II GSK 645/22

II GSK 645/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2200/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-29
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 156 par. 1 pkt 3, art. 189f par. 1 pkt 2 i par. 2.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2022 poz 988
art. 140aa ust. 1a i ust. 3a pkt 1, art. 140ab ust. 3 pkt 1, art. 64 ust. 1 pkt 1.
Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 180
art. 92a ust. 7.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2200/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 maja 2021 r. nr BP.502.142.2020.0155.GR4.1988 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. A. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd I instancji") wyrokiem z 29 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2200/21 oddalił skargę A.A. (dalej: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ odwoławczy") z dnia 14 maja 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej , którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "LWITD") z 2 czerwca 2020 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł.
W uzasadnieniu (dostępnym w całości na stronie internetowej CBOSA) Sąd I instancji wskazał, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w skardze należało uznać za niezasadne.
W ocenie Sądu I instancji, nie był zasadny zarzut naruszenia przez organ zasady ne bis in idem wskutek nałożenia na skarżącego jako przewoźnika dwóch kar (na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 988; dalej: "p.r.d." i ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 180 ze zm., dalej: "u.t.d.") za to samo zachowanie.
WSA zauważył, że dyrektywa 96/53 dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. WE L 235 z 17.09.1996, str. 59, Dz. Urz. WE L 67 z 09.03.2002, str. 47 oraz Dz. Urz. UE L 115 z 06.05.2015, str. 1; dalej: "dyrektywa 96/53/WE") w art. 10e wymaga, aby Państwa Członkowskie ustanowiły przepisy o sankcjach mających zastosowanie w przypadku naruszenia tego aktu i stosowały wszelkie niezbędne środki, aby zapewnić ich wykonanie. Sankcje te muszą być skuteczne, niedyskryminujące, proporcjonalne i zniechęcające. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 8 dyrektywy 2015/719. Jak wyjaśniono w motywie 14 Preambuły do dyrektywy 2015/719, państwa członkowskie powinny określić przepisy dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszeń niniejszej dyrektywy i powinny zapewnić ich wdrożenie, aby zapewnić zgodność z niniejszą dyrektywą. Zakreślono, że sankcje te powinny być skuteczne, niedyskryminujące, proporcjonalne i odstraszające. Chodzi bowiem o rozwiązanie problemu naruszeń związanych z przeciążeniem pojazdów, aby uniknąć zakłóceń konkurencji i zapewnić bezpieczeństwo na drogach (motyw 12 Preambuły do dyrektywy 2015/719). Z powołanych uregulowań już wynika, że możliwe jest odrębne nakładanie sankcji za naruszenie stwierdzone na podstawie p.r.d. (jako powiązane z naruszeniem dyrektywy 96/53, zmienionej dyrektywą 2015/719) i u.t.d. (jako będące wynikiem naruszeń określonych w załączniku IV do rozporządzenia 1071/2009 i załączniku I rozporządzenia 2016/403). Z porównania zapisów rozporządzenia 1071/2009 i mającego charakter wykonawczy względem niego rozporządzenia 2016/403 oraz dyrektywy 96/53 zmienionej dyrektywą 2015/719 wynika, że chronią odmienne, choć w pewnych obszarach zazębiające się dobra, co słusznie zauważył organ. Dlatego i kategoria dóbr chronionych przez u.t.d i p.r.d. skutkuje możliwością nakładania odrębnych kar za naruszenia, mimo że stwierdzonych podczas jednej kontroli i ujętych w jednym protokole kontroli.
Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie delikt przypisany skarżącemu nie był tożsamy z deliktem usankcjonowanym karą pieniężną nałożoną na podstawie u.t.d. w decyzji LWITD z 4 lutego 2020 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji GITD z 15 lipca 2020 r. Wobec tego nie doszło do naruszenia norm konstytucyjnych i traktatowych wskazanych petitum skargi przepisów art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364), art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U.1977.38.167), art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. i wynikającej z tych przepisów zasady ne bis in idem.
