II GSK 908/21

II GSK 908/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
III SA/Lu 499/20 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-01-07
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 935
art. 92a ust. 1 i ust. 7, art. 92c ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu - t.j.
Dz.U. 2020 poz 110
art. 140aa ust. 1, ust. 3
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. T. Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 499/20 w sprawie ze skargi S. T. Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. T. Sp. z o.o. w R. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 499/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę S. T. Spółki z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Skargę kasacyjną wywiodła skarżąca zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, za obie instancje.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a., wyrażające się w nieuzasadnionym niedopatrzeniu się przez Sąd I instancji w zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...]naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, pomimo podniesienia zasadnego zarzutu naruszenia przez ten organ przepisu art. 2 Konstytucji RP, z którym to naruszeniem pozostaje w związku;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 92a ust. 1 i 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm. - dalej jako: "ustawa o transporcie drogowym") oraz art 140aa ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.), dalej również jako: "ustawa Prawo o ruchu drogowym") przez ich błędną wykładnię, a także art. 92c ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego błędną wykładnię i nieumorzenie postępowania administracyjnego, w przypadku gdy za to samo naruszenie nałożono na stronę skarżącą w drodze innej decyzji administracyjnej karę pieniężną, co wynikało z naruszenia przez WSA w Lublinie zakazu ne bis in idem (będącego jednym z przejawów zasady demokratycznego państwa prawnego) oraz zasady proporcjonalności, a wynikało z niedostrzeżenia, że o ten sam czyn, przeciwko temu samemu podmiotowi toczyło się postępowanie administracyjne o nałożenie kary administracyjnej, a w konsekwencji zaaprobowania przez Sąd I instancji faktu ukarania strony dwukrotnie za ten sam czyn, tj. równoległego ukarania strony karą 500 zł przez Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej Delegatura w Lublinie, na mocy decyzji z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z [...] czerwca 2020 r., nr [...]
Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyczerpująco wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że w zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania nie zostały wskazane takie przepisy, których naruszenie spowodować mogło nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W związku z tym podstawą orzekania jest stan faktyczny, ustalony przez organy administracji i zaakceptowany przez Sąd I instancji.
Organy oraz Sąd I instancji ustaliły zaś, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. wykonywany był przejazd w ramach międzynarodowego transportu drogowego zespołem pojazdów (dwuosiowy ciągnik oraz trzyosiowa naczepa). W stosunku do Spółki wykonującej ten przewóz drogowy przeprowadzono na terenie Drogowego Przejścia Granicznego w Dorohusku kontrolę. Kontrola ta zakończyła się sporządzeniem protokołu kontroli drogowej nr [...], który dał początek postępowaniu prowadzonemu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zakresie naruszeń polegających na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem nienormatywnym, to jest pojazdem z przekroczoną masą całkowitą oraz przekroczoną dopuszczalną długością. Równocześnie na podstawie tej samej kontroli zostały sporządzone protokoły z kontroli pojazdu przekraczającego granicę państwa przy wyjeździe z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej o nr [...]i nr [...], które dały postawę do przeprowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji o nałożeniu na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nienormatywnym, jak bez wymaganego zezwolenia kategorii VII. Wysokość kary została wyznaczona na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 140ab ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ze względu na przekroczenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu i jego długości oraz nacisków osi na poziomie nie większym niż o 10%.
W rozpoznawanej sprawie, prowadzonej na podstawie ustawy o transporcie drogowym nałożono na Spółkę, karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za naruszenie określone w lp. 10.10.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona mniej niż 5% oraz za naruszenie określone w lp. 10.10.3.2. załącznika 3 do u.t.d., tj. dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów których dopuszczalna długość została przekroczona powyżej 2% do mniej niż 20%.
Z obu zarzutów petitum skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia przywołanych tam przepisów poprzez nałożenie na przewoźnika (skarżącą) kary za delikt dotyczący przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdu na podstawie ustawy o transporcie drogowym w sytuacji, gdy na przewoźnika została nałożona kara za to samo naruszenie sklasyfikowane w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Jak z powyższego zatem widać, z argumentacji skargi kasacyjnej wynika, że oba te zarzuty pozostają w związku funkcjonalnym, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.
