Pełny tekst orzeczenia II GSK 812/23

II GSK 812/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Grzegorz Dudar
Małgorzata Rysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Prawo geologiczne i górnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1850/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-09
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1064
art. 33, art. 41 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Dz.U. 2026 poz 143
art. 153, z art. 133 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2020 poz 283
art. 72 ust. 3 i art. 72 ust. 1 pkt. 5
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 28, art. 31 § 2, art. 31 § 1 pkt. 2, art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U.UE.L 2012 nr 26 poz 1 art. 11 ust. 1
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 78 poz 706
Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji ora dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. art. 9 ust. 2
Konwencja sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska,
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1850/22 w sprawie ze skargi G. w P. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego oraz kopalin towarzyszących ze złoża 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. w P. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 9 grudnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1850/22 oddalił skargę G. w P. (dalej: "Stowarzyszenie", "strona skarżąca", "Fundacja") na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 28 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym.
Sąd pierwszej instancji wskazał na następujący stan faktyczny i prawny.
Pismem z 5 lutego 2020 r. Stowarzyszenie, wniosło o dopuszczenie do udziału
w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego
i kopalin towarzyszących ze złoża [...]
Postanowieniem z 13 lutego 2020 r. Minister odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że toczące się postępowanie koncesyjne było poprzedzone postępowaniem w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko, zakończonym decyzją RDOŚ w [...] z 21 stycznia 2020 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego [...], realizowanego w gminie [...] (dalej jako: "decyzja ooś"). Minister ocenił, że skoro wskazane postępowanie toczyło się z udziałem społeczeństwa, to ziściła się przeszkoda w stosowaniu przepisów o udziale organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, o której mowa
w art. 33 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U.
z 2020 r., poz. 1064 z późn. zm. - dalej: "p.g.g.") w brzmieniu obowiązującym przed dniem 13 maja 2021 r. Zatem, w postępowaniu koncesyjnym, nie znajdowała zastosowania regulacja art. 31 k.p.a., która wyłączona była mocą przepisu szczególnego - art. 33 p.g.g. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 13 maja 2021 r.
Wyrokiem z 8 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1000/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe postanowienie Ministra z 13 lutego 2020 r. WSA wskazał m.in., że w świetle przepisów ustawy z dnia 3 października
2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym przed 13 maja 2021 r. - zwanej dalej: "u.i.o.ś." wydanie niektórych koncesji, np. wymienionej w art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k tej ustawy dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja
o uwarunkowaniach środowiskowych. Jak wskazał Sąd, nie chodzi tu o jakąkolwiek decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych, ale o taką, która wydana została dla przedsięwzięcia tożsamego z tym, które objęto wnioskiem o udzielenie koncesji. Tylko w ten sposób ziścić się może cel przepisu art. 33 p.g.g., który wprawdzie ogranicza udział organizacji społecznej w postępowaniu koncesyjnym, ale wyłącznie w zakresie takiego przedsięwzięcia, w odniesieniu do którego organizacje mogły swobodnie zająć przewidziane prawem stanowisko procesowe w uprzednio toczącym się postępowaniu środowiskowym. Inne rozumienie tego przepisu pozostawałoby sprzeczne z ideą udziału organizacji społecznej w postępowaniu, którego wynik wywiera wpływ na interes społeczny w zakresie ochrony środowiska. Jeżeli zatem - zdaniem Sądu - w odniesieniu do danego przedsięwzięcia mamy do czynienia z konfiguracją postępowań zależnych: środowiskowego i koncesyjnego, za wystarczający uznaje się udział organizacji społecznej w tym pierwszym. Jeżeli tego rodzaju relacja nie występuje, bo postępowanie koncesyjne ma charakter samoistny, zwolnienie ze stosowania przepisów o udziale organizacji społecznych unormowane w art. 33 p.g.g. nie wchodzi w grę. Ustalenie tego, czy wskazane zależności zachodzą, czy też nie należy do organu prowadzącego postępowanie koncesyjne, bowiem to - z istoty rzeczy - zawsze zakończy się jako ostatnie. Skutkiem wystąpienia organizacji społecznej z wnioskiem
o dopuszczenie do udziału w postępowaniu koncesyjnym jest więc obowiązek organu wydającego koncesję podjęcia niezbędnych czynności wyjaśniających. Obejmować one powinny przede wszystkim stwierdzenie tego, czy dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem koncesyjnym wydano decyzję środowiskową. Funkcjonowanie w obrocie decyzji środowiskowej, której adresatem jest ten sam inwestor oznacza li tylko podmiotową zbieżność obu procedur, podczas gdy w świetle art. 33 p.g.g. prawnie znaczący jest ich zakres przedmiotowy.
