II GSK 768/21

II GSK 768/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /sprawozdawca/
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Marek Krawczak
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II SA/Go 530/20 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2020-12-10
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 3 lit. g
Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
Dz.U. 2019 poz 58
art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2, art. 92c ust. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Spółki komandytowej w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Go 530/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Spółki komandytowej w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 sierpnia 2020 r. nr BP.500.232.2019.1200.GR4.6929 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w likwidacji Spółki komandytowej w Ż. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 530/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Sp. z o.o. Spółki komandytowej w C. (obecnie: "A. Sp. z o.o. w likwidacji Spółka komandytowa w Ż.", dalej jako: "skarżąca spółka") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 sierpnia 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na skutek kontroli przeprowadzonej w siedzibie skarżącej spółki w dniach od [...] maja 2019 r. do [...] lipca 2019 r. wydał w dniu [...] września 2019 r. decyzję wymierzającą skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za naruszenia opisane w załączniku nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm., dalej jako: "ustawa o transporcie drogowym", "u.t.d."), polegające na:
– niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który wydał zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne, zmiany danych, o których mowa w art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie – za każdą zmianę;
– niespełnieniu wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku;
– skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego;
– przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy;
– niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi;
– naruszeniu obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy.
Na skutek odwołania, decyzją z dnia 3 sierpnia 2020 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła skarżąca spółka. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w toku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż skarżąca spółka nie zgłosiła organowi wydającemu zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne w transporcie międzynarodowym, tj. Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego, zmian dotyczących ilości posiadanych w dyspozycji pojazdów oraz danych dotyczących pojazdów w wymaganym przez ustawę o transporcie drogowym terminie. Sąd wskazał także, że skarżąca spółka nie zgłosiła organowi wydającemu zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne w transporcie krajowym, tj. Staroście Krośnieńskiemu, zmiany ilości posiadanych w jej dyspozycji pojazdów oraz danych dotyczących tych pojazdów w wymaganym przez ustawę o transporcie drogowym terminie. W związku z tym organ prawidłowo stwierdził 16 przypadków niezgłoszenia wymaganych zmian i zasadnie wymierzył skarżącej spółce karę za te naruszenia w kwocie 12 800 zł.
Następnie Sąd wyjaśnił, że nie budziły wątpliwości – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – poczynione przez organy ustalenia w odniesieniu do naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców polegające na:
1. skróceniu dzielonego dziennego okresu odpoczynku przez kierowców A. O. w dniu [...] grudnia 2018 r. oraz Z. W. w dniu [...] marca 2019 r., odpowiednio o 6 minut i 3 minuty, co stanowiło naruszenia art. 8 ust. 2 w zw. z art. 4 lit. g rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006; dalej jako: "rozporządzenie nr 561/2006") i uzasadniało – zgodnie z Ip. 5.6.1 załącznika nr 3 do u.t.d. – wymierzenie kary w łącznej kwocie 200 zł (2 x 100 zł);
2. skróceniu wymaganego dziennego skróconego okresu odpoczynku przez kierowców:
– Ł. C. w dniu [...] marca 2019 r. o 26 minut,
– Z. L. w dniu [...] stycznia 2019 r. o 25 minut,
– J. L. w dniu [...] lutego 2019 r. o 19 minut oraz w dniu [...] marca 2019 r. o 1 godz. i 23 minuty,
– S. Z. w dniu [...] lutego 2019 r. o 20 minut oraz w dniu [...] marca 2019 r. o 1 godzinę i 23 minuty,
– R. Z. w dniu [...] marca 2019 r. o 26 minut, co stanowiło naruszenie art. 8 ust. 2 – 5 w zw. z art. 4 g rozporządzenia nr 561/2006 i uzasadniało – zgodnie z I.p. 5.7.1 i 5.7.2 zał. nr 3 do u.t.d. – wymierzenie kary w łącznej wysokości 1750 zł (l.p. 5.7.1 o czas do 1 godz. – 7x 150 zł oraz l.p. 5.7.2 o czas powyżej 1 godz. do 2 godzin 2 x 350 zł);
3. przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przez kierowcę R. S. w dniu [...] lutego 2019 r. o 3 minuty, co stanowiło naruszenie art. 7 rozporządzenie nr 561/2006 i uzasadniło – zgodnie z l.p. 5.11.1 zał. nr 3 do u.t.d. – wymierzenie kary 100 zł.
