II GSK 807/22

II GSK 807/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Zalewski /sprawozdawca/
Marek Krawczak
Wojciech Maciejko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2130/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-18
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 132
art. 26 § 1 i 5, art. 27 § 1, art. 33
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 36 § 1, art. 61 § 4, art. 124 § 2, art. 156 § 1 pkt 5  i § 2 pkt 5
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2130/20 w sprawie ze skargi L. J. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 10 września 2020 r., nr MDP.051.1052.2017(2) w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. J. na rzecz Ministra Zdrowia 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2130/20, oddalił skargę L. J. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Ministra Zdrowia z 10 września 2020 r. nr MDP.051.1052.2017(2) w przedmiocie uznania zarzutów za bezzasadne.
II. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
1. Postanowieniem z 30 maja 2017 r. Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie (dalej: "organ egzekucyjny", "PPWIS"), działając na mocy porozumienia z 17 września 2014 r. zawartego z Wojewodą Podkarpackim w przedmiocie powierzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa podkarpackiego, dotyczących poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym z Narodowego Programu Szczepień Ochronnych, nałożył na L. J. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 400 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna – T. J. – obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z 18 maja 2017 r., wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sanoku (dalej: "PPIS") i wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia. Jednocześnie PPWIS wezwał skarżącą do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie do 30 listopada 2017 r. oraz obciążył skarżącą opłatą w wysokości 40 zł za czynności egzekucyjne.
2. Pismem z 6 czerwca 2017 r. skarżąca zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z 13 czerwca 2017 r. PPIS w Sanoku, jako wierzyciel, rozpoznał zarzuty jako nieuzasadnione. Postanowieniem z 7 sierpnia 2017 r. PPWIS utrzymał w mocy ww. postanowienie. Następnie postanowieniem z 8 sierpnia 2017 r. PPWIS uznał zarzuty za bezzasadne.
3. Minister Zdrowia zaskarżonym postanowieniem z 10 września 2020 r., w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 8 sierpnia 2017 r.
Minister Zdrowia podkreślił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. osoba niepełnoletnia) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą pieczę albo jej opiekun faktyczny.
Minister podniósł, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień, szczepieniu może bowiem zostać poddane dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Zatem, egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego rodzic odmówił, uzasadniać niewykonalności szczepienia.
4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania sprawy wskazał, że zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym była matka dziecka (jako rodzic), co do którego istnieje ustawowy obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Sąd I instancji uznał za chybioną argumentację skarżącej wskazującą, że organ oparł swoje czynności na regulacji, która nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd zauważył, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Art. 17 ust. 1 ustawy przewiduje obowiązek osób, określonych na podstawie ust. 10 pkt 2, poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. Stosownie zaś do art. 17 ust. 10 minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia, m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia.
Na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu.
Zgodnie z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 powołanej ustawy.
Art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" jako jednej z postaci źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Nie powoduje to jednak, zdaniem Sądu I instancji, braku mocy obowiązującej takiego aktu, bowiem można posługiwać się aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył również, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed samym szczepieniem (art. 17 ust. 3). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Sąd podkreślił, że powyższych uregulowań nie można rozumieć inaczej niż w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się uprzednim lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Nie można więc przyjąć, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 389/16). Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, iż odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. Skarżąca nie dostarczyła lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji szczepień u dziecka.
