 6.3.5. załącznika nr 3 do u.t.d. Zdaniem skarżącego, powyższe stanowiło uzasadnioną podstawę do uchylenia przez Sąd I instancji kontrolowanej decyzji GITD oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdyż decyzje te rozstrzygały jedną, niepodzielną sprawę administracyjną w ujęciu materialnym.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, najogólniej rzecz ujmując, że Sąd I instancji zgodził się z organami, że ustalenia faktyczne w sprawie nie budzą żadnych wątpliwości, co potwierdza protokół kontroli. Nie budziło wątpliwości WSA również nałożenie kary pieniężnej za niewłaściwą obsługę lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące niezarejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi (lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.) w wysokości 5 000 zł oraz za niedopuszczalne wyjęcie wykresówki lub karty kierowcy, mające wpływ na rejestrację danych (lp. 6.3.5. załącznika nr 3 do u.t.d.) w wysokości 3 000 zł. Sąd I instancji uznał jednak, że organy dokonały błędnego wymiaru kar dotyczących naruszeń związanych z przestrzeganiem czasu pracy kierowcy określonych w lp. 5.2.1, 5.2.2, 5.2.3, 5.5.1, 5.5.2, 5.5.3, 5.7.1, 5.7.2, 5.7.3, 5.11.1, 5.11.2 załącznika nr 3 do u.t.d.
W odniesieniu do powyższych naruszeń Sądu I instancji słusznie stwierdził, iż nie można jednego naruszenia kwalifikować do dwóch odrębnych kar i je sumować, bowiem jest to niezgodne z obowiązującymi przepisami. Tym samym nieusprawiedliwionym jest stanowisko orzekających organów o konieczności sumowania kar ponieważ przekroczenie kolejnego progu czasowego zwiększa rozmiar stwierdzonego naruszenia i konieczność podniesienia wysokości administracyjnej kary pieniężnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż mający zastosowanie w niniejszej sprawie stan prawny ukształtowany został na skutek wejścia w życie z dniem 3 września 2018 r. ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1481). Na mocy tej ustawy uległa zmianie treść załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, m.in. w zakresie dotyczącym punktów 5.2, 5.5, 5.7 i 5.11, których postanowienia stanowiły podstawę wymierzenia kary administracyjnej w rozpoznawanej sprawie. Ustawodawca, konstruując w znowelizowanej ustawie normy dotyczące kar za przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone (lp. 5.2), skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego (lp. 5.5), skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego (lp. 5.7) oraz przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp. 5.11) użył zwrotów: "o czas do mniej niż 1 godziny", "o czas powyżej 1 godziny", "za każdą rozpoczętą godzinę", "o czas do mniej niż 30 minut", "za każde rozpoczęte 30 minut". Zwroty te wskazują, że od tak określonych norm czasowych uzależniona została wysokość kary.
Problem prawny będący istotą podniesionych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzutów proceduralnych i materialnych, sprowadzający się do prawidłowej wykładni poszczególnych punktów załącznika nr 3 do u.t.d. w aspekcie możliwości sumowania kar za uchybienia związane z czasem pracy kierowców był już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie NSA obecnie jednolicie uznaje się, że użyty w tym kontekście zwrot "powyżej" zawiera odniesienie do zdarzenia trwającego w okresie pewnego czasu, które rozpoczęło się od momentu jego zaistnienia, a więc już z chwilą przekroczenia wartości normatywnej dopuszczalnego maksymalnego czasu pracy (zob. wyroki NSA z: 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1738/21; 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1863/21; 24 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1753/21; 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 604/21). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ten pogląd, uznając, że taki kierunek interpretacji eliminuje zjawisko bezpodstawnego pomijania woli ustawodawcy, co miałoby miejsce w przypadku pozbawienia normatywnego znaczenia zmian zawartych w przepisach powyższej ustawy nowelizującej z 5 lipca 2018 r.