Sąd wskazał również, że w toku kontroli prawidłowo stwierdzono przypadki przejazdów pojazdami bez włożonej do tachografu karty kierowcy wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanego art. 32 ust. 1 oraz 34 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 (Dz. UE L60 z 28.02.2014 r.; dalej jako: "rozporządzenie nr 165/2014"). W związku z powyższym Sąd uznał, że zasadnie nałożono na skarżącą spółkę karę w wysokości 5000 zł przewidzianą w l.p. 6.2.1 zał. nr 3 do u.t.d. Przepis ten sankcjonuje niewłaściwą obsługę lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości przejazdu lub przebytej drogi.
Za niesporne Sąd uznał także ustalenia organów odnośnie do nieterminowego wczytania danych z kart kierowców w okresie objętym kontrolą. Nastąpiło to z naruszeniem 10 ust. 5 pkt a) ppkt i) rozporządzenia nr 561/2006 w zw. z art. 1 ust. 3 pkt b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.U.UE.L.2010.168.16; dalej jako: "rozporządzenie nr 581/2010"). Naruszenia te uzasadniały wymierzenia skarżącej spółce kary w wysokości po 500 zł za każdego kierowcę, przewidzianej w Ip. 6.3.17 zał. nr 3 do u.t.d. (łącznie 3500 zł). Przepis ten sankcjonuje bowiem naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę.
Sąd podkreślił także, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż skarżąca spółka nie wykazała zaistnienia okoliczności wyłączających jej odpowiedzialność przewidzianych w art. 92c i 92b u.t.d.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca spółka zarzuciła:
1) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
– art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) w związku art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 i art. 11 a także art. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej jako: "Kodeks postępowania administracyjnego", "k.p.a."), które nastąpiły poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez organy administracyjne obu instancji okoliczności faktycznych sprawy, niezebranie całego istotnego dla sprawy materiału dowodowego, pominięcie wyjaśnień skarżącej spółki zawartych w piśmie - wypowiedzenie się w sprawie zebranych dowodów i materiałów, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych sprawy;
– art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 92 a ust. 1 u.t.d. w związku z art. 14 ust. 1 ustawy oraz art. 92b ust. 1 i 2 i art. 92c ust. 1 i 2 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
– art. 151 w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. i oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisu art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wadliwej oceny wiarygodności przeprowadzonych dowodów;
– art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 lit. a) i lit. c) i w związku z art. 151 p.p.s.a., gdyż decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. wskutek błędnego przyjęcia, że skarżąca spółka dopuściła się naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, za które wymierzono jej karę pieniężną na podstawie przepisu art. 92 ust. 1a u.t.d.;
2) na podstawie art 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 4 pkt 22, art. 7a ust. 2 pkt 6, art. 8 ust. 3, art. 14 ust. 1 i 2, art. 33 ust. 7, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92 a, w związku z l.p 1.9, l.p 5.6, l.p 5.7, l.p 5.11. l.p. 6.2.1, l.p 6.3.17 załącznika nr 3 do tejże ustawy oraz art. 3, art 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 rozporządzenia 561/2006, art. 34 rozporządzenia nr 165/2014, art. 1 rozporządzenia nr 681/2010, art. 3 i art. 5 rozporządzenia nr 1072/2009, art. 32 i 34 rozporządzenia nr 165/2014 poprzez ich niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie, w tym:
– naruszenie przepisu art. 14 ust. 1 u.t.d. polegało na jego niewłaściwym zastosowaniu wprost, w sytuacji, gdy przepis ten należy zgodnie art. 33 ust. 7 u.t.d. stosować odpowiednio z modyfikacjami dotyczącymi prowadzenia przewozów na potrzeby własne; niewłaściwa interpretacja powołanych przepisów skutkuje bezpodstawnym uznaniem, że strona ma obowiązek zgłaszać zmiany wszystkich danych, o których mowa w art. 8 ustawy,
– naruszenie przepisu art. 4, art. 7 i art. 8 ust. 1-5 i 8 rozporządzenia nr 561/2006 polegało na niewłaściwym jego zastosowaniu przy błędnym ustaleniu okresów dziennego odpoczynku oraz okresów prowadzenia pojazdów bez przerwy;
– naruszenie przepisów art. 32 i 34 rozporządzenia nr 165/2014 poprzez bezpodstawne uznanie, że miała miejsce jazda pojazdu bez karty kierowcy w sytuacji, gdy czynności związane z serwisem są zwolnione z obowiązku rejestracji na mocy art. 3 rozporządzenia nr 561/2006, który nie został w sprawie zastosowany;
b) art. 92b pkt 1 i 2 u.t.d. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, w sytuacji, gdy skarżąca spółka zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie obowiązujących przepisów, gdyż kierowca który dopuścił się naruszeń działał bez wiedzy i zgody pracodawcy;
c) art. 92c ust. 1 pkt. 1 u.t.d. poprzez niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, gdyż okoliczności sprawy i zebrane dowody wskazują, że skarżąca spółka nie miała wpływu na stwierdzone naruszenia popełnione przez kierowców, nadto powstały one wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżąca spółka nie mogła przewidzieć, albowiem nie jest ona nadzorować każdego z zatrudnionych przez siebie kierowców i tym samym zapobiec dopuszczeniu się przez nich naruszeń, co więcej skarżąca spółka stara się w sposób ciągły dyscyplinować i szkolić kierowców odnośnie obowiązków, warunków przewozu wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych. Skarżąca spółka oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
III
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ wnosząc o jej oddalenie. Organ wniósł także o wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (punkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (punkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają przedstawionego powyżej stanowiska Sądu pierwszej instancji.