5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. (Dz.U. 1960 Nr 30 poz. 168) poprzez jego zastosowanie i uznanie, że Wojewoda w sposób prawidłowy powierzył wykonywanie zadań Podkarpackiemu Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu zadań z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, w sytuacji gdy powierzenie to powoduje stronniczość organu w rozpoznaniu wniosku wierzyciela w przedmiocie nałożenia grzywny,
niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie braku podstawy prawnej orzeczenia Ministra Zdrowia w zakresie ustalenia terminu celem poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tj. swobodne i dowolne przyjęcie, że dziecko skarżącej może zostać poddane szczepieniom ochronnym w terminie do 30 listopada 2017 r., w sytuacji, gdy jedynie lekarz podczas badania kwalifikacyjnego może ocenić czy i kiedy dziecko może zostać poddane szczepieniom ochronnym, a Wojewoda, Wojewódzki Inspektor Sanitarny czy Minister Zdrowia nie ma podstaw prawnych, ażeby ustalić ten termin,
brak formalny tytułu wykonawczego wystawionego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sanoku z dnia 18 maja 2017 r.. nr PSE.471.28.2017 w postaci braku wskazania podstawy prawnej obowiązku w zakresie poddania dziecka szczepieniom ochronnym w określonych terminach i na określone choroby zakaźne, a wskazane w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego - w zaskarżonym orzeczeniu - a także w tytule wykonawczym organ nie wskazał konkretnych przepisów, wynikających z załącznika do komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych, które naruszyła skarżąca; w sytuacji jeśli organ twierdzi, że komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego stanowi źródło obowiązków wobec skarżącej - to winno mieć to przełożenie w wydanym tytule wykonawczym
art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2008 Nr 234 poz. 1570) w zw. z § 3 pkt 1 do 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2018 poz. 753) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że obowiązek szczepienny dziecka w zakresie terminu wykonania szczepienia - nie wynika z tych aktów, a z komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego,
art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 1966 Nr 24 poz. 151) w zw. z pkt 1 A Komunikatu Głównego inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2017 r. w zw. z art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego zastosowanie i nałożenie wobec skarżącej grzywny w celu przymuszenia do spełnienia obowiązku określonego w akcie nie stanowiącym źródła prawa powszechnie obowiązującego, przy czym podstawa ta nie jest nawet szczegółowo wskazana,
art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2018, poz. 1314) w zw. z art. 15 i 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. 2009 Nr 52 poz. 417) w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez niedopuszczalność egzekucji administracyjnej w sytuacji nieuzyskania przez organ zgody skarżącej na poddanie dziecka szczepieniom ochronnym a uzyskanie tej zgody jest konieczne - co potwierdza Minister Zdrowia, a żaden przepis prawa nie wyłącza uzyskania zgody na poddanie się lub dziecka zabiegowi profilaktyki w postaci szczepienia, a nadto rozporządzenie Ministra Zdrowia wskazuje na konieczność uzyskania tej zgody,
art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2018, poz. 1314) w zw. z art. 39 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483. ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2008 Nr 234 poz. 1570) poprzez niedopuszczalność egzekucji administracyjnej i niezastosowanie art. 39 Konstytucji poprzez uniemożliwienie stronie odmówienia przeprowadzenia eksperymentu medycznego i wymaganie od obywatela poddania się eksperymentowi medycznemu bez jego zgody - wprost z ustawy, w sytuacji gdy jak wynika z informacji z Ministerstwa Zdrowia, wszystkie szczepienia objęte Programem Szczepień Ochronnych znajdują się w IV fazie badań - a co za tym idzie - są eksperymentem medycznym i wymagają zgody pacjenta w myśl art. 39 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej,
art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2018, poz. 1314) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483. r. ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2008 Nr 234 poz. 1570) w zw. z art. 39 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nakazanie poddania dziecka szczepieniom ochronnym będącym eksperymentem medycznym w sytuacji gdy nakaz ten godzi w istotę wolności i stanowi L wyraz przymusu, co stanowi o niedopuszczalności prowadzenia egzekucji wobec naruszeń praw zagwarantowanych w Konstytucji RP,
art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2018, poz. 1314) w zw. z art. 47,48 i 53 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483. ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez ich niezastosowanie i nakazanie skarżącej poddanie dziecka szczepieniom ochronnym w sytuacji gdy rodzic ma prawo do wychowywania dziecka zgodnie z własnymi przekonaniami oraz nie uwzględnienie okoliczności, że poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu stanowiącemu zabieg medyczny - godzi w życie osobiste - w myśl art. 48 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a także narusza wolność wyznania skarżącej, co stanowi o niedopuszczalności prowadzenia egzekucji wobec naruszeń praw zagwarantowanych w Konstytucji RP,
art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2018, poz. 1314) w zw. art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483. ze zm.) w zw. z art. 5 ust.1 pkt 1 b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez ich niezastosowanie i dyskryminowanie skarżącej z powodu przekonań religijnych i nałożenie na skarżącą obowiązku (który dla skarżącej jest min. nieetyczny) pod groźbą nałożenia grzywny w celu przymuszenia do jego wykonania, co stanowi o niedopuszczalności prowadzenia egzekucji wobec naruszeń praw zagwarantowanych w Konstytucji RP.
Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed Sądem I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zwolnienie skarżącej od opłaty od skargi.
6. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być więc precyzyjne. Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów niż te wskazane w skardze (por. postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3, poz. 36 oraz wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., II GSK 634/19, wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
2. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżąca wnosząc kasację, sformułowała szereg zarzutów dotyczących: braku właściwości organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej do prowadzenia egzekucji obowiązku szczepień ochronnych, niezgodności tytułu wykonawczego z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, naruszenia zasady legalizmu, niewykonalności obowiązku oraz naruszenia przepisów konstytucyjnych i karnych. Większość z nich zawarto również w skardze kasacyjnej rozstrzygniętej wyrokiem NSA z 26 listopada 2025 r. sprawie o sygnaturze II GSK 741/22. Skarga kasacyjna została oddalana, sąd w tym składzie podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku.
Analizę tej sprawy rozpocząć należy od zarzutu ustrojowego, w którym skarżąca wywodziła, że Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie posiadał kompetencji do prowadzenia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny, bowiem PSO – stanowiący punkt odniesienia kalendarza szczepień – był ogłaszany w formie komunikatu, a nie rozporządzenia, a ponadto kompetencja egzekucyjna miała nie wynikać z samej ustawy, lecz z porozumienia, które strona uznaje za wadliwe.
Zarzut ten musiał zostać uznany za niezasadny. Po pierwsze, z akt sprawy wynika, że porozumienie z 17 września 2014 r. zawarte między Wojewodą a PPWIS spełniało ustawową podstawę z art. 20 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie i miało charakter organizacyjno-technicznego powierzenia prowadzenia spraw egzekucyjnych, nie zaś przekazania kompetencji prawodawczej, ani tym bardziej modyfikowania źródła i istoty obowiązku materialnoprawnego.
Po drugie, nawet gdyby komunikat PSO był obarczony wątpliwościami formalnymi, nie mógłby on wpływać na rangę i wymagalność obowiązku ustawowego, który został wykreowany bezpośrednio przez ustawę o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, a szczegółowo doprecyzowany przez rozporządzenie Ministra Zdrowia. W tym kontekście aktualne pozostaje stanowisko NSA, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do pełnienia ról zarówno wierzyciela obowiązku, jak i organu egzekucyjnego w modelu egzekucji ustawowych obowiązków niepieniężnych, jeżeli powierzenie takie wynika z ustawy ustrojowej i nie prowadzi do naruszenia istoty rozdziału kompetencji. Stanowisko to potwierdza przywołany w orzecznictwie wyrok NSA z 3 września 2025 r., II GSK 427/25 oraz wyrok NSA z 17 września 2025 r., II GSK 480/25, gdzie sąd kasacyjny jednoznacznie odrzuca próby podważania umocowania organów PIS w zakresie egzekwowania obowiązku szczepień ochronnych.