W tym miejscu zauważyć też należy, że problem prawny objęty powyższymi zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II GSK 689/21, z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II GSK 847/20 i z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 248/21; te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach wspomnianych wyroków, uznając że są one trafne również na gruncie tej sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że nałożenie na stronę skarżącą kar pieniężnych na podstawie dwóch różnych ustaw, stanowiąc dopuszczalny przepisami prawa zbieg odpowiedzialności administracyjnej, nie narusza zakazu podwójnego karania za to samo zachowanie. Jakkolwiek stany faktyczne spraw, w których nałożono na stronę skarżącą kary pieniężne były bardzo zbliżone, to jednak przypisane stronie naruszenia podlegały ocenie na podstawie reżimów dwóch różnych ustaw, które znamiona penalizowanych na ich gruncie deliktów opisują jednak w sposób, który powoduje, że w ich świetle naruszenia te nie są jednak w sensie prawnym jednorodne.
I tak, na gruncie ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z art. 92a ust. 1 i ust. 7 pkt 2 w związku z lp. 10.10.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. - kara za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona mniej niż 5% - wynosi 1.000 zł. Na podstawie zaś lp. 1010.3.2 załącznika nr 3 do u.t.d. kara pieniężna za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna długość została przekroczona powyżej 2% do mniej niż 20% - wynosi 2.000 zł. Przy tym rekonstrukcja podmiotowych znamion tego deliktu (co jest istotne w świetle treści art. 92a ust. 7 przywołanej ustawy) nie może pomijać przepisów art. 4 pkt 1, pkt 2, pkt 3 oraz pkt 6a wymienionej ustawy, na gruncie których, odpowiednio definiowane są pojęcia: "krajowego transportu drogowego", "międzynarodowego transportu drogowego", "transportu drogowego" oraz "przewozu drogowego". W tej mierze, nie można pomijać również konsekwencji wynikających z art. 1 przywołanej ustawy, który określa przedmiotowy zakres jej zastosowania, którym, między innymi, objęte są zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego oraz międzynarodowego transportu drogowego.
W tym zaś kontekście trzeba wskazać, że jakkolwiek faktem jest, iż wprowadzone ustawą nowelizująca z dnia 5 lipca 2018 r. zmiany ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym wynikały z konieczności wypełnienia przez Polskę zobowiązań nałożonych przez rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady - w zakresie unormowań dotyczących kwalifikacji naruszeń dotyczących przewozu drogowego, a zmiana - aktualnej do czasu uchwalenia wymienionej ustawy - treści załączników do ustawy o transporcie drogowym była konieczna do prawidłowej transpozycji rozporządzenia (UE) 2016/403 do polskiego ustawodawstwa, to jednak nie można jednocześnie tracić z pola widzenia następującej okoliczności. Mianowicie, z uzasadnienia projektu przywołanej ustawy nowelizującej wynika również, że "[...] w ust. 7 art. 92a przewiduje się rozgraniczenie wymienionych w wykazie załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i wysokości kar pieniężnych za te naruszenia, przewidzianych dla podmiotu wykonującego przewóz drogowy - lp. 1-9 wykazu oraz dla przewoźnika drogowego - lp. 10 wykazu", a co więcej, że "[...] Kierunkowe zmiany zaproponowane w załącznikach do u.t.d. polegają na dostosowaniu brzmienia poszczególnych naruszeń do postanowień załącznika nr I do rozporządzenia (UE) 2016/403, określeniu kwalifikacji poszczególnych naruszeń (tj. poważne naruszenie - PN, bardzo poważne naruszenie - BPN, najpoważniejsze naruszenie - NN) zgodnie z postanowieniami załącznika nr I do rozporządzenia (UE) 2016/403 oraz dostosowaniu wysokości kary do wagi naruszenia, przy uwzględnieniu m.in. wpływu na wzrost bezpieczeństwa ruchu drogowego, bezpieczeństwo publiczne, ochronę interesów pasażerów, zwalczanie nieuczciwej konkurencji.".
Z kolei z ustawy - Prawo o ruchu drogowym - a jej zakres normowania obejmuje: zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalność właściwych organów i podmiotów w tym zakresie; wymagania w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami; zasady i warunki kontroli ruchu drogowego (art. 1 ust. 1) - wynika, że na jej gruncie karze pieniężnej podlega przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia (art. 140aa ust. 1), a kara ta nakładana jest, między innymi, na podmiot wykonujący przejazd (art. 140aa ust. 3 pkt 1).
W rozumieniu tej ustawy, "pojazd nienormatywny", to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach tej ustawy.
Natomiast z art. 64 ust. 1 przywołanej ustawy - do którego odsyła art. 140aa ust. 1 - wynika, że ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu oraz zachowania szczególnej ostrożności przez kierującego pojazdem nienormatywnym. Wymiary, masa, naciski osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-VII oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać, określa zaś tabela stanowiąca załącznik nr 1 do ustawy (art. 64 ust. 3).