We wniesionej skardze kasacyjnej skarżąca spółka zarzuciła wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11).
Ze zgłoszonych w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania najdalej idącym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zgodnie z jego brzmieniem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku i dokonując jego oceny wskazał, z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu zawarto również rozważania dotyczące wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki Sąd pierwszej instancji odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii podnoszonych w postępowaniu administracyjnym dotyczących zasadności nałożenia kary pieniężnej na skarżącą spółkę za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego, a także precyzyjnie wyjaśnił, dlaczego w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności pozwalające na wyłączenie odpowiedzialności skarżącej spółki jako przedsiębiorcy z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd pierwszej instancji podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11, oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje skarżąca spółka, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji spełnia przedstawione powyżej warunki, a to musi skutkować stwierdzeniem nietrafności rozpoznawanego zarzutu.
Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów naruszenia prawa procesowego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest także następny zarzut wskazany w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 lit. a i c w związku z art. 151 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę konsekwencje wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a., które najprościej rzecz ujmując wyrażają się w tym, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania (przedmiotem kontroli legalności) innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, należy podnieść, że wymieniony przepis może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2352/17; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 284/18).
Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony. Sąd pierwszej instancji wywiązał się w sposób prawidłowy ze swoich obowiązków wskazanych w art. 134 § 1 p.p.s.a. Odwołując się do wniosków formułowanych na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku brak jest podstaw, aby twierdzić, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zrekonstruował granice sprawy, w której orzekał, czy też, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie rozpoznał istoty sprawy, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a.
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd, że zarzutem naruszenia przytoczonego przepisu nie można kwestionować dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, ani też prawidłowości dokonanej przez ten Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2047/18). Tak więc, skoro autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenie wskazanego przepisu w niezebraniu i nierozważeniu całego materiału dowodowego w sprawie – zarzut, wskazany jako ostatni w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej, uznać należało za nietrafny.
Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także pozostałe zarzuty wymienione w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej, nie zasługują na uwzględnienie.
Istota tych zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do podważenia sposobu prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania dowodowego i w konsekwencji odmiennej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się zatem do prezentowania przez skarżącą spółkę własnych ocen stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonał jednak prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że organ wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie pominął zgłaszanych przez skarżącego okoliczności i zarzutów, w szczególności, w zakresie przesłanek zastosowania art. 92b ust. 1 pkt 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. W związku z powyższym, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do ustalenia, że skarżąca spółka dopuściła się naruszeń prawa, o których mowa w zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się zatem do wskazanych wyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenie prawa materialnego należy podkreślić, że ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Jak podkreśla się zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, zasadą jest, że odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi przedsiębiorca i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej i to niezależnie od stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą (por. T. Porczyński, Wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym przez osoby wykonujące ten przewóz na rzecz i w imieniu przedsiębiorcy (w:) A. Kisielewicz (red.), J. P. Tarno (red.), Sądowa kontrola administracji w sprawach gospodarczych, LEX 2013 r.).
Odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorcy za naruszenia ma charakter obiektywny, nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. wyroki NSA z dnia: 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego.