Sąd wskazał, że sformułowanie stosownej oceny wymaga zatem analizy zawartego w decyzji środowiskowej rozstrzygnięcia, a także wszelkich tych, towarzyszących jej podjęciu okoliczności, które mogą mieć wpływ na weryfikację przesłanki tożsamości przedsięwzięć stanowiących przedmiot wskazanych postępowań zależnych. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że organ ustalić winien, czy wydana w dniu 21 stycznia 2020 r. decyzja środowiskowa odnosi się do tego samego przedsięwzięcia, co to, które objęto wnioskiem koncesyjnym. Ustalenie to poprzedzone będzie analizą wskazanej decyzji i jej zakresu. W tym celu zasadnym będzie pogłębiona lektura motywów decyzji i wniosku koncesyjnego. Dopiero na tej podstawie organ oceni, czy rzeczywiście ziściła się przesłanka, o której mowa
w ustawie, a wynik tych rozważań zamieszczony będzie w uzasadnieniu wydanego postanowienia.
Rozpatrujący ponownie sprawę organ, dołączył do akt postępowania decyzję ooś, a następnie w oparciu o art. 33 p.g.g. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 13 maja 2021 r. w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa
w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 784) w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 31 § 2 oraz art. 123 k.p.a. wydał zaskarżone do WSA postanowienie, którym odmówił dopuszczenia G. w P. do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża [...] udzielonej na rzecz [...].
Organ przeprowadził analizę, czy decyzja ooś odnosi się do tego samego przedsięwzięcia co to, które objęto wnioskiem koncesyjnym. Wskazał, że w dniu
29 października 2019 r. [...] złożyła wniosek o przedłużenie o 6 lat terminu obowiązywania koncesji nr [...] na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża węgla brunatnego [...]. Jednocześnie jeszcze przed wystąpieniem z wnioskiem o przedłużenie terminu obowiązywania koncesji nr [...], [...] w dniu 2 marca 2015 r. złożyła do RDOŚ w [...] wniosek o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia określonego jako kontynuacja eksploatacji złoża węgla brunatnego [...] do roku 2044. W ramach tego postępowania przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym postępowanie w sprawie oddziaływania transgranicznego - konsultacje przeprowadzono z Republiką Czeską i Republiką Federalną Niemiec oraz zapewniono udział społeczeństwa.
W dniu 21 stycznia 2020 r. RDOŚ w [...] wydał decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania tego przedsięwzięcia biorąc pod uwagę wszystkie ustalenia w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, również w kontekście transgranicznym. Minister dokonał szczegółowej analizy ooś, wniosku koncesyjnego i samej koncesji nr [...] oraz doszedł do wniosku, że decyzja ooś niewątpliwie odnosi się do tego samego przedsięwzięcia, które objęto wnioskiem koncesyjnym. W ocenie organu koncesyjnego pomiędzy postępowaniem środowiskowym i koncesyjnym zachodzi zatem tożsamość w zakresie badanego przedsięwzięcia. Wskazał, że w przypadku, gdy organizacja społeczna miała nawet potencjalną możliwość aktywnego udziału w postępowaniu poprzedzającym postępowanie koncesyjne, tj. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach, to nie ma potrzeby, aby brała taki udział w tym postępowaniu koncesyjnym, w toku którego przedsiębiorca przedstawił taką decyzję. Ustawodawca wyszedł bowiem z założenia, iż skoro analiza środowiskowych uwarunkowań planowanego przedsięwzięcia została zakończona decyzją
o środowiskowych uwarunkowaniach, bezcelowe byłoby powtarzanie tej analizy
w postępowaniu zmierzającym do uzyskania decyzji inwestycyjnej (np. koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża lub jej zmiany).
Minister podkreślił, że w przedmiotowej sprawie [...] wnioskiem z 2 marca 2015 r. wystąpiła o uzyskanie decyzji środowiskowej dla realizacji przedsięwzięcia określonego jako kontynuacja eksploatacji złoża węgla brunatnego [...] do roku 2044. Decyzja
o środowiskowych uwarunkowaniach tego przedsięwzięcia wydana została przez RDOŚ w [...] w dniu 21 stycznia 2020 r. Minister wskazał, że okres na który została przedłużona koncesja nr [...], tj. do 30 kwietnia 2026 r. mieści się w okresie, na jaki została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. do 2044 r. Wnioskodawca będąc do tego uprawnionym z uwagi na zakres przedmiotowy i czasowy przedsięwzięcia skorzystał z niej w toku postępowania dotyczącego zmiany koncesji do roku 2026.
Skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach mogłaby stać się podstawą uzyskania decyzji koncesyjnej do 2044 r., to tym bardziej na jej podstawie można było uzyskać przedłużenie koncesji do 2026 r.
Kierując się wytycznymi WSA w Warszawie zawartymi w wyroku z 8 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1000/20 Minister stwierdził, że niezasadnie podniesiono w skardze, że przeszkodą dla udziału organizacji społecznej w postępowaniu koncesyjnym jest tylko taka decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, którą wydano przed wszczęciem postępowania koncesyjnego. Zależność wymienionych postępowań nie na tym bowiem polega, lecz stanowi więź pomiędzy postępowaniem koncesyjnym,
a wydaną przed jego zakończeniem decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Wystarczy zatem, by stanowiąca prejudykat decyzja zapadła zanim organ załatwi sprawę z wniosku o udzielenie koncesji. Tak rozumiany przepis sprzyja sprawności obu postępowań, bez uszczerbku dla przysługujących ich podmiotom gwarancji procesowych.
Postanowienie to stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji, opisanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówcześnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że Minister należycie wywiązał się z nałożonych nań obowiązków przy ponownym rozpoznaniu sprawy (art. 153 p.p.s.a.) W rozpoznawanej sprawie Minister związany był wytycznymi zawartymi
w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2020 r. sygnatura akt VI SA/Wa 1000/20. W wyroku tym Sąd stwierdził, że rozpoznając żądanie organizacji społecznej ponownie organ ustali czy wydana w dniu 21 stycznia 2020 r. decyzja środowiskowa odnosi się do tego samego przedsięwzięcia, co to, które objęto wnioskiem koncesyjnym. Ustalenie to poprzedzone będzie analizą wskazanej decyzji
i jej zakresu. W tym celu zasadnym będzie pogłębiona lektura motywów decyzji
i wniosku koncesyjnego.
Realizując wytyczne Sądu organ dołączył do akt postępowania decyzję RDOŚ,
a także przeprowadził wnikliwą analizę, czy decyzja ta odnosi się do tego samego przedsięwzięcia co to, które objęto wnioskiem koncesyjnym dając temu wyraz
w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Sąd podzielił stanowisko Ministra, że skoro wspomniana decyzja
o środowiskowych uwarunkowaniach mogłaby stać się podstawą uzyskania decyzji koncesyjnej do 2044 r., to tym bardziej na jej podstawie można było uzyskać przedłużenie koncesji do 2026 r.
WSA zwrócił uwagę na fakt, że strona skarżąca brała udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji ooś, o czym świadczy wyrok WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 1197/21, mocą którego uchylono postanowienie RDOŚ w [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowania przedsięwzięcia; "Kontynuacja eksploatacji złoża węgla brunatnego [...]", realizowanego w gminie [...]. Skarżąca była stroną postępowania a także podmiotem wnoszącym skargę do WSA.
Z przytoczonych okoliczności wynika, że wydanie decyzji ooś w dniu 21 stycznia 2020 r., uczyniło zadość warunkom określonym w art. 33 p.g.g., zarówno przed, jak i po zmianie przepisów. Zdaniem Sądu, określona w tych przepisach norma prawna nie zmieniła się co do zasady i zezwala organowi koncesyjnemu na niestosowanie przepisów o udziale organizacji społecznych w sprawie o wydanie koncesji pod warunkiem, że ta koncesja była poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu z udziałem społeczeństwa.