Przepis art. 140ab ust. 1 p.r.d. stanowi zaś, że określona nim wysokość administracyjnej kary pieniężnej za delikt, o którym mowa w art. 140aa ust. 1, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd, a którego posiadanie jest warunkiem koniecznym wykonywania tego przejazdu w sposób zgodny z prawem (pkt 1 - 2).
W rekapitulacji przedstawionych uwag trzeba stwierdzić, że odrębne, a co za tym idzie różne zakresy normowania przywołanych powyżej ustaw, a mianowicie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy Prawo o ruchu drogowym - co jasno i wyraźnie wynika z zestawienia ich przepisów - nie mogą pozostawać bez wpływu na wniosek, że ustawy te realizują odrębne cele oraz chronią inne dobra i interesy prawne.
W odniesieniu do istoty spornej w sprawie kwestii znajduje to swoje potwierdzenie w tym, że podczas, gdy na gruncie pierwszej z tych ustaw administracyjnej karze pieniężnej podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego - które polega, między innymi, na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona o 4,55 %, jak również przekroczone zostały parametry wymiarów zewnętrznych pojazdu. W wyniku pomiarów zewnętrznych pojazdu stwierdzono bowiem przekroczenie długości pojazdu o 138 cm, to jest o 8,36% (długości z ładunkiem o 7 cm, to jest o 0,35%), wysokości pojazdu z ładunkiem o 30 cm, to jest o 7,5%. To na gruncie drugiej z tych ustaw, kara pieniężna – której wysokość, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd - jest nakładana za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia. Co przy tym nie mniej istotne z punktu widzenia oceny o zaktualizowaniu się danym zachowaniem znamion omawianych deliktów administracyjnych, o ile w odniesieniu do drugiego z nich jest konieczne ustalenie dotyczące istnienia obowiązku posiadania przez podmiot wykonujący przejazd zezwolenia określonej kategorii oraz naruszenia tego obowiązku, to ustalenie to nie jest już jednak konieczne - albowiem nie byłoby ono w ogóle przydatne - w odniesieniu do pierwszego z nich, gdyż ta okoliczność jest prawnie obojętna dla oceny o ziszczeniu się lub nie znamion tego deliktu.
W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że delikt administracyjny przypisany stronie skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie był tożsamy deliktowi przypisanemu jej na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, a co za tym idzie, że nie były również tożsame zachowania, z powodu których każdy z tych deliktów został stronie skarżącej przypisany. Były to bowiem, zachowania zasadniczo różne, a tezy przeciwnej nie uzasadnia to, że podlegające ustaleniu w odrębnie prowadzonych postępowaniach w sprawach nałożenia kar pieniężnych odrębne zbiory faktów posiadały również pewną część wspólną odnoszącą się do przekroczenia tego samego parametru kontrolowanego pojazdu. W świetle przedstawionych argumentów nie ma to jednak znaczenia, albowiem na tej tylko podstawie - a więc z pominięciem konsekwencji wynikających z przywołanej powyżej regulacji prawnej - nie sposób jest zasadnie wnioskować o zaistnieniu sytuacji mającej dowodzić naruszenia zasady ne bis in idem.
Podkreślić przy tym należy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1336/17, że ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (zob. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt 7.2 i n.). Jeżeli więc przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych. Konstytucja RP nie wprowadza zakazu kumulacji sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). Konstytucja RP nie zawiera bowiem postanowień bezpośrednio statuujących tę zasadę, inaczej niż czynią to przepisy wiążących Polskę przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, które - na gruncie sankcjonowania karnoprawnego - zakazują ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego karą (art. 4 ust. 1 protokołu nr 7 do Konwencji, art. 50 Karty). Nawet jeśli w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zakaz ne bis in idem jest uznawany za szczegółową zasadę konstytucyjną wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) lub za element konstytucyjnego prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), to nie należy zapominać, że nie jest uprawnione aprioryczne wnioskowanie, że kumulacja sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn jest konstytucyjnie zabroniona. Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje także szersze rozumienie zasady ne bis in idem, które obejmuje nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te wypadki, w których dochodzi do zbiegu sankcji karnej i sankcji administracyjnej, która ma charakter wybitnie represyjny, pełniąc de facto funkcję sankcji karnej. Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, a zatem nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Zatem zarzut podniesiony w tym zakresie w petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. Wskazać należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten określa zatem kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego rodzaju przepis, mający charakter ogólny (blankietowy), nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Skarżąca kasacyjnie powiązała naruszenie tego przepisu z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP. Jednakże z wyżej wskazanych względów zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP nie okazał się skuteczny.
Z przedstawionych powodów, omawiane zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 675 zł stanowi zwrot kosztów postępowania z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji.