II GSK 782/21

II GSK 782/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Małgorzata Rysz
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 436/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-11-24
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 2 pkt 8 i 46, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 8 i 9,
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Bytomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 436/20 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 16 grudnia 2019 r. nr XXII/330/19 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 listopada 2020 r., o sygn. akt III SA/Gl 436/20, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm, dalej: "p.p.s.a."), uwzględnił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu dnia 16 grudnia 2019 r. nr XXII/330/19 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w częściach: a) § 1 pkt 4 i 6 w zakresie wyrazu "obiektów" oraz w § 1 pkt 7 - 8 w zakresie wyrazu "urządzeń", b) § 1 pkt 9 - 12, c) § 1 pkt 1, 2, 4, 6-13 w zakresie wyrazów "o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2062, z późn. zm.)" i poprzedzającego przecinka.
W uzasadnieniu wyroku zostały przytoczone następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Rada Miejska w Bytomiu, zaskarżoną uchwałą, Nr XXII/330/19 z dnia 16 grudnia 2019 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068., dalej: "u.d.p.") zmieniła uchwałę, nr XXVI/376/04, Rady Miejskiej w Bytomiu w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych.
Na powyższą uchwałę opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 23 grudnia 2019 r., pod poz. 9094, Wojewoda Śląski (dalej: "organ nadzoru") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w której domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w częściach określonych w:
- § 1 pkt 4 i 6 uchwały - w zakresie wyrazu "obiektów" oraz w § 1 pkt 7-8 uchwały - w zakresie wyrazu "urządzeń" - jako sprzecznych z art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 5 i 6 oraz ust. 2 pkt 3 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (t.j. Dz. U. z 1997 r.. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej "Konstytucja"),
- § 1 pkt 9 - 12 uchwały - jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji,
- § 1 pkt 1, 2, 4, 6-13 uchwały - w zakresie wyrazów "o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062, z późn. zm.)" i poprzedzającego przecinka, jako sprzecznej art. 40 ust. 8 u.d.p. w związku z art. 2 pkt 8 i 46 ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2018 r. 1954 ze zm.).
W skardze, organ nadzoru wskazał, że niektóre postanowienia zawarte w zaskarżonej uchwale w sposób istotny naruszają przepisy ustawy o drogach publicznych.
Wojewoda zaznaczył, że Rada Miejska w Bytomiu powinna uregulować odrębne stawki opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 u.d.p. w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w stosunku do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, zaś stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy w stosunku do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Ustawodawca przewidział w art. 40 ust. 8 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego przez te obiekty i urządzenia, w każdym wskazanym celu, preferencyjne stawki maksymalne. Z przepisu art. 40 ust. 8 zd. 2 u.d.p. wynika, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Ustawodawca obliguje przy tym organ stanowiący do kompleksowego określenia stawek opłat, jakie będą pobierane, zgodnie z wymogiem ustawy o drogach publicznych.
Tymczasem w § 1 pkt 4 kwestionowanej uchwały Rada postanowiła zmienić § 1 ust. 2 uchwały własnej nr XXVI/376/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych. W zmienianym przepisie ustala się stawki opłaty za jeden rok zajęcia pasa drogowego celem umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za 1 m² pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia. Modyfikacja tego przepisu polega na tym, że w § 1 ust. 2 pkt 1 po lit. b dodano lit. c w brzmieniu:
"c) w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju sieci usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062, z późn. zm.) - 20,00 zł".
Organ zauważył, że w art. 40 ust. 8 u.d.p. mowa zarówno o obiekcie i urządzeniu infrastruktury telekomunikacyjnej, przy czym pojęć tych nie należy utożsamiać - czym innym jest bowiem obiekt telekomunikacyjny, a czym innym urządzenie telekomunikacyjne. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie z tego względu, że przewidziane przez ustawodawcę w art. 40 ust. 8 u.d.p. niższe stawki maksymalne zostały zróżnicowane w zależności od tego, czy zajęcie pasa drogowego związane jest z obiektami czy też urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej i wynoszą odpowiednio: 0,20 zł dziennie (zamiast 10 zł) za obiekt i 20 zł rocznie (zamiast 200 zł) za urządzenie. Z kolei, stawki opłat ustalone przez radę gminy w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p., z uwzględnieniem ww. stawek maksymalnych, są podstawą do ustalania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, czego dokonuje zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnych (art. 40 ust. 11 w zw. z ust. 3 ustawy). Z tego względu szczególnie istotne jest, by nie pojawiały się wątpliwości przy stosowaniu przepisów przedmiotowej uchwały w zakresie podstawy do zastosowania niższych stawek opłat.