4. Przechodząc do kolejnego zarzutu, skarga kasacyjna zmierzała również do wykazania, że PPIS i PPWIS nie mogły działać odpowiednio jako wierzyciel i organ egzekucyjny, ponieważ w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie przewidziano wprost kompetencji do stosowania grzywny w celu przymuszenia. Zarzut ten również okazał się chybiony. Przede wszystkim strona pomija, że zgodnie z art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem obowiązku niepieniężnego jest organ administracji publicznej uprawniony do żądania wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa lub decyzji, natomiast organem egzekucyjnym w odniesieniu do obowiązków egzekwowanych na terenie województwa może być organ administracji zespolonej, jeżeli wynika to z powierzenia opartego na przepisach ustrojowych lub z samej ustawy szczególnej.
W sprawach dotyczących obowiązku szczepień ochronnych wierzycielem pozostaje powiatowy inspektor sanitarny jako organ bezpośrednio nadzorujący wykonanie obowiązku, zaś inspektor wojewódzki – jako organ egzekucyjny działający na mocy powierzenia wojewody i ustawowych przepisów o inspekcji – może podejmować czynności zmierzające do przymusowego wykonania obowiązku i stosować środki przymuszające przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym.
Kolejny pojawiający się w kasacji zarzut dotyczył rangi prawnej PSO i argumentu, że komunikat GIS nie mógł doprecyzować terminów szczepień, skoro nie jest źródłem prawa w rozumieniu Konstytucji RP. Jednak także i ten zarzut nie mógł odnieść skutku. Sąd wskazuje, że strona błędnie utożsamia "dookreślenie sposobu wykonania obowiązku wynikającego z ustawy" z "kreowaniem nowej normy powszechnie obowiązującej". Tymczasem PSO ogłaszany przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie kreuje i nie modyfikuje norm prawa materialnego, a jedynie uaktualnia medyczne i organizacyjne wytyczne odnoszące się do sposobu realizacji ustawowego obowiązku profilaktycznego. Sądy administracyjne w wielu orzeczeniach podkreślały, że komunikaty GIS mieszczą się w sferze prawodawstwa delegowanego i aktów stosowania prawa, które mogą doprecyzowywać organizacyjno-techniczne elementy obowiązków ustawowych bez naruszenia art. 87 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2020 r., VII SA/Wa 2041/20, teza: komunikat GIS ma charakter techniczno-organizacyjny). W wyroku z 18 lutego 2025 r., II GSK 1776/21 NSA potwierdził, że wadliwość formalnej rangi komunikatu uaktualniającego elementy obowiązku profilaktycznego ma skutek prospektywny i nie podważa materialnej wykonalności obowiązku w postępowaniach wszczętych i prowadzonych przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z 9 maja 2023 r., SK 81/19).
Przechodząc do kwestii prawidłowości tytułu wykonawczego, strona podniosła, że tytuł ten był wystawiony z nadużyciem prawa i nie zawierał precyzyjnego określenia terminu wykonania obowiązku ani podstawy jego wymagalności, a co za tym idzie organ egzekucyjny nie mógł skutecznie nałożyć grzywny, ponieważ obowiązek miał być "niewymagalny". Zarzut ten uznać należało za niezasadny.
Z akt sprawy wynika, że tytuł wykonawczy zawierał wszystkie elementy obligatoryjne określone w art. 27 § 1 u.p.e.a., wskazywał podmiot zobowiązany, określone zachowanie, które miało zostać wykonane, podstawę ustawową obowiązku oraz zastosowany środek egzekucyjny. Fakt, że termin wykonania obowiązku został sformułowany w tytule wykonawczym jako termin końcowy, pozostaje zgodny z modelem bezpośrednio wykonalnego obowiązku ustawowego. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że tytuł wykonawczy nie musi powtarzać literalnie wszystkich szczegółowych wytycznych medycznych, jeżeli obowiązek jest określony ustawą, a dokument – taki jak komunikat PSO – pełni jedynie funkcję wykonawczo-techniczną, natomiast wymagalność obowiązku wynika z ustawy i odmowy jego wykonania, a nie z dokumentu wewnętrznego (por. wyrok NSA z 3 września 2025 r., II GSK 673/25).