Odnosząc się zaś do kwestii możliwości niewymierzenia kary w niniejszej sprawie, WSA podzielił stanowisko GITD, że uregulowania działu IVa k.p.a. - "Administracyjne kary pieniężne" nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, z uwagi na unormowania art. 140aa ust. 4 p.r.d. kompleksowo regulujące zarówno możliwość niewszczynania postępowania, jak i umorzenia wszczętego postępowania.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia WSA wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną wniósł skarżący zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji organów obydwóch instancji i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obydwie instancje oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ponadto skarżący wniósł o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym "czy art. 1 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzeni Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie grupy naruszeń przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE dotyczących masy i wymiarów pojazdów którymi wykonywane są przewozy oraz załącznika nr I pkt. 4 do tego rozporządzenia dotyczącego grupy naruszeń przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE (przepisy dotyczące masy i wymiarów) oraz art. 4 ust. 3 i art. 10e Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym należy interpretować w ten sposób, że art. 50 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz oczywista dla TSUE i przez niego uznawana zasada ne bis in idem sprzeciwia się temu by Państwa Członkowskie stosowały wobec jednego podmiotu za jeden przewóz dwie sankcje administracyjne - kary pieniężne, jedną za przejazd pojazdu nienormatywnego (przekraczającego dopuszczalne wymiary lub masę) z ładunkiem lub bez ładunku bez zezwolenia na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i drugą za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej lub wymiarach które zostały przekroczone (są nienormatywne) na podstawie ustawy o transporcie drogowym, w sytuacji gdy jedno naruszenie (przejazd) zawiera się w drugim (przewóz którego częścią jest przejazd)".
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez organy:
1.1.1. art. 189f § 1 pkt 2 oraz art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364), art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U.1977.38.167), art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i wynikającej z tych przepisów zasady ne bis in idem poprzez wszczęcie wobec przewoźnika dwóch postępowań prowadzących do nałożenia dwóch kar za to samo zarzucone zachowanie (tożsamość czynu), tj. kary na podstawie art. 92a ust. 1, 7 pkt 2 u.t.d. w zw. z lp. 10.2.4 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz kary na podstawie art. 62 ust. 4, art. 64 ust. 1 i 2 i 4b, art. 54c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 p.r.d.; w sytuacji gdy podmiot nie powinien być karany dwukrotnie za jedno i to samo zarzucone zachowanie, która to reguła ma zastosowanie również do sankcji administracyjnych o charakterze prewencyjnym lub represyjnym będących karami pieniężnymi, bowiem postępowanie karne na gruncie konwencyjnym i konstytucyjnym rozumiane jest szerzej niż na gruncie krajowym (patrz wyrok ETPCz w sprawie E., skarga nr 5100/71), a tożsamość zachowania należy rozumieć jako jedność czynu (idem), a nie tożsamość ocen prawnych dokonywanych z perspektywy dóbr prawnie chronionych;
1.2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia przez organy przepisów postępowania, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w całości bowiem zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. bowiem wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zarzucone naruszenie przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym stwierdzone w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 22 listopada 2019 r., udokumentowanej protokołem nr [...] nastąpiło w sytuacji gdy sprawa dotycząca naruszenia przepisów prawo o ruchu drogowym stwierdzonych w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 22 listopada 2019 r., udokumentowanej protokołem nr [...], została już rozstrzygnięta inną wcześniej wydaną decyzją ostateczną Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 czerwca 2020 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją GITD z dnia 13 maja 2021 r. numer [...], która nie została zaskarżona do WSA i jest ostateczna.
2. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
2.1. art. 62 ust. 4, art. 64 ust. 1 i 2 i 4b, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 p.r.d., art. 92a ust. 1, 7 pkt 2 u.t.d. w zw. z Ip. 10.2.4, Ip. 10.3.3 zał. nr 3 do u.t.d. oraz art. 4 ust. 3 i art. 10e Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym w zw. z art. 1 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz załącznika nr I pkt. 4 do tego rozporządzenia dotyczącego grupy naruszeń przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE (przepisy dotyczące masy i wymiarów) poprzez nałożenie na przewoźnika kary za delikt dotyczący przekroczenia dopuszczalnej masy i wymiarów pojazdów na podstawie p.r.d., w sytuacji gdy na przewoźnika wcześniej została nałożona kara za to samo naruszenie sklasyfikowane w u.t.d., w sytuacji gdy naruszenia stypizowane w dwóch ustawach (p.r.d. i u.t.d.) dotyczą tego samego zachowania ("idem") i ich wspólnym źródłem jest Dyrektywa Rady 96/53/WE, którą wdraża p.r.d. i do której odwołuje się rozporządzenie Komisji (DE) 2016/403 stanowiące podstawę wprowadzenia w polskim porządku prawnym (w u.t.d.) deliktów dotyczących mas i wymiarów pojazdów, a jednocześnie przedmiot ochrony obydwóch aktów prawa unijnego w zakresie w jakim zastosowano kary jest tożsamy i stanowi go ochrona konkurencji w zakresie działalności transportowej oraz bezpieczeństwo w ruchu drogowym, co naruszyło zasadę ne bis in idem.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpatrzenie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do trzech problemów prawnych: 1) możliwości wymierzenia więcej niż jednej kary za różne naruszenia, 2) możliwości stosowania przepisów k.p.a. do kar nakładanych na podstawie p.r.d. oraz 3) kwestii stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
W pierwszej kolejności odnosząc się do najdalej idącego w skutkach zarzutu, żądającego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. należy zauważyć, iż trafnie WSA w zaskarżonym orzeczeniu wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest, żeby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1503/20).
Zaskarżona decyzja z dnia 14 maja 2021 r. została wydana na podstawie art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d. Podstawę faktyczną stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII.
Natomiast wskazywana przez skarżącego w zarzutach skargi kasacyjnej decyzja z dnia 13 maja 2021 r., a która miałaby powodować nieważność zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., została wydana na podstawie art. 140aa ust. 1a i ust. 3a pkt 1, art. 140ab ust. 3 pkt 1 p.r.d. Podstawę faktyczną tego rozstrzygnięcia stanowił brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie.
Bezsporne jest, że obie wspominane decyzje były następstwem kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Lubuskiego Inspektoratu Transportu Drogowego w dniu 22 listopada 2019 r., udokumentowanej w protokole kontroli nr [...]. Podczas tej kontroli stwierdzono zarówno brak zezwolenia kategorii VII, jak i brak wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie, a więc naruszenia objęte opisanymi powyżej decyzjami.
Obowiązek uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ wynika z przepisu art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d., natomiast obowiązek pilotowania przejazdu pojazdu nienormatywnego na warunkach i w sposób określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 64i ust. 2, w tym przez wymaganą liczbę pojazdów wyposażonych i oznakowanych zgodnie z tymi przepisami, wynika z przepisu art. 64 ust. 1 pkt 3 p.r.d.
Skarżący z okoliczności, że obie decyzje poprzedziło jedno zawiadomienie organu I instancji z dnia 3 grudnia 2019 r. o wszczęciu postępowania, wywodził skutek z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Odnosząc się do powyższego stanowiska strony słusznie WSA zauważył, że w zawiadomieniu tym mowa jest o wszczęciu postępowania w sprawie kary pieniężnej w zakresie naruszeń opisanych w załączniku do protokołu kontroli, którego kopię organ wraz z zawiadomieniem przesłał skarżącemu.
W niniejszej sprawie kara 15.000 zł została utrzymana przez zaskarżoną decyzję wobec potwierdzenia wystąpienia naruszenia z art. 140aa ust. 1 p.r.d. Z kolei kara w wysokości 3.000 zł, rozstrzygnięta ostatecznie decyzją GITD z 13 maja 2021 r. została nałożona na podstawie art. 140aa ust. 1a pkt 1 p.r.d. Zgodnie z tym przepisem w przypadku braku wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.
Faktem jest, że jeden i ten sam protokół kontroli był podstawą wszczęcia postępowania, to jednak dokumentował on różne naruszenia spowodowane kontrolowanym przejazdem/przewozem, sankcjonowane w oparciu o odrębne przepisy. Dlatego zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż w przypadku porównywanych decyzji nie można mówić o tożsamości spraw.
Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. sformułowany w pkt. 1.2 petitum skargi kasacyjnej.
Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie dopatruje się naruszenia przywołanych tam przepisów poprzez nałożenie na przewoźnika (skarżącego) kary za delikt dotyczący przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdu na podstawie ustawy o transporcie drogowym w sytuacji, gdy na przewoźnika została nałożona kara za to samo naruszenie sklasyfikowane w ustawie Prawo o ruchu drogowym.