W okolicznościach sprawy decyzja ooś mogła zatem z pewnością stanowić
(i w istocie stanowiła) decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która poprzedzała decyzję zmieniającą koncesję wydaną w toku przedmiotowego postępowania wszczętego z wniosku [...]. W poprzednim wyroku WSA w Warszawie przesądził bowiem jednoznacznie o tym, że decyzja środowiskowa może być wydana po wszczęciu postępowania koncesyjnego i dołączenie jej do akt sprawy w terminie późniejszym, lecz przed wydaniem decyzji koncesyjnej jest prawnie skuteczne.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi ponownie rozpatrując sprawę Minister przeprowadził szczegółową analizę faktyczną i prawną wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Postanowienia Ministra Klimatu
i Środowiska przywołane w skardze a dotyczące dopuszczenia do udziału innych organizacji społecznych nie mogły być uznane za wiążące Sąd przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Z punktu widzenia art. 153 p.p.s.a. w toku ponownego rozpoznawania tej samej sprawy zarówno organ, jak i Sąd zobowiązani byli do bezwzględnego zastosowania wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2020 r. sygnatura akt VI SA/Wa 1000/20, niezależnie od poglądów prawych wyrażonych w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach, nawet tożsamych przedmiotowo.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca, wnosząc
o uchylenie wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi, a nadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła ponadto na podstawie art. 193 w zw. art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu
z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a także o zadanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o treści wskazanej w uzasadnieniu skargi.
Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne
i górnicze w brzmieniu obowiązującym przed dniem 13 maja 2021 r. (dalej: p.g.g.)
w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 roku w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko'’ (dalej: "Dyrektywa EIA"), oraz w zw. z art. 9 ust. 2 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji ora dostępie do sprawiedliwości
w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca
1998 r. (dalej: "Konwencja Aarhus"), poprzez:
a. błędne zastosowanie art. 33 p.g.g., a w konsekwencji bezzasadne wyłączenie stosowania przepisów o udziale organizacji społecznych i odmowę dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do postępowania, w sytuacji gdy art 33 p.g.g. jest niezgodny z prawem unijnym i jako taki nie powinien być stosowany, a organ winien był rozważyć czy spełnione są przesłanki dopuszczenia skarżącego do postępowania wynikające z art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.);
b. uznanie za wystarczającą w rozumieniu art. 33 p.g.g. nieostatecznej decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, podczas gdy nieostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie wyczerpuje wymogu poprzedzenia koncesji decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu z udziałem społeczeństwa, będącego warunkiem niestosowania przepisów o udziale organizacji społecznych w sprawie o wydanie koncesji, gdyż w przypadku decyzji nieostatecznej udział ten jest jedynie formalny, a nie realny;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 11 i ust. 12 in fine Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Czeskiej
o współpracy w zakresie odnoszenia się do skutków na terytorium Republiki Czeskiej wynikających z eksploatacji kopalni odkrywkowej węgla brunatnego [...]
w Rzeczypospolitej Polskiej, podpisanej w Pradze dnia 3 lutego 2022 r. (dalej: "Umowa polsko-czeska") i w zw. z art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja RP"), poprzez uznanie za zasadną odmowy dopuszczenia skarżącego do postępowania koncesyjnego, podczas gdy z wiążącego Rzeczpospolitą Polską przepisu prawa międzynarodowego wynika, że Polska zapewni społeczeństwu prawo w każdym postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobycie węgla brunatnego
w kopalni [...];
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 72 ust. 3 i art. 72 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku
i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "u.o.o.ś.") poprzez brak pełnego i prawidłowego wyjaśnienia zakresu przedmiotowego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, co doprowadziło do błędnego uznania za tożsame przedsięwzięć będących przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach
i postępowania koncesyjnego;
4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie za zasadną odmowy dopuszczenia skarżącego do toczącego się postępowania w sprawie przedłużenia obowiązywania koncesji dla kopalni [...], podczas gdy w analogicznej sprawie, dotyczącej postępowania w sprawie wydłużenia koncesji dla kopalni [...] nr [...]do 2044 r. Organ dopuścił organizacje społeczne do postępowania,
a w konsekwencji naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego: prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i niedyskryminacyjny oraz nie odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw;
5) art. 153 p.p.s.a., poprzez uznanie, że ocena prawna wyrażona w wyroku WSA