W sprawie II GSK 807/22 strona podniosła również zarzut niewykonalności obowiązku z powodu braku badania kwalifikacyjnego. Sąd przypomina, że obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne jest elementem realizacji obowiązku szczepiennego, zaś jego brak – jeżeli wynika z odmowy strony – nie jest przyczyną niezależną i trwałą, która mogłaby prowadzić do stwierdzenia niewykonalności. NSA w wyroku z 3 września 2025 r., sygn. akt II GSK 673/25 wyraźnie wskazał, że odmowa przeprowadzenia badania kwalifikacyjnego nie jest obiektywną przeszkodą w wykonaniu obowiązku, lecz jego niewykonaniem, a zatem nie może prowadzić do umorzenia egzekucji ani do podważania legalności nałożenia grzywny. Jedynie stwierdzone w badaniu, trwałe przeciwwskazania zdrowotne mogłyby zostać uznane za ewentualną przeszkodę, jednakże taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Rozpoznając zarzut naruszenia zasady legalizmu i katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a także zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty karne opierane na art. 231 k.k., Sąd uznał je za bezzasadne, wskazując przy tym, że ocena karna zachowania organu administracji nie mieści się w modelu kontroli kasacyjnej NSA, który bada jedynie legalność czynności administracyjno-egzekucyjnych w płaszczyźnie administracyjnoprawnej, zaś nie jest sądem właściwym do ustalania odpowiedzialności karnej funkcjonariuszy publicznych w ramach formułowanych przez stronę twierdzeń.
Zarzut naruszenia art. 231 k.k. nie może odnieść skutku, albowiem sąd administracyjny nie jest właściwy do oceny, czy działanie organu administracji publicznej wyczerpuje znamiona czynu zabronionego. Kontrola sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do badania legalności zaskarżonego aktu w płaszczyźnie administracyjnoprawnej. W orzecznictwie NSA ugruntowane jest stanowisko, że: Ingerencja systemowa polegająca na zastosowaniu przymuszenia administracyjnego na podstawie obowiązku ustawowego nie jest tożsama z przestępstwem przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego, jeżeli czynność organu znajduje choćby potencjalną i racjonalną podstawę ustawową i organizacyjnoustrojową, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2185/13).
Sąd uznał również, że przepisy wskazywane przez stronę jako naruszone, tj. art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. w związku z art. 26 § 5 i art. 27 § 3 u.p.e.a. nie mogły zostać uznane za naruszone w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, albowiem postępowanie zarzutowe zostało przeprowadzone i rozpoznane na każdym wymaganym etapie instancyjnym, strona miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się, zaś argumenty dotyczące rzekomego "wyinterpretowania treści obowiązku poza ustawą" pozostają skutkiem odmowy wykonania obowiązku profilaktycznego, a nie naruszeniem obowiązku informacyjnego po stronie organów.
5. Jak już wskazywano, przedmiotowa sprawa i zarzuty kasacji są zbliżone do sprawy rozstrzygniętej wyrokiem NSA z 26 listopada 2025 r. II GSK 741/22. Dotyczą szczepienia tego samego małoletniego i jego rodziców. Sąd w tym składzie podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu tamtego wyroku, odniesie natomiast szerzej do zarzutów nowych w stosunku do sprawy o sygn. akt II GSK 741/22.
W pierwszej kolejności jest to zarzut dotknięcia skarżonego postanowienia wadą nieważności z powodu niewykonalności obowiązku opisany osobno jako art. 156 § 2 pkt 5 k.p.a. W realiach postępowania kasacyjnego w sądownictwie administracyjnym ocena przesłanek nieważności musi być prowadzona w sposób ścisły, z uwzględnieniem konstytucyjnej i ustawowej konstrukcji obowiązku poddanego egzekucji, a także z poszanowaniem utrwalonych granic kontroli sądu kasacyjnego.
