II GSK 738/23

II GSK 738/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne
Gry losowe
Sygn. powiązane
III SA/Gl 166/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-10-18
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2094
art. 89 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Karnas-Mroczek po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 166/22 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. M. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 18 października 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 166/22, oddalił skargę A. M. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z [...] listopada 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno - Skarbowego w Katowicach z 29 stycznia 2021r., wymierzającą skarżącej, prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą F.H.U. A. M. z/s w C.) karę pieniężną w kwocie 100 000 zł za urządzanie gier hazardowych bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, dalej: o.p.), oraz przepisy ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2094, dalej: u.g.h.).
Podstawą faktyczną nałożonej kary pieniężnej było ujawnienie w dniu kontroli (8 kwietnia 2019 r.) w lokalu o nazwie "G." znajdującym się w C. przy ul. L. [...] elektronicznego urządzenia w obudowie walizkowej oferującego gry takie jak automaty do gier eksploatowane w kasynach gry. Urządzenie nie zawierało informacji o numerze koncesji (zezwolenia) oraz o numerze poświadczenia rejestracji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.
W kontrolowanej sprawie poza sporem jest, że skarżąca w dacie kontroli prowadziła działalność gospodarczą w branży gastronomicznej, w lokalu który nie był kasynem do gry, a przy tym nie posiadała wymaganych zezwoleń na urządzanie gier hazardowych. W lokalu stwierdzono włączone i gotowe do gry urządzenie oferujące gry takie jak automaty do gier eksploatowane w kasynach. Klucze do tego urządzenia znajdowały się w kasie fiskalnej w lokalu. Zarówno eksperyment procesowy jak również opinia biegłego sądowego potwierdziły, że kontrolowane urządzenie - automat do gier – oferuje gry wykazujące cechy gier na automatach o których mowa w art. 2 ust. 3 i 5 u.g.h.
Wobec powyższego WSA w pełni podzielił przedstawioną przez organy argumentację i przyjęte stanowisko, zarówno co do stwierdzenia charakteru przedmiotowego urządzenia, w świetle art. 2 ust. 3-5 u.g.h., jak i co do ustalenia, że skarżąca była urządzającym gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. Niewiarygodne w ocenie Sądu jest, aby skarżąca prowadząc działalność gastronomiczną w kontrolowanym lokalu nie miała wiedzy kto i w jakim celu wstawia w nim automat do gier. Organ słusznie uznał, że stanowisko skarżącej jest nieprzekonujące zwłaszcza wobec posiadanych przez organ informacji o wydanych wcześniej decyzjach nakładających na skarżącą kary pieniężne za urządzanie gier poza kasynem gry. W ocenie Sądu I instancji brak przeprowadzenia przez organ wnioskowanych przez stronę dowodów, nie może być oceniany negatywnie w kontekście pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodów, które jednoznacznie wskazują na charakter gier oferowanych na tym urządzeniu udostępnionym w lokalu, w którym działalność gastronomiczną prowadziła skarżąca.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia,
b. art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą analizę akt sprawy i niedopatrzenie się naruszenia przez organ art. 8, art. 77 § 1, art. 80 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło Sąd do uznania że nie wystąpiła jedna z okoliczności warunkujących uznanie, iż naruszenie prawa jest rażące, tj. negatywna ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga, a tym samym kontrola organu przeprowadzona przez Sąd, w szczególności pod kątem wydania decyzji zgodnie z prawem nie była prawidłowa;
2. prawa materialnego, a to art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, kiedy nie zostało wykazane przez organ, a jedynie przyjęte jako założenie z góry, że skarżąca uczestniczyła w procesie urządzania gier hazardowych bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia, który to zarzut słusznym dodatkowo jest akcentować, w związku z prawomocnym uniewinnieniem skarżącej przez Sąd Okręgowy w Częstochowie, w sprawie o sygn. akt Vll Ka 750/22, z 17 listopada 2022 r. od wszystkich stawianych jej zarzutów karnych, w sytuacji gdy dla obu spraw (toczącej się przed Sadem powszechnym oraz organami administracyjnymi - Wojewódzkim Sądem Administracyjnym) stan faktyczny, na którym oparte winny być rozstrzygnięcia jest tożsamy.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonych decyzji organu I i II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono.