Ustawodawca, wprowadzając kary pieniężne określone w art. 92a u.t.d., przewidział możliwość wyłączenia ich, przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 92b i 92c tej ustawy. W myśl art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców właściwych przepisów oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje, że obowiązek wykazania przesłanek określonych w tych przepisach co do zasady obciąża podmiot wykonujący przewóz i Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie to stanowisko akceptuje. Do uwolnienia się od odpowiedzialności wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4457/16). Nie wystarcza zatem wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych. Instytucja wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy nie ma zastosowania nawet w sytuacji, gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego, a nie jest to działanie wynikające z nadzwyczajnych, niemożliwych do przewidzenia okoliczności, na które przewoźnik nie ma wpływu.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, to przewoźnik jest zobowiązany do wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określone w art. 92b ust. 1, jak i w art. 92c ust. 1 u.t.d. (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1597/14). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował ocenę wyrażoną przez organy, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób uznać, by przesłanki egzoneracyjne określone w wymienionych przepisach zostały spełnione.
Podkreślić należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, iż nie ulega wątpliwości, że z samego charakteru wykonywanej działalności przewozowej wynikają ograniczone możliwości sprawowania przez przedsiębiorcę bezpośredniego nadzoru nad kierowcami w trakcie wykonywania przez nich przewozów (por. wyroki NSA z dnia: 24 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1618/17; 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 799/17). Niemniej jednak powszechnie dostępne środki techniczne taki nadzór umożliwiają. Ponadto przedsiębiorca ma możliwość przeprowadzania odpowiednich kontroli dokumentów ewidencjonujących wykorzystanie czasu pracy i czasu wypoczynku przez kierowców. Brak skutecznego, a więc eliminującego mogące wystąpić naruszenia, nadzoru nad wykonywaniem przewozów świadczy o tym, że skarżąca nie może skutecznie powołać się na art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Skarżąca spółka podnosi, że w prowadzonym przedsiębiorstwie stosuje odpowiednią organizację pracy, a w związku z tym niesłusznie nałożono na nią karę pieniężną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanek wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, o których mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d., nie da się wykazać jedynie poprzez powołanie się na takie standardowe i rutynowe czynności podejmowane przez pracodawcę.
Za przesłankę uzasadniającą odstąpienie od nałożenia kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nie można uznać przeświadczenia skarżącej spółki, że jako przedsiębiorca zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów, a zaistniałe stwierdzone naruszenia należy przypisać znacznemu natężeniu ruchu drogowego. Skarżąca spółka nie przedstawiła dowodów mogących potwierdzać, że w jej przedsiębiorstwie wprowadzone zostały odpowiednie środki mające na celu zapobieganie powstawaniu takich naruszeń, jakie stwierdzono w tej sprawie, a poprzez sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego, próbuje ciężarem dowodu w tym zakresie obciążyć organy, co jest niedopuszczalne.
W niniejszej sprawie zastosowania nie mógł znaleźć także art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Powszechnie przyjmuje się, że okolicznościami, o których mowa w powyższym przepisie, mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową, jak to już wyżej wykazano, jest bowiem w przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z tym należy wskazać, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. wyroki NSA z dnia: 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14, 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił wpływ skarżącej spółki na naruszenie ustawy o transporcie drogowym, zaznaczając, że nie może ona skutecznie powoływać się na treść art. 92c ust. 1 u.t.d. w sytuacji, gdy to działający w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy kierowcy, działający w ramach powierzonych mu zadań dopuszczają się działań, za które ustawa o transporcie drogowym przewiduje nałożenie kary. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej spółki, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że w kontrolowanym przedsiębiorstwie opisane przypadki naruszeń świadczą o nienależytym wykonywaniu obowiązków przez kierowców, a zatem niewłaściwej organizacji i nadzorze nad ich pracą.
W związku z powyższym na uwzględnienie nie zasługiwał zarówno zarzut dotyczący naruszenia art. 92b ust. 1 i 2 u.t.d. wskazany w punkcie drugim lit. b petitum skargi kasacyjnej, jak i zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wymieniony w punkcie drugim lit. c petitum skargi kasacyjnej.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w punkcie drugim lit. a petitum skargi kasacyjnej przyjąć należy, że, na podstawie art. 4 pkt 22 u.t.d., odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 u.t.d. dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy o transporcie drogowym, jak i podanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów rozporządzenia nr 561/2006, a także rozporządzenia nr 165/2014. W kwestii stosowania rozporządzenia nr 165/2014 wyjaśnić przyjdzie, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym znajduje ono zastosowanie do odpowiedzialności z art. 92a u.t.d., stosownie do art. 4 pkt 22 lit. a u.t.d., w którym wskazano rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85, a to w związku z art. 47 rozporządzenia nr 165/2014 r., którym uchylając rozporządzenie nr 3821/85, jednocześnie określono, że odesłania do uchylonego rozporządzenia uznaje się za odesłania do niniejszego rozporządzenia.