Strona skarżąca w sprawie II GSK 807/22 podniosła po raz pierwszy – w sposób wyodrębniony i opatrzony odrębną podstawą normatywną – zarzut, że postanowienie organu egzekucyjnego zostało wydane z kwalifikowaną wadą nieważności, albowiem egzekwowany obowiązek był niewykonalny, co skarżąca oparła na art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., doprecyzowując, że przyczyną tej niewykonalności miał być brak przeprowadzonego wobec dziecka badania kwalifikacyjnego, które – jak twierdzi strona – jest warunkiem sine qua non wykonalności obowiązku i bez którego obowiązek ten nie może być skutecznie przymuszany.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej argumentacji z kilku zasadniczych powodów. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że obowiązek szczepień ochronnych wobec małoletnich jest obowiązkiem niepieniężnym, który został ustanowiony bezpośrednio na mocy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a więc ma charakter powszechny, ustawowy i bezpośrednio wykonalny. W orzecznictwie NSA konsekwentnie akcentuje się, że obowiązki tego rodzaju istnieją i są wymagalne bez potrzeby ich uprzedniego potwierdzania lub kreowania w akcie wykonawczym rangi rozporządzenia, zaś dokumenty takie jak komunikat PSO lub inne akty o charakterze specjalistycznym służą jedynie dookreśleniu organizacyjno-technicznemu sposobu wykonania obowiązku, nie zaś warunkowaniu jego istnienia ani wymagalności.
Tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie wskazywał zatem wprost na obowiązek ustawowy, który nie wymagał żadnego "aktualizowania" w drodze komunikatu, a jedynym elementem warunkującym przymuszenie do jego wykonania była wcześniejsza odmowa jego wykonania przez stronę. Badanie kwalifikacyjne, na które powołuje się strona, jest elementem wykonania obowiązku o charakterze medyczno-profilaktycznym, a nie formalnoprawną "czynnością kreującą wymagalność obowiązku".
Jak trafnie wskazano w wyżej przytoczonym wyroku NSA z 3 września 2025 r., sygn. akt II GSK 673/25, jedynie lekarskie badanie kwalifikacyjne stanowi tryb ustalania istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych, zaś odmowa udziału w takim badaniu jest równoznaczna z odmową wykonania obowiązku szczepiennego i nie może być traktowana jako niezależna od działania strony, obiektywna i trwała przyczyna niewykonalności obowiązku.
W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że przyczyna niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. musi mieć charakter trwały i obiektywny. Odmowa udziału w badaniu kwalifikacyjnym – która miała miejsce w sprawie, co wynika z materiału procesowego – przeciwnie: była przejawem świadomego, konsekwentnego uchylania się od obowiązku, nie zaś zaistnieniem okoliczności, która mogłaby być oceniona jako niemożliwa do przezwyciężenia i niezależna od woli strony. Skarżąca nie wykazała, aby przed wydaniem tytułu wykonawczego lub przed nałożeniem grzywny lekarz przeprowadzający kwalifikację stwierdził u dziecka w przewidzianym prawem trybie czasowe lub stałe przeciwwskazania zdrowotne. Zarzut niewykonalności obowiązku, choć ujęty w bardziej rozbudowany sposób niż w sprawie o sygn. akt II GSK 741/22, pozostaje zarzutem bezzasadnym, ponieważ nie wskazuje na przeszkodę obiektywną w rozumieniu tego przepisu, przeciwnie – wskazuje na sekwencję czynności, które były w pełni możliwe do wykonania i zostały zaniechane wyłącznie skutkiem woli strony skarżącej.
6. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega także, że kolejny z zarzutów kasacyjnych w sprawie o sygn. akt II GSK 807/22, sformułowany przez stronę, dotyczy naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., a więc grupy przepisów dotyczących obowiązku sporządzenia uzasadnienia i powinności pouczenia strony o przedłużeniu postępowania. Strona argumentowała, że zaskarżone postanowienie o grzywnie oraz postanowienia zapadające w postępowaniu nie zawierały pełnego, odpowiadającego standardom k.p.a. uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz że postępowanie odnośnie zarzutów przeciw egzekucji prowadzone było przewlekle bez należytego pouczenia strony o jego przedłużeniu. Zarzut ten Sąd kasacyjny uznaje za niezasadny.
Zarzut odnoszący się do rzekomego naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego przez stronę skutku, ponieważ przepisy te nie znajdują zastosowania w takim charakterze, jaki przypisał im skarżący, ani w takim zakresie, w jakim strona próbuje ich użyć do podważenia legalności środków egzekucyjnych. Zarzut ten abstrahuje zarówno od charakteru postępowania egzekucyjnego, jak i od rzeczywistego przebiegu czynności procesowych dokonanych w sprawie.
Przede wszystkim, art. 124 § 2 k.p.a. wymaga, aby organ uzasadnił postanowienie w zakresie istotnych motywów rozstrzygnięcia. Z akt wynika, że zarówno postanowienie PPIS z 13 czerwca 2017 r., jak i kolejne postanowienia PPWIS z 7 i 8 sierpnia 2017 r., zawierały wskazanie podstaw prawnych, przedstawienie stanu faktycznego oraz ocenę zgłoszonych zarzutów zgodnie z art. 33 u.p.e.a. Trudno zatem przyjąć, aby rozstrzygnięcia te były pozbawione uzasadnienia lub aby uniemożliwiały stronie zrozumienie istoty rozstrzygnięcia. Organy odnosiły się szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, a ich wywód był zgodny z zakresem postępowania zarzutowego, który – jak jednolicie przyjmuje orzecznictwo – obejmuje wyłącznie ocenę przesłanek z art. 33 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2606/15). Sąd kasacyjny wielokrotnie podkreślał, że lakoniczność uzasadnienia nie jest równoznaczna z jego brakiem, o ile organ odnosi się do tego, co jest przedmiotem postępowania i wyjaśnia powody uznania zarzutów za bezzasadne.
Co więcej, postępowanie zarzutowe w u.p.e.a. ma charakter odformalizowany i ograniczony w zakresie badania materiału. Organ nie przeprowadza szerokiego postępowania dowodowego, lecz weryfikuje, czy istnieją przesłanki umorzenia egzekucji, niedopuszczalności egzekucji albo niewykonalności obowiązku. W realiach niniejszej sprawy organy, analizując zarówno upomnienie, tytuł wykonawczy, jak i dokumentację dotyczącą obowiązku szczepień, wskazały jasno, że obowiązek jest wykonalny i wymagalny, co czyni zarzuty bezzasadnymi. Zarzucane przez stronę braki uzasadnienia nie znajdują więc potwierdzenia w aktach.
Odnosząc się natomiast do powołanych przez stronę art. 36 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., wskazać należy, że przepisy te dotyczą odpowiednio obowiązku organu do informowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz o wszczęciu postępowania. Tymczasem postępowanie egzekucyjne w administracji – w tym zarówno etap zarzutowy, jak i etap nakładania grzywny w celu przymuszenia – nie jest "sprawą administracyjną" w znaczeniu materialnoprawnym, o której mowa w art. 35–36 k.p.a., lecz szczególnym trybem procesowym regulowanym ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucja nie wszczyna się przez doręczenie postanowienia, lecz – zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a. – przez doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Już samo doręczenie tytułu wykonawczego jest więc formalnym powiadomieniem strony o wszczęciu postępowania, co w pełni realizuje funkcję art. 61 § 4 k.p.a., czyniąc jego odrębne stosowanie zbędnym.