Z analizy treści badanych aktów (uchwały pierwotnej i zmienianej) wynika, że w § 1 pkt 4 kwestionowanej uchwały należało ustalić wyłącznie roczną stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego na skutek umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Niedopuszczalne jest objęcie zakresem przedmiotowej regulacji także obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej.
Rada ustaliła za zajęcie pasa drogowego także przez umieszczenie w nim obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej roczną stawkę opłaty w wysokości 20,00 zł za jeden rok zajęcia. Pominięto przy tym wyrażony wprost zamysł ustawodawcy, że przedmiotowa stawka dotycząca obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej służyć ma ustaleniu dziennej opłaty i tym samym powinna być unormowana jako stawka dzienna nieprzekraczaiąca wysokości 0.20 zł za dzień ww. zajęcia. Rozwiązanie przyjęte przez Radę w kwestionowanym postanowieniu jest zatem sprzeczne z art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 6 i ust. 2 pkt 3 i 2 u.d.p. Wskazana wadliwość skutkuje nieważnością § 1 pkt 4 kwestionowanej uchwały w zakresie wyrazu: "obiektów". Zastrzeżenie to należy odnieść także do postanowienia § 1 pkt 6 przedmiotowego aktu.
Z kolei, w zmienianych przepisach § 1 ust. 3 i 4 uchwały pierwotnej ustalone zostały stawki opłaty za jeden dzień zajęcia pasa drogowego celem umieszczenia w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za 1 m² pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego (ust. 3) oraz za jeden dzień zajęcia 1 m pasa drogowego celem umieszczenia w nim reklamy (ust. 4).
Mocą § 1 pkt 7-8 kwestionowanej uchwały do poszczególnych unormowań uchwały pierwotnej zawartych w: § 1 ust. 3 pkt 1 i 2 dodano regulacje w brzmieniu: "w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062, z późn. zm.) 0,20 zł; ".
Z analizy badanych aktów (tj. uchwały zmieniającej i zmienianej) wynika, iż w treści nowo dodanych - mocą § 1 pkt 7-8 kwestionowanej uchwały - przepisów należało ustalić wyłącznie dzienną stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego na skutek umieszczania w pasie drogowym obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy. Niedopuszczalne jest objęcie zakresem przedmiotowej regulacji także urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Przepisy te są zatem sprzeczne z art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 5 i 6 oraz ust. 2 pkt 3 i 2 u.d.p. w zakresie wyrazu "urządzeń".
Dalej wskazał, że skarżona uchwała w przepisach § 1 pkt 9-12 modyfikuje treść poszczególnych punktów § 1 ust. 4 uchwały nr XXVI/376/04 Rady Miejskiej w Bytomiu poprzez dodanie litery o następującym brzmieniu: w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062, z póżn.zm) 0,20 zł. Tymczasem zmieniany przepis § 1 ust. 4 uchwały nr XXVI/376/04 ustała stawki opłaty za jeden dzień zajęcia 1 m² pasa drogowego celem umieszczenia w nim reklamy, uzależniając ich wysokość od kategorii drogi oraz rodzaju zajętego elementu pasa drogowego. Zdaniem organu nadzoru, postanowienia § 1 pkt 9-12 skarżonej uchwały należy ocenić jako wydane bez podstawy prawnej, a tym samym naruszające przepis art. 7 Konstytucji RP. Zmieniane przepisy dotyczą bowiem reklam - nie zaś urządzeń i obiektów, w związku z tym nie ma podstaw do ustalania stawek opłat za reklamę w odniesieniu do urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej.