W tym miejscu zauważyć też należy, że problem prawny objęty powyższymi zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II GSK 689/21, z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II GSK 847/20 i z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 248/21). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach wspomnianych wyroków, uznając że są one trafne również na gruncie tej sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że nałożenie na stronę skarżącą kar pieniężnych na podstawie dwóch różnych ustaw, stanowiąc dopuszczalny przepisami prawa zbieg odpowiedzialności administracyjnej, nie narusza zakazu podwójnego karania za to samo zachowanie. Jakkolwiek stany faktyczne spraw, w których nałożono na stronę skarżącą kary pieniężne były bardzo zbliżone, to jednak przypisane stronie naruszenia podlegały ocenie na podstawie reżimów dwóch różnych ustaw, które znamiona penalizowanych na ich gruncie deliktów opisują jednak w sposób, który powoduje, że w ich świetle naruszenia te nie są jednak w sensie prawnym jednorodne.
I tak, na skarżącego nałożona sankcja na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 3, art. 92a ust. 1, ust. 3, ust. 7 pkt 2 u.t.d., lp. 10.2.4., lp. 10.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło: dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej o 20 % oraz dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdu, którego dopuszczalna długość została przekroczona o ponad 20 %. Przy tym rekonstrukcja podmiotowych znamion tego deliktu (co jest istotne w świetle treści art. 92a ust. 7 przywołanej ustawy) nie może pomijać przepisów art. 4 pkt 1, pkt 2, pkt 3 oraz pkt 6a u.t.d., na gruncie których, odpowiednio definiowane są pojęcia: "krajowego transportu drogowego", "międzynarodowego transportu drogowego", "transportu drogowego" oraz "przewozu drogowego". W tej mierze, nie można pomijać również konsekwencji wynikających z art. 1 u.t.d., który określa przedmiotowy zakres jej zastosowania, którym, między innymi, objęte są zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego oraz międzynarodowego transportu drogowego.
W tym zaś kontekście trzeba wskazać, że jakkolwiek faktem jest, iż wprowadzone ustawą nowelizującą z dnia 5 lipca 2018 r. zmiany ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym wynikały z konieczności wypełnienia przez Polskę zobowiązań nałożonych przez rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady - w zakresie unormowań dotyczących kwalifikacji naruszeń dotyczących przewozu drogowego, a zmiana - aktualnej do czasu uchwalenia wymienionej ustawy - treści załączników do ustawy o transporcie drogowym była konieczna do prawidłowej transpozycji rozporządzenia (UE) 2016/403 do polskiego ustawodawstwa, to jednak nie można jednocześnie tracić z pola widzenia następującej okoliczności. Mianowicie, z uzasadnienia projektu przywołanej ustawy nowelizującej wynika również, że "[...] w ust. 7 art. 92a przewiduje się rozgraniczenie wymienionych w wykazie załącznika nr 3 do u.t.d. naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i wysokości kar pieniężnych za te naruszenia, przewidzianych dla podmiotu wykonującego przewóz drogowy - lp. 1-9 wykazu oraz dla przewoźnika drogowego - lp. 10 wykazu", a co więcej, że "[...] Kierunkowe zmiany zaproponowane w załącznikach do u.t.d. polegają na dostosowaniu brzmienia poszczególnych naruszeń do postanowień załącznika nr I do rozporządzenia (UE) 2016/403, określeniu kwalifikacji poszczególnych naruszeń (tj. poważne naruszenie - PN, bardzo poważne naruszenie - BPN, najpoważniejsze naruszenie - NN) zgodnie z postanowieniami załącznika nr I do rozporządzenia (UE) 2016/403 oraz dostosowaniu wysokości kary do wagi naruszenia, przy uwzględnieniu m.in. wpływu na wzrost bezpieczeństwa ruchu drogowego, bezpieczeństwo publiczne, ochronę interesów pasażerów, zwalczanie nieuczciwej konkurencji."