Zgodnie z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Nie wyjmuje się wykresówki ani karty kierowcy z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Dalsze przepisy art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 określają także inne obowiązki w zakresie postępowania z wykresówkami i kartami kierowcy. W art. 32 ust. 1 tego rozporządzenia ustalono z kolei obowiązek przedsiębiorstwa transportowego oraz kierowcy co do zapewnienia poprawnego działania i właściwego użytkowania tachografów i kart kierowcy, a w art. 33 ust. 3 omawianego rozporządzenia wprost ustalono odpowiedzialność przedsiębiorstw transportowych za naruszenia rozporządzenia popełnione przez ich kierowców lub kierowców będących w ich dyspozycji, z zastrzeżeniem, że państwa członkowskie mogą uzależnić taką odpowiedzialność od naruszenia przez przedsiębiorstwo transportowe ust. 1 akapit pierwszy niniejszego artykułu i art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 561/2006. Jednocześnie, na gruncie rozporządzenia nr 516/2006, w art. 10 ust. 2 przyjęto, że przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o której mowa w ust. 1, w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia nr 3821/85 (aktualnie rozporządzenie nr 165/2014) oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. W art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 516/2006 wskazano też, że przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Na podstawie art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 ustalono natomiast dla Państw Członkowskich uprawnienie w zakresie ustanowienia przepisów dotyczących nakładania kar w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 (aktualnie rozporządzenie nr 165/2014) oraz podejmowania wszelkich środków niezbędnych do zapewnienia ich stosowania.
Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że rozporządzenie nr 561/2006, stosownie do treści art. 3 lit. g tego rozporządzenia, nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami poddawanymi próbom drogowym do celów rozwoju technicznego lub w ramach napraw albo konserwacji oraz pojazdami nowymi lub przebudowanymi, które nie zostały jeszcze dopuszczone do ruchu. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że dotyczy on dwóch grup pojazdów, tj. takich, które są poddawane próbom drogowym albo pojazdów, które nie zostały jeszcze dopuszczone do ruchu (zarówno nowych, jak i przebudowanych). Dostrzec należy, że cele, do jakich mogą być przeznaczone pojazdy z pierwszej grupy, aby mogły pozostawać poza zakresem przedmiotowym rozporządzenia nr 561/2006, zostały ściśle określone. I tak, pojazdy te powinny być testowane do celów rozwoju technicznego lub w ramach napraw albo konserwacji. Wskazany przepis nie wyłącza zatem stosowania wskazanego rozporządzenia do przewozu drogowego w celu naprawy lub konserwacji. Wyłączenie to odnosi się natomiast do przejazdu drogowego, który ma charakter "przejazdu próbnego" w ramach dokonywanej naprawy lub konserwacji. Analizowany przepis, jako wprowadzający wyjątek od zasady obowiązku stosowania rozporządzenia nr 561/2006, nie może być stosowany rozszerzająco. Wobec tego brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowe wyłączenie dotyczy każdego przejazdu drogowego dowolnym pojazdem w związku z jego naprawą. Należy zaś przyjąć, że przepis art. 3 lit. g rozporządzenia nr 561/2006 dotyczy jazdy próbnej w ramach napraw albo konserwacji pojazdu, dokonywanej po przeprowadzonych naprawach mających na celu utrzymanie pojazdu w sprawności technicznej, przez kierowcę wraz z mechanikiem albo mechanika, który ma odpowiednie kwalifikacje do kierowania danym pojazdem. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie i – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w świetle okoliczności niniejszej sprawy prowadzi do stwierdzenia, że wyłączenie objęte zakresem art. 3 lit. g rozporządzenia nr 561/2006 nie znajdowało zastosowania w rozważanym przypadku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II GSK 675/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1736/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 133/17).
W rezultacie także zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należało za nietrafne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie na podstawie art. 184 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.