Biorąc więc pod uwagę wskazaną wyżej dyrektywę wykładni językowej oraz rezultat wykładni celowościowo-funkcjonalnej, uznać należy, że w każdym przypadku przekroczenia ustawowych progów poszczególnych naruszeń, znajduje zastosowanie kolejna i przy tym każdorazowo wyższa sankcja administracyjna, co odpowiada ogólnym wymogom prewencji i jest zgodne z wymogami realizacji celu ustawy za pomocą proporcjonalnego środka oddziaływania. Kumulowania kar za naruszenia rozciągnięte w czasie i prowadzące do przekroczenia następnego progu normatywnego - bądź jeszcze kolejnych - uznać należy za wyjątek od tej reguły. Dopuszczalność więc kumulowania (sumowania) kar przewidzianych za przekroczenie norm mieszczących się w niższych przedziałach normatywnych, z karami za przekroczenie kolejnych przedziałów, nie jest wykluczona, o ile wynika to wprost z regulacji ustawowej, co w spornym przypadku nie miało miejsca. Powyższe zostało zauważone przez Sąd I instancji, który w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku słusznie wskazał, że "w każdym przypadku przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje uruchomienie kolejnej, wyższej sankcji, ale nie każde przekroczenie progów powoduje sumowanie kwot kar od najniższej do najwyższej, to bowiem zależy od regulacji wprowadzonej przez ustawodawcę. (...) Tym samym niedopuszczalna jest praktyka sumowania kar w stosunku do jednego naruszenia przepisów transportu drogowego".
Dostrzegając te naruszenia, Sąd I instancji trafnie zauważył bowiem, że naruszenie prawa materialnego dokonane przez organy a omówione powyżej, nie mogło doprowadzić do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Kwota ostatecznie wymierzonej przez organy inspekcji transportu drogowego kary pieniężnej nie uległaby bowiem zmianie przy prawidłowym zastosowaniu przepisów przez organy. Suma kar orzeczonych przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wyniosła 24 000 zł, a powinna – uwzględniając nowelizację – wynosić 19 650 zł. Stosownie jednak do art. 92a ust. 3.t.d. organ odwoławczy zobowiązany był zredukować karę pieniężną do kwoty 12 000 zł. Mimo zatem, że wyliczona przez organ odwoławczy kara pieniężna była błędna, to i tak ostatecznie wynosiłaby 12 000 zł z uwagi na treść art. 92a u.t.d., a więc stanowiłaby kwotę identyczną do wyliczonej przez organy i wyliczonej przez Sąd I instancji.
Prawidłowo zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że uchylenie decyzji organów administracji z przyczyn powyżej wymienionych byłoby niezasadne, gdyż stwierdzone naruszenia w zakresie sumowania kar nie miały wpływu na wynik sprawy. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., stanowiący podstawę do orzekania dla Sądu I instancji przewiduje, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec zatem niestwierdzenia w niniejszej sprawie takiego wpływu – Sąd I instancji prawidłowo skargę oddalił. Trafnie przy tym wskazał Sąd również na kwestię ekonomiki procesowej, gdyż uchylenie decyzji naruszałoby przewidzianą w art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania jednostki do organów władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2581/21).
W zarzutach kasacyjnych skarżący niezasadnie zatem powołuje się w tym zakresie na koncepcję niepodzielności decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie ustawy o transporcie drogowym oraz rozstrzyganie jednej sprawy administracyjnej w ujęciu materialnym. Zauważyć należy, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenia prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zatem sprawa jest jedna, a naruszeń prawa badanych w toku tej sprawy może być wiele. Kara pieniężna nie wynika jednak z prostego zsumowania kar za poszczególne naruszenia, bowiem jej górna granica jest zawsze ograniczona do kwoty określonej w ustawie. Oznacza to, że niezależnie od ilości uchybień oraz wysokości kar za poszczególne uchybienia, kara orzeczona w wyniku jednej kontroli ma określoną górną granicę i nie może przekroczyć kwoty określonej w ustawie. (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3675/15). Skoro decyzja taka jest niepodzielna, to zadaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wynikającym z art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a., było rozpatrzenie odwołania strony w całokształcie sprawy i w ramach jej merytorycznego rozstrzygnięcia.
Słusznie zatem w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji wskazał, że w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji, organ musiałby de facto, ze względu na treść art. 92a ust. 3 u.t.d., orzec ponownie dokładnie w ten sam sposób, co w zaskarżonej decyzji, tj. wymierzyć karę pieniężną w wysokości 12 000 zł. Powyższe nie pozwala na przyjęcie, że stwierdzone naruszenia prawa materialnego w zakresie sumowania kar za naruszenia związane z przestrzeganiem czasu pracy kierowcy mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a tylko wówczas uzasadniałoby to wyeliminowanie spornych decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 3896/16).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).