w Warszawie z 8 września 2020 r. sygn. akt VI S/VWa 1000/02, wiąże organ i WSA w niniejszej sprawie, podczas gdy zakres oceny prawnej zawartej w wyroku WSA
z 8 września 2020 r. nie obejmował kwestii zgodności art. 33 p.g.g. z prawem unijnym, a dodatkowo od daty wydania wyroku zaistniały okoliczności modyfikujące stan faktyczny i podstawę prawną mające zastosowanie w sprawie a to poprzez: prowadzenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania dotyczącego wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia w drugiej instancji, zawarcie umowy Polsko - Czeskiej; uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji środowiskowej, nowelizację u.o.o.ś., która weszła w życie 13 maja 2021 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych w jej petitum zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z 28 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia G. w P. do udziału
w postępowaniu administracyjnym toczącym się w przedmiocie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża węgla brunatnego [...] w gminie [...], uznał, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem. Odwołując się do mocy wiążącej oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2020 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1000/20, którym zostało uchylone postanowienie Ministra
z 13 lutego 2020 r., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne, wobec ich prawidłowości, uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania, a w konsekwencji zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do prawidłowości ustalenia, że wydana w dniu 21 stycznia 2020 r. decyzja ooś uczyniła zadość warunkom określonym w art. 33 p.g.g. i to w brzmieniu zarówno przed dniem 13 maja 2021 r., jak i po zmianie przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy decyzja ooś stanowiła zatem tę decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która poprzedzała decyzję zmieniającą koncesję wydaną w toku przedmiotowego postępowania wszczętego z wniosku [...]. We wspomnianym wyroku z dnia 8 września 2020r. WSA przesądził bowiem, że decyzja środowiskowa może być wydana po wszczęciu postępowania koncesyjnego i dołączenie jej do akt sprawy
w terminie późniejszym, lecz przed wydaniem decyzji koncesyjnej jest prawnie skuteczne.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie poważają tej oceny.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania - w zakresie braku pełnego i prawidłowego wyjaśnienia zakresu przedmiotowego decyzji o środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, co miało doprowadzić do błędnego uznania za tożsame przedsięwzięć będących przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postępowania koncesyjnego (zarzut 3 petitum skargi kasacyjnej).
Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Poprzednio rozpoznający sprawę WSA
w wyroku VI SA/Wa 1000/20, ze skutkiem związania przy ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., zobowiązał organ do ustalenia, czy wydana
w dniu 21 stycznia 2020r. decyzja środowiskowa odnosi się do tego samego przedsięwzięcia, co to, które objęto wnioskiem koncesyjnym. Ustalenie to miało być poprzedzone analizą wskazanej decyzji i zakresu przedsięwzięcia, przy czy zasadna będzie pogłębiona lektura motywów decyzji i wniosku koncesyjnego.
Podkreślić należy, że zarzucane jako naruszone: przepis art. 7 k.p.a. określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego
i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, natomiast dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia zasadnie Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby prowadzić do wyeliminowania tego aktu. WSA trafnie stwierdził, że Minister będąc związany wytycznymi Sądu należycie wywiązał się z nałożonego nań obowiązku i ponownie rozpoznając sprawę, po dołączeniu do akt postępowania decyzji RDOŚ, szczegółowo ustalił stan faktyczny sprawy i wskazując, że:
• [...] wnioskiem z dnia 2 marca 2015 r. wystąpiła o uzyskanie decyzji środowiskowej dla realizacji przedsięwzięcia określonego jako kontynuacja eksploatacji złoża węgla brunatnego [...] do roku 2044.
• Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach tego przedsięwzięcia wydana została przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w dniu
21 stycznia 2020 r.
• Okres, na który została przedłużona koncesja nr [...], tj. do 30 kwietnia 2026 r. mieści się w okresie, na jaki została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. do 2044 r.
W konkluzji organ niewadliwie stwierdził, że decyzja 2026 obejmuje to samo przedsięwzięcie, co decyzja ooś. Decyzja ooś została wydana w dniu 21 stycznia
2020 r., a zatem bezsprzecznie przed wydaniem decyzji 2026. Przedłużenie koncesji nr [...] nastąpiło na krótszy okres (6 lat) niż okres wskazany w decyzji ooś (24 lata).
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie organ wziął pod uwagę wszystkie aspekty wymienione w decyzji środowiskowej i szczegółowo oraz wyczerpująco odniósł się do nich na str. 4-5 postanowienia, a dalsze kwestionowanie tych ustaleń stanowi, zdaniem NSA, tylko nieuzasadnioną polemikę z prawidłowo ustalonym w koniecznym zakresie stanem sprawy.
W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że nie zostały naruszone art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z wymienionymi w zarzucie numer 3 przepisami u.o.o.ś.