Z kolei z ustawy - Prawo o ruchu drogowym - a jej zakres normowania obejmuje: zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalność właściwych organów i podmiotów w tym zakresie; wymagania w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami; zasady i warunki kontroli ruchu drogowego (art. 1 ust. 1) – wynika, że na jej gruncie karze pieniężnej podlega przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia (art. 140aa ust. 1), a kara ta nakładana jest, między innymi, na podmiot wykonujący przejazd (art. 140aa ust. 3 pkt 1).
W rozumieniu tej ustawy, "pojazd nienormatywny", to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach tej ustawy.
Natomiast z art. 64 ust. 1 przywołanej ustawy - do którego odsyła art. 140aa ust. 1 - wynika, że ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu oraz zachowania szczególnej ostrożności przez kierującego pojazdem nienormatywnym. Wymiary, masa, naciski osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-VII oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać, określa zaś tabela stanowiąca załącznik nr 1 do ustawy (art. 64 ust. 3).
Przepis art. 140ab ust. 1 p.r.d. stanowi, że określona nim wysokość administracyjnej kary pieniężnej za delikt, o którym mowa w art. 140aa ust. 1, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd, a którego posiadanie jest warunkiem koniecznym wykonywania tego przejazdu w sposób zgodny z prawem (pkt 1 - 2). Przy tym, wysokość kary pieniężnej za brak zezwolenia kategorii VII uzależniona jest od określonego procentowo stopnia przekroczenia dopuszczalnej wartości nacisku jednej lub wielu osi, rzeczywistej masy całkowitej lub wymiarów pojazdu, co w przypadku, gdy jest ona wyższa niż 20% powoduje nałożenie kary w wysokości 15.000 zł.
W rekapitulacji przedstawionych uwag trzeba stwierdzić, że odrębne, a co za tym idzie różne zakresy normowania przywołanych powyżej ustaw, a mianowicie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy - Prawo o ruchu drogowym - co jasno i wyraźnie wynika z zestawienia ich przepisów - nie mogą pozostawać bez wpływu na wniosek, że ustawy te realizują odrębne cele oraz chronią inne dobra i interesy prawne.
W odniesieniu do istoty spornej w sprawie kwestii znajduje to swoje potwierdzenie w tym, że podczas, gdy na gruncie pierwszej z tych ustaw administracyjnej karze pieniężnej podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego - które polega, między innymi, na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona o ponad 50% - to na gruncie drugiej z tych ustaw, kara pieniężna - której wysokość, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd - jest nakładana za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia. Co przy tym nie mniej istotne z punktu widzenia oceny o zaktualizowaniu się danym zachowaniem znamion omawianych deliktów administracyjnych, o ile w odniesieniu do drugiego z nich jest konieczne ustalenie dotyczące istnienia obowiązku posiadania przez podmiot wykonujący przejazd zezwolenia określonej kategorii oraz naruszenia tego obowiązku, to ustalenie to nie jest już jednak konieczne - albowiem nie byłoby ono w ogóle przydatne - w odniesieniu do pierwszego z nich, gdyż ta okoliczność jest prawnie obojętna dla oceny o ziszczeniu się lub nie znamion tego deliktu.
W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że delikt administracyjny przypisany stronie skarżącej w rozpatrywanej sprawie na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym nie był tożsamy deliktowi przypisanemu jej na podstawie ustawy o transporcie drogowym, a co za tym idzie, że nie były również tożsame zachowania, z powodu których każdy z tych deliktów został stronie skarżącej przypisany. Były to bowiem, zachowania zasadniczo różne, a tezy przeciwnej nie uzasadnia to, że podlegające ustaleniu w odrębnie prowadzonych postępowaniach w sprawach nałożenia kar pieniężnych odrębne zbiory faktów posiadały również pewną część wspólną odnoszącą się do przekroczenia tego samego parametru kontrolowanego pojazdu. W świetle przedstawionych argumentów nie ma to jednak znaczenia, albowiem na tej tylko podstawie - a więc z pominięciem konsekwencji wynikających z przywołanej powyżej regulacji prawnej - nie sposób jest zasadnie wnioskować o zaistnieniu sytuacji mającej dowodzić naruszenia zasady ne bis in idem.
Podkreślić przy tym należy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1336/17, że ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (zob. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt 7.2 i n.). Jeżeli więc przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych. Konstytucja RP nie wprowadza zakazu kumulacji sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). Konstytucja RP nie zawiera bowiem postanowień bezpośrednio statuujących tę zasadę, inaczej niż czynią to przepisy wiążących Polskę przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, które - na gruncie sankcjonowania karnoprawnego - zakazują ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego karą (Artykuł 4 ustęp 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, Artykuł 50 Karty). Nawet jeśli w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zakaz ne bis in idem jest uznawany za szczegółową zasadę konstytucyjną wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) lub za element konstytucyjnego prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), to nie należy zapominać, że nie jest uprawnione aprioryczne wnioskowanie, że kumulacja sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn jest konstytucyjnie zabroniona. Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje także szersze rozumienie zasady ne bis in idem, które obejmuje nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te wypadki, w których dochodzi do zbiegu sankcji karnej i sankcji administracyjnej, która ma charakter wybitnie represyjny, pełniąc de facto funkcję sankcji karnej. Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, a zatem nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U.1977.38.167). Zatem zarzut podniesiony w tym zakresie w petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.
Z przedstawionych powodów, omawiane zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione.
Odpowiadając na kolejne zarzuty skargi kasacyjnej trzeba w punkcie wyjścia podnieść, że zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., na gruncie którego oraz na warunkach nim określonych została ustanowiona instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Jakkolwiek z systematyki wewnętrznej ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis prawa usytuowany został w jej Dziale IVa - "Administracyjne kary pieniężne" - to jednak trzeba stwierdzić, że z tego właśnie powodu wykładnia art. 189f § 1 k.p.a. nie może pomijać potrzeby odwołania się do argumentu z jego wykładni systemowej. Zwłaszcza, że zakres stosowania przepisów tego działu wymienionej ustawy wyznacza jej art. 189a.
Stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, w § 2 stanowi on jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Z przywołanej regulacji - i abstrahując od § 3 art. 189a k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów wymienionego działu ustawy z określonych nim powodów, innych jeszcze, niż wymienione powyżej - jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).
Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że oczekiwanie strony skarżącej odnośnie do zasadności zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie nie może być uznane za usprawiedliwione, podobnie, jak i osadzony na gruncie braku zaspokojenia tego oczekiwania, zarzut naruszenia tego przepisu prawa przez jego niezastosowanie.
W rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się bowiem określone art. 189a § 2 k.p.a. przesłanki zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a.
Z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, a mianowicie z art. 140aa ust. 4 p.r.d. wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że ten podmiot: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub 2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna.
Jeżeli z przywołanego przepisu prawa wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 140aa ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się.
Stosowanie art. 140aa ust. 4 p.r.d. w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a - jak podkreślono na wstępie - dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny.
Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony, a prezentowaną w jego uzasadnieniu argumentację, za nieprzydatną dla wykazania tezy przeciwnej.
W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi także potrzeby występowania do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia przepisów Dyrektywy Rady 96/53/WE i rozporządzenia Komisji 2016/403 wskazanych w pytaniu. Z powołanych wyżej uregulowań wynika bowiem, że możliwe jest odrębne nakładanie sankcji za naruszenie stwierdzone na podstawie ustawy p.r.d. (jako powiązane z naruszeniem dyrektywy 96/53, zmienionej dyrektywą 2015/719) i ustawy u.t.d. (jako będące wynikiem naruszeń określonych w załączniku IV do rozporządzenia 1071/2009 i załączniku I rozporządzenia 2016/403). Z porównania zapisów rozporządzenia 1071/2009 i mającego charakter wykonawczy względem niego rozporządzenia 2016/403 oraz dyrektywy Rady 96/53 zmienionej dyrektywą 2015/719 wynika, że chronią odmienne, choć w pewnych obszarach zazębiające się dobra. Dlatego i kategoria dóbr chronionych przez u.t.d. i p.r.d. skutkuje możliwością nakładania odrębnych kar za naruszenia, mimo że stwierdzonych podczas jednej kontroli i ujętych w jednym protokole kontroli (por. wyroki NSA z 28 września 2021 r. o sygn. akt II GSK 375/21 i sygn. akt II GSK 248/21). Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.
W rekapitulacji należy więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.