Organ nadzoru zarzucił, że wadliwa jest regulacja § 1 pkt 1, 2, 4, 6-13 uchwały - w zakresie wyrazów "o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062, z późn.zm.)" i poprzedzającego przecinka. Wskazał, że Rada Miejska w Bytomiu odwołuje się w powołanych przepisach do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Tymczasem w art. 2 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy mowa o infrastrukturze technicznej, przez co należy rozumieć każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak rurociągi, kanalizacja, maszty, kanały, komory, studzienki, szafki, budynki i wejścia do budynków, instalacje antenowe, wieże i słupy, z wyłączeniem: a) kabli, w tym włókien światłowodowych, b) elementów sieci wykorzystywanych do zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, c) kanałów technologicznych w rozumieniu art. 4 pkt 15a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.).
W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Bytomiu, uznała zarzuty Wojewody za niezasadne i wniosła o oddalenie skargi. Z ostrożności wskazała, że ewentualne naruszenia prawa może mieć jedynie charakter nieistotny.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę Wojewody Śląskiego i stwierdził nieważność uchwały w częściach: a) § 1 pkt 4 i 6 w zakresie wyrazu "obiektów" oraz w § 1 pkt 7 - 8 w zakresie wyrazu "urządzeń", b) § 1 pkt 9 – 12; c) § 1 pkt 1, 2, 4, 6-13 w zakresie wyrazów "o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2062, z późn. zm.)" i poprzedzającego przecinka.
W ocenie Sądu I instancji, Wojewoda trafnie zauważył, że realizacja dyspozycji z art. 40 ust. 8 u.d.p. wymaga określenia stawek opłat w odniesieniu do wszystkich przewidzianych przez przepis ustawy możliwości zajęcia pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, przy czym pojęć tych nie należy utożsamiać, bowiem czym innym jest obiekt telekomunikacyjny, a czym innym jest urządzenie telekomunikacyjne. Tymczasem kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały nie dokonuję ich rozróżnienia. Roczna stawka opłaty odnosi się wyłącznie do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, zatem niedopuszczalne jest objęcie jej zakresem również obiektów. Z kolei, dzienne stawki odnoszą się do obiektów, zatem te regulacje nie mogą się odnosić także do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Z tej przyczyny niezbędne jest stwierdzenie nieważności niniejszego aktu w częściach określonych w § 1 pkt 4 i 6 uchwały - w zakresie wyrazu "obiektów" oraz § 1 pkt 7-8 uchwały - w zakresie wyrazu "urządzeń".
Z kolei, postanowienia § 1 pkt 9-12 skarżonej uchwały jak trafnie podnosi organ nadzoru, zostały wydane bez podstawy prawnej, a tym samym naruszające przepis art. 7 Konstytucji RP. Zmieniane przepisy dotyczą bowiem reklam - nie zaś urządzeń i obiektów, w związku z tym nie ma żadnych podstaw do ustalania stawek opłat za reklamę w odniesieniu do urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej.
Wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, zakwestionowane regulacje należy zaliczyć do istotnych naruszeń prawa stanowiących podstawą dla stwierdzenia nieważności spornej uchwały w zaskarżonej części. Uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu, Nr XXII/330/19, z 16 grudnia 2019 r. w zaskarżonej części narusza prawo w istotny sposób, bowiem zakwestionowane regulacje są sprzeczne z ustawą i jako takie nie mogą się ostać.
W skardze kasacyjnej Rada Miejska w Bytomiu zaskarżyła wyrok w całości, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Podniosła naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 5 i 6 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż roczna stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego odnosi się wyłącznie do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, a dzienna stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego odnosi się wyłącznie do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej, podczas gdy prawidłowa w ocenie Kasatora wykładnia ww. przepisów prowadzić powinna do wniosku, iż art. 40 ust. 8 ustawy nie dokonuje tego rodzaju ograniczeń, a tym samym Rada Miejska w Bytomiu uprawniona była do uregulowania przedmiotowej kwestii w sposób przyjęty w uchwale nr XXII/330/19 z dnia 16 grudnia 2019 r.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż ewentualne naruszenie prawa przez organ ma charakter istotny, a tym samym zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały nr XXlI/330/19 z dnia 16 grudnia 2019 r. Rady Miejskiej w Bytomiu w określonej części, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do uznania, iż ewentualne naruszenie prawa przez organ miało charakter nieistotny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 p.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i wykazanie, że miało ono istotny, a nie jakikolwiek, wpływ na wynik sprawy (art. 176 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw.