Wobec braku skutecznego podważenia stanu faktycznego przyjętego
w zaskarżonym wyroku w dalszych rozważaniach zostanie uwzględnione, że ww. decyzja ooś odnosi się do tego samego przedsięwzięcia, które objęto wnioskiem koncesyjnym.
Należy zauważyć, że analogiczne w istocie problemy prawne dotyczące zastosowania art. 33 p.g.g. - w brzmieniu obowiązującym przed dniem 13 maja 2021 r. - oraz relacji tego przepisu do art. 11 ust. 1 i nast. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego
i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tzw. Dyrektywa EIA), były przedmiotem analizy i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego
w zbliżonym stanie faktycznym spraw (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2025 r.
sygn. akt II GSK 1785/22/22, II GSK 1788/22, II GSK 1790/22, II GSK 1804/22,
II GSK 1818/22). Oceny przedstawione w uzasadnieniach ww. wyroków skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Analogicznie jak w wyżej wskazanych sprawach, z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że decyzją z dnia 27 kwietnia 1994 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa udzielił koncesji na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża [...] w [...] do dnia 30 kwietnia 2020 r., czyli na okres
26 lat. W okresie obowiązywania koncesji [...] wystąpiła w dniu 2 marca 2015 r. z wnioskiem
o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego [...] przez okres kolejnych 24 lat. Decyzja ta została wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w dniu 21 stycznia 2020 r.
W tym kontekście należy zauważyć, iż w uzasadnieniu postanowienia NSA
z 9 listopada 2023 r., sygn. akt II GZ 400/23 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyrażono pogląd, który sąd odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie podziela
i uznaje za własny, że na gruncie prawa geologicznego i górniczego obowiązuje art. 33 (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 13 maja 2021 r., którego zastosowanie jest przedmiotem sporu i w niniejszej sprawie) stanowiący, że w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych, jeżeli koncesja poprzedzona jest decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa. Udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż jest poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wniosek taki jest prostą konsekwencją treści art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.i.o.ś.). Na mocy art. 86 pkt 2 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające koncesje. Zatem ochrona interesów prawnych podmiotów reprezentujących społeczeństwo w takich postępowaniach następuje na etapie środowiskowych uwarunkowań inwestycji.
Skoro w rozpoznawanej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana, to na tym etapie został zagwarantowany przez polski porządek prawny udział społeczeństwa stosownie do warunków określonych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.
Konsekwencją tak ukształtowanego postępowania koncesyjnego oraz treści art. 33 p.g.g. jest przyjęcie stanowiska, że podmioty postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, jeżeli są organizacjami społecznymi, w tym ekologicznymi, nie stają się stronami postępowania koncesyjnego, chyba że wykazałyby istnienie ich interesu prawnego na gruncie ustawy materialnej, a więc ustawy prawa geologicznego i górniczego. Założenie takie jest skutkiem treści art. 41 ust. 1 p.g.g., który wskazuje strony postępowania koncesyjnego. Przepis ten ogranicza krąg podmiotów będących stroną postępowania do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych zasięgiem (granicami) koncesji. W tym sensie p.g.g. modyfikuje treść art. 28 k.p.a., przy czym z zasady nie wyłącza dyspozycji tego przepisu, ale wymaga, by dla uznania interesu prawnego konkretnego podmiotu, a tym samym przymiotu strony w postępowaniu koncesyjnym, został wskazany konkretny przepis ustawy materialnej, który konstytuuje taki interes. Dla organizacji społecznych,
a szczególnie ekologicznych, interes prawny może być ustalany tylko na gruncie przepisów o udziale tych organizacji w postępowaniach z udziałem społeczeństwa. Jednak w tym zakresie, co zostało wcześniej wskazane, organizacje takie nie mogą być uczestnikami postępowania koncesyjnego. Inaczej należy ujmować interes prawny podmiotów innych niż organizacje ekologiczne, a szerzej społeczne. W tym przypadku interes prawny musi być budowany na kanwie treści art. 41 ust. 1 p.g.g. w związku
z art. 28 k.p.a. Odesłanie do art. 28 k.p.a. jest następstwem stwierdzenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2021 r., sygn. akt SK 19/15 (OTK-A 2021/25), niekonstytucyjności art. 41 ust. 2 p.g.g., który ograniczał katalog stron tylko do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych zakresem koncesji, bowiem przepis ten stanowił, że nie są stronami postępowania koncesyjnego inne podmioty niż właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych zakresem koncesji.
Innymi słowy, skoro w rozpoznawanej sprawie wniosek o zmianę obowiązującej koncesji jedynie przez wydłużenie okresu jej obowiązywania jest przedsięwzięciem, dla którego wydano już decyzję środowiskową przy zapewnieniu udziału w tym postępowaniu organizacjom społecznym, to w sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 33 p.g.g. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli koncesja jest poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych.
Zmiana koncesji polegająca na przedłużeniu okresu eksploatacji opisanego wyżej złoża dotyczyła tego samego przedsięwzięcia, dla którego była uprzednio wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wniosek o zmianę koncesji, inicjujący postępowanie, w którym udziału domagało się stowarzyszenie, obejmował jednokrotne przedłużenie terminu obowiązywania koncesji, które mieści się w zakładanym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach okresie eksploatacji przedmiotowego złoża do 2044 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy dla zmiany koncesji nie było potrzeby prowadzenia odrębnego postępowania środowiskowego. Natomiast już przeprowadzone wywiera taki skutek w przypadku postępowania o zmianę koncesji, że wyklucza w nim stosowanie przepisów o udziale organizacji społecznych, zgodnie z art. 33 p.g.g. Organ administracji miał zatem podstawę do zastosowania w sprawie art. 33 p.g.g. i odmówienia Stowarzyszeniu udziału w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża [...] w [...].
W ocenie NSA - wbrew wywodom skarżącej - art. 11 ust. 1 dyrektywy 2011/92, zgodnie z którym należy wprowadzić możliwość skierowania skargi sądowej na decyzje, działania lub zaniechania, o których mowa w owym artykule, by "zakwestionować ich materialną lub proceduralną legalność", nie jest w tym przypadku naruszony (zob.
w tym kontekście wyrok TS z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Niemcy, C-137/14, EU:C:2015:683, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo oraz wyrok TS z 25 maja 2023 r., C-575/21, WertInvest Hotelbetriebs GmbH, LEX nr 3558639). Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 11 ust. 2 omawianej dyrektywy 2011/92, to państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania lub zaniechania. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości jednocześnie wynika, że o ile nie wyklucza się, by członkowie zainteresowanej społeczności mogli w toku postępowania prowadzonego przed organami administracji wnieść formułowane przez siebie zarzuty, to istotą wymagania określonego w art. 11 dyrektywy 2011/92 jest nie tyle zapewnienie kontroli tychże zarzutów w toku postępowania administracyjnego, ile przyznanie ww. podmiotom prawa do podważenia przed sądem zgodności rozstrzygnięcia z prawem pod względem materialnym lub formalnym, w szczególności w takim jego aspekcie, który wiąże się z oceną skutków wywieranych na środowisko przez przedsięwzięcie mogące mieć istotny wpływ na to środowisko (por. wyrok TS
z 15 października 2015 r., C-137/14, Komisja przeciwko Niemcom, ECLI:EU:C:2015:683; zob. też uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3308/17 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 974/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowa jest zatem ocena, co do braku sprzeczności powoływanego wyżej przepisu art. 11 ust. 1 dyrektywy z przepisem prawa krajowego.
Analogiczne, jak w zakresie dyrektywy 2011/92, kwestię udziału członków zainteresowanej społeczności w podejmowaniu decyzji dotyczących przedsięwzięć, które mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko, należy ocenić na gruncie Konwencji Aarhus, której art. 9 ust. 2 nie wymaga (podobnie jak art. 11 ust. 2 dyrektywy) przyznania ww. podmiotom udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie lecz umożliwienie dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy. Prawo organizacji ekologicznych do udziału (inicjowania) w postępowaniu administracyjnym
z zakresu ochrony środowiska, na gruncie art. 9 Konwencji z Aarhus było też przedmiotem oceny NSA w wyroku z 24 czerwca 2026r., sygn. akt III OSK 464/25, który stwierdził, że: "(...) akcentuje się, że prawo udziału organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniu administracyjnym z zakresu ochrony środowiska nie może być ujmowane jako absolutne i niczym nieograniczone, a jego treścią ma być zasadniczo możność zaskarżania orzeczeń w administracyjnym toku instancji lub możność wniesienia skargi do sądu. Wspomniane poglądy nie wskazują na konieczność generalnego zapewnienia organizacjom ekologicznym możliwości udziału w całym postępowaniu administracyjnym tudzież możliwość inicjowania postępowania administracyjnego."
Z tych wszystkich względów zarzut sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej jest niezasadny.
Chybiony jest również zarzut dokonania wadliwej kontroli przez WSA, wobec naruszenia art. 3 ust. 11 i ust. 12 in fine Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Czeskiej o współpracy w zakresie odnoszenia się do skutków na terytorium Republiki Czeskiej wynikających z eksploatacji kopalni odkrywkowej węgla brunatnego [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, podpisanej
w Pradze dnia 3 lutego 2022 r. w zw. z art. 6 k.p.a. i w zw. z art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wbrew intencji skarżącej wyrażonej w skardze kasacyjnej, ani Rzeczpospolita Polska nie uchybiła swoim zobowiązaniom wyrażonym w art. 3 ust. 11 i ust. 12 umowy, ani nie naruszyła zasady związania jej prawem międzynarodowym stosując polską ustawę. Z art. 3 ust. 11 i 12 umowy w żaden sposób nie wynika obowiązek dopuszczenia organizacji ekologicznej do postępowania administracyjnego lecz tylko Polska w tym postanowieniu umowy zobowiązała się do zapewnienia, że kopalnia [...] będzie posiadała koncesję wydaną w ramach prawnych, "które zapewniają zainteresowanej społeczności prawo wszczęcia sądowej kontroli". Podobnie jak
w przypadku art. 11 ust. 1 dyrektywy EIA Rzeczpospolita Polska w omawianej umowie zobowiązała się więc do zapewnienia możliwości sądowego kwestionowania koncesji,
a nie kontroli wszelkich zarzutów w postępowaniu administracyjnym.
Wreszcie nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. w sposób opisany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne
i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. To bezwzględne związanie oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchylenie się temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa skutkujące koniecznością uchylenia aktu wydanego
w kolejnym postępowaniu administracyjnym, gdy strona akt ten zaskarży do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia
2018 r., sygn. akt II FSK 556/17).
Jednocześnie, wobec oparcia zarzutu skargi kasacyjnej - naruszenia art. 153 p.p.s.a. - na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przypomnienia wymaga, że ten ostatni przepis stawia wymóg wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest zatem obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji mógłby być inny. Nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób, a także uzasadnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 153 p.p.s.a. wskazuje, że ocena prawna wyrażona w wyroku WSA z 8 września 2020 r. nie obejmowała kwestii zgodności art. 33 p.g.g. z prawem unijnym, a oprócz tego od daty wydania tamtego wyroku zaistniały okoliczności modyfikujące stan faktyczny i podstawę prawną mające zastosowanie w sprawie. Tak postawiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem po pierwsze - Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym wyroku wcale nie powoływał się na związanie prounijną wykładnią dokonaną przez WSA pierwszy raz rozpoznający sprawę, lecz zbadał wykonanie wytycznych - sprowadzających się do zobowiązania organu do zanalizowania czy decyzja ooś odnosiła się do tego samego przedsięwzięcia co, to które było objęte wnioskiem koncesyjnym. Po drugie, skarżąca powołując się na elementy, które miałyby modyfikować stan faktyczny czy prawny
w żaden sposób nie wskazała, ich wpływu na wynik kontroli działania organu z punktu widzenia związania organu i Sądu oceną wyrażoną poprzednio co, dla skuteczności zarzutu, powinna wykonać wobec brzmienia art. 174 pkt 2 w zw. z treścią
art. 153 p.p.s.a. in fine.
Z kolei, odnosząc się do zarzutu z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, który - w opozycji do stanowiska strony - trafnie uznał, że wobec wcześniejszego rozpoznania sprawy i wyrażenia oceny prawnej przez WSA w prawomocnym wyroku co do okoliczności istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy, to ta ocena była prawnie wiążąca, a nie uznanie przez organy za zasadne lub nie udziału organizacji społecznych w innych analogicznych sprawach.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł też podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Zgodnie
z utrwalonym stanowiskiem NSA i TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 888/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego,
w niniejszej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni przepisów prawa unijnego, toteż nie było potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o "przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej". Wniosek ten nie zawiera minimum treściowego, mogącego dowodzić jego słuszności, gdyż nie zostało sprecyzowane jakich konkretnie dokumentów – które nie stanowią akt sprawy, zgodnie z art. 133 §1 p.p.s.a. – dotyczy oraz na jakie okoliczności dodatkowe dowody miałyby zostać przeprowadzone.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).