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).
Wobec powyższego, nie poddaje się kontroli kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., określony w pkt 1a petitum skargi kasacyjnej, gdyż został on błędnie sformułowany. Norma z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Stąd ponownie należy wskazać, że skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym.
Z kolei kolejny zarzut odnosi się do naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą analizę akt sprawy i niedopatrzenie się naruszenia przez organ art. 8, art. 77 § 1, art. 80 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a więc autor skargi kasacyjnej de facto kwestionuje ustalenia faktyczne dokonane przez organ, ale w związku z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, albo jeżeli ustawa tak stanowi. Stąd przyjmuje się, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega ona na oddaleniu skargi, pomimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy w tym miejscu przypomnieć, że orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 10.03.2026 r., III OSK 2707/24, LEX nr 4038916).
Ponadto w judykaturze wskazuje się, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105, wyrok NSA z 16.06.2025 r., II OSK 853/25, LEX nr 3905691).
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanego przepisu, rozpoznał bowiem sprawę na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Nie dokonywał również własnych ustaleń stanu faktycznego sprawy lub w oparciu o inne, dodatkowe dowody. Stąd zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jest nieuzasadniony.
Co więcej, zgodnie z art. 8 u.g.h. do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Również art. 91 u.g.h. przewiduje, że do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Z kolei skarżąca w pkt 1b petitum skargi kasacyjnej wskazała na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie następnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniosła się poprawnie do przepisów Ordynacji podatkowej, ale fakt ten nie może skutkować uznaniem poprawności sformułowania samego zarzutu w pkt 1b, skoro autor skargi kasacyjnej poprzez zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. kwestionuje ustalony przez organ stan faktyczny.
Skoro stan faktyczny nie został prawidłowo podważony w niniejszej sprawie, to również należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. Organy oraz kontrolujący go Sąd I instancji dokonali prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do normy prawa materialnego.
Zgodnie z powołanym przepisem karze pieniężnej podlega urządzający gry hazardowe bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia. Organ w toku prowadzonego postępowania ustalił wszystkie wymagane przesłanki decydujące o przypisaniu skarżącej deliktu administracyjnego.
Ustawa o grach hazardowych nie zawiera legalnej definicji "urządzającego gry", jednak posługuje się tym określeniem w wielu przepisach z analizy których można i należy wnioskować o zakresie treściowym tego pojęcia. Na ich podstawie przyjąć więc należy, że "urządzanie gier hazardowych na automatach" to ogół czynności i działań stanowiących zaplecze logistyczne dla umożliwienia realizowania w praktyce działalności w zakresie gier hazardowych, a w szczególności udostępnienie potencjalnym graczom automatów do gier, zorganizowanie i pozyskanie odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń, przystosowanie go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego miejsca graczom, utrzymywanie automatów w stanie aktywności, umożliwiającej ich sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych, obsługa urządzeń, zatrudnienie i odpowiednie przeszkolenie personelu, zapewniające graczom możliwość uczestniczenia w grze, czerpanie zysków (wyrok NSA z 10.12.2025 r., II GSK 1300/25, LEX nr 4016205). Stąd nie budzi wątpliwości, że skarżąca jako właścicielka lokalu gastronomicznego, w którym znaleziono urządzenie w obudowie walizkowej oferujące gry takie jak automaty do gier eksploatowane w kasynach gry, jest osobą urządzającą gry hazardowe.