Stosownie do art. 40 ust 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.
Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:
1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;
5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż prawidłowa realizacja dyspozycji z art. 40 ust. 8 u.d.p. wymaga określenia stawek opłat w odniesieniu do wszystkich, przewidzianych przez przepis ustawy możliwości zajęcia pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, przy czym pojęć tych nie należy utożsamiać, bowiem czym innym jest obiekt telekomunikacyjny, a czym innym jest urządzenie telekomunikacyjne.
Z art. 40 ust. 2 u.d.p. w związku z ust. 4, 5 i 6 ustawy wynika, że stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg mają dotyczyć: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione wpkt 1-3.
Jak zauważono w wyroku NSA z dnia 28 października 2021 r. , sygn. akt II GSK 1457/21 przewidziana art. 40 ust. 8 u.d.p. stawka nieprzekraczająca 20 zł wymaga ustalenia w drodze uchwały opłat w przypadku zezwoleń na zajęcie pasa - za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 5). Skoro w § 1 ust. 2 uchwały nr XXVI/376/04 z dnia 26 maja 2004 r. wyraźnie wskazano, iż "ustala się stawki opłaty za jeden rok zajęcia pasa drogowego celem umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego", to Sąd I instancji zasadnie uznał, iż roczna stawka opłaty odnosi się wyłącznie do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, zatem niedopuszczalne jest objęcie jej zakresem również obiektów.
Z kolei § 1 ust. 3 uchwały nr XXVI/376/04z dnia 26 maja 2004 r. stanowi, iż "ustala się stawki opłaty za jeden dzień zajęcia pasa drogowego celem umieszczenia w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego", tym samym dzienne stawki odnoszą się wyłącznie do obiektów (art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy), zatem te regulacje nie mogą się odnosić także do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.
Biorąc pod uwagę powyższe, WSA w Gliwicach prawidłowo stwierdził nieważności zaskarżonego aktu w częściach określonych w: § 1 pkt 4 i 6 uchwały - w zakresie wyrazu "obiektów" oraz § 1 pkt 7-8 uchwały - w zakresie wyrazu "urządzeń".
Należy podzielić stanowisko, że zakres i sposób realizacji przepisu kompetencyjnego należy wyinterpretować z analizy całokształtu regulacji at. 40 u.d.p. Okoliczność, iż w ust. 8 omawianej normy prawnej wymieniono zarówno obiekty, jak i urządzenia - wobec brzmienia pozostałych ustępów tej normy, nie pozwala na przyjęcie tezy o możliwości łącznego potraktowania ww. obiektów oraz urządzeń, a w konsekwencji także łącznego ich unormowania w poszczególnych postanowieniach uchwały Rady - i tym samym wyklucza realizację ww. kompetencji w sposób przyjęty przez Radę Miejską w Bytomiu.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., może być skuteczny w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej zdoła wykazać, że sąd stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3590/19, LEX nr 3099854). Skoro więc, jak wynika z wcześniej poczynionych uwag, skarżąca kasacyjnie nie wykazała podstaw do zakwestionowania zaskarżonego wyroku, nie było też zasadne uwzględnienie powyższego zarzutu.
Należy również zwrócić uwagę, że wyrok został zaskarżony w całości. Nie zostało jednak w żaden sposób objęte podstawami kasacyjnymi rozstrzygnięcie, którym Sąd I instancji stwierdził nieważność uchwały dotyczących postanowień:
- § 1 pkt 9 - 12 uchwały - które zostały wydane bez podstawy prawnej, a tym samym naruszają one przepis art. 7 Konstytucji RP, oraz
- § 1 pkt 1, 2, 4, 6-13 uchwały - w zakresie wyrazów "o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062, z późn. zm.)" i poprzedzającego przecinka.
Oznacza to, że skarga kasacyjna nie wskazuje podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia co do rozstrzygnięcia zamieszczonego w pkt b i c zaskarżonego wyroku, co uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej w tym zakresie i z tego powodu.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Rady jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.