W tym kontekście trafny pozostaje utrwalony pogląd judykatury, że k.p.a. stosuje się do postępowania egzekucyjnego jedynie pomocniczo, i to tylko wtedy, gdy u.p.e.a. nie zawiera własnych regulacji (por. wyrok NSA z 13 października 2011 r., II OSK 1441/10). Ustawa egzekucyjna przewiduje własne mechanizmy informacyjne i terminy, nie przewiduje natomiast obowiązku adnotowania o "przedłużeniu terminu" załatwienia zarzutów. Z akt sprawy wynika zaś, że zarówno PPIS, jak i PPWIS działały bez zbędnej zwłoki, mieszcząc się w zwyczajowo przyjmowanych ramach czasowych. Nie zachodziła tu przewlekłość postępowania, która mogłaby naruszać prawa strony lub podważać legalność czynności organu.
Wreszcie, nawet gdyby przyjąć – czysto hipotetycznie – istnienie pewnych nieprawidłowości proceduralnych, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA naruszenie przepisów postępowania może prowadzić do uwzględnienia skargi jedynie wtedy, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona miała pełny i wielokrotny dostęp do informacji o stanie postępowania, brała udział w etapach zarzutowych, wniosła zażalenie, a organy odniosły się do wszystkich twierdzeń. W żadnym zakresie nie wykazano, aby ewentualne uchybienia terminowe lub informacyjne mogły skutkować wadliwością postanowienia o uznaniu zarzutów za bezzasadne.
Z tych względów zarzut naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. należało uznać za bezzasadny, jako oparty na błędnym rozumieniu charakteru postępowania egzekucyjnego oraz nieznajdujący potwierdzenia w zgromadzonym materiale sprawy.
7. Ostatni z omawianych zarzutów kasacyjnych dotyczy naruszenia art. 33 pkt 2 u.p.e.a., który odnosi się do przesłanki wymagalności egzekwowanego obowiązku. Strona argumentowała, że skoro komunikat PSO nie miał cech rozporządzenia, to nie mógł on skutecznie "zaktualizować" obowiązku szczepiennego, a zatem obowiązek ten nie był wymagalny, zaś organy nie wykazały jego wymagalności, ponieważ w aktach nie przedłożono osobno zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do szczepienia. Również i ten zarzut pozostaje bezzasadny. Sąd przypomina, że art. 33 u.p.e.a. stanowi zamknięty katalog przesłanek dopuszczalności zarzutów, których nie można mieszać z przesłankami zażaleniowymi przed sądem kasacyjnym. Formułując odrębny zarzut, strona nie dostrzega, że obowiązek szczepień ochronnych nie powstaje z komunikatu PSO, a zatem jego wadliwość formalna nie może amputować ustawowego charakteru wymagalności obowiązku, który istnieje bezpośrednio z mocy ustawy szczególnej i rozporządzenia Ministra Zdrowia.
Tożsame stanowisko odnaleźć można w judykaturze NSA, w której akcentowano, że Sąd kasacyjny nie bada materialnej dopuszczalności obowiązku inaczej niż w zakresie zarzutów opisanych i wykazanych przez stronę, a okoliczność braku badania kwalifikacyjnego wynikająca z odmowy strony nie jest przeszkodą obiektywną, trwałą i niezależną (por. wyrok NSA z 3 września 2025 r., sygn. akt II GSK 427/25; wyrok NSA z 17 września 2025 r., sygn. akt II GSK 480/25; wyrok NSA z 3 września 2025 r., II GSK 673/25). Wymagalność obowiązku wynikała z ustawy i wcześniejszych odmów jego wykonania i została prawidłowo wykazana w toku postępowania egzekucyjnego i zarzutowego, zaś komunikat PSO służył jedynie jego organizacyjno-technicznemu uzupełnieniu i nie miał cech aktu kreującego obligatoryjność lub warunkującego wymagalność obowiązku.
8. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, gdyż nie wykazano naruszeń prawa mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a grzywna jako środek przymuszenia została zastosowana zgodnie z ustawą i zasadą proporcjonalności.
9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.