Dokonana przez WSA ocena ustaleń faktycznych pozwalała na prawidłowe zastosowanie wobec skarżącej art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. Z przeprowadzonego eksperymentu wynikało, że zainstalowane na wyżej wymienionym urządzeniu gry, znajdującym się w lokalu skarżącej, wyczerpują znamiona gier na automatach. Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.g.h. grami na automatach są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych oraz gry odpowiadające zasadom gier na automatach urządzane przez sieć Internet o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których gra zawiera element losowości. Z kolei wygraną rzeczową w grach na automatach jest również wygrana polegająca na możliwości przedłużania gry bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze, a także możliwość rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej rzeczowej uzyskanej w poprzedniej grze. Z art. 3 u.g.h. wynika, że urządzanie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier w karty i gier na automatach oraz prowadzenie działalności w tym zakresie jest dozwolone na podstawie właściwej koncesji, zezwolenia lub dokonanego zgłoszenia. Skarżąca z kolei nie posiadała stosownego zezwolenia na urządzanie gier na automatach.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. przez Sąd I instancji z uwagi na fakt wydania przez Sąd Okręgowy w Częstochowie, w sprawie o sygn. akt Vll Ka 750/22, z 17 listopada 2022 r. prawomocnego wyroku uniewinniającego skarżącą od zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.k.s. to w tym aspekcie zarzut ten również jest nieuzasadniony.
Zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" zgodnie z art. 11 p.p.s.a. rozumieć należy ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego, dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, miejsca i czasu jego popełnienia (zob. wyrok NSA z 3.07.2018 r., II GSK 2826/16, LEX nr 2523632). Należy z urzędu wskazać, że załączony do skargi kasacyjnej wyrok Sądu Okręgowego w Częstochowie został wydany po wyroku Sądu I instancji. Ponadto nie jest wiadome jakiego stanu faktycznego wskazany wyrok sądu karnego dotyczył i czy w ogóle odnosił się do tego samego stanu faktycznego, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, a następnie wyroku Sądu I instancji.
Nie jest również wiadome dlaczego nastąpiło uniewinnienie skarżącej wyżej wymienionym wyrokiem Sąd Okręgowy w Częstochowie. Skarżąca załączyła jedynie sam wyrok sądu karnego bez jego uzasadnienia.
Jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że z normy art. 11 p.p.s.a. wynika, iż nie dotyczy ona wyroków uniewinniających i umarzających postępowanie. Gdy dochodzi do wydania wyroku uniewinniającego, nie może to w żaden sposób wiążąco oddziaływać na postępowanie sądowe w sprawach administracyjnych rządzące się swoimi przesłankami. Niewątpliwie różny jest cel postępowania karno-skarbowego i postępowania administracyjnego. Postępowania te rządzą się także odrębnymi regułami (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1906/16, wyrok NSA z 27.02.2019 r., II GSK 5618/16, LEX nr 2715542). Organ administracyjny jest umocowany do samodzielnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dopiero w warunkach wynikających z art. 11 p.p.s.a. można mówić o związaniu organu (pośrednim) ustaleniami skazującego wyroku karnego co do popełnienia przestępstwa. A contrario, wiążącego oddziaływania na sprawę w przedmiocie odpowiedzialności za delikt administracyjny nie wywierają innego rodzaju orzeczenia sądu karnego, jak na przykład wyrok uniewinniający. W związku z wydaniem takiego wyroku organ administracyjny ma nie tylko możliwość, ale i obowiązek samodzielnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie (wyrok NSA z 3.11.2021 r., I FSK 610/18, LEX nr 3287007). Wskazuje się także w judykaturze, że odmienność odpowiedzialności karno-skarbowej i odpowiedzialności za delikt administracyjny wynika z faktu, że ta pierwsza, oparta jest na zasadzie winy - którą można przypisać osobie fizycznej – a ta druga na przesłance obiektywnego naruszenia prawa (wyrok NSA z 27.02.2019 r., II GSK 5618/16, LEX nr 2715542).
Uwzględniając przywołane okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, których prawidłowość nie została podważona, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że organy uprawnione były do nałożenia na skarżącą kasacyjnie kary pieniężnej w sytuacji, gdy z ustaleń tych wynika, że działanie jej realizowało znamiona deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118).