II GSK 64/11

II GSK 64/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-01-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca
Krystyna Anna Stec /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1053/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-09-24
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
art. 42 ust. 1, 2,  art. 92
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. I. T.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1053/10 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję G. I. T. D. z dnia [...] marca 2010 r., nr .[..] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1053/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie kary pieniężnej, w punkcie 1: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r.; w punkcie 2: stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; w punkcie 3: zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego G. D. kwotę 120 zł kosztów postępowania.
Sąd uwzględnił następujący stan faktyczny:
W dniu [...] grudnia 2009 r. w miejscowości L. poddano kontroli pojazd wraz z naczepą należący do firmy E.T. "A. - C – G. D.". P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wszczął postępowanie administracyjne, a następnie wydał decyzję nakładająca karę pieniężną w wysokości [...] zł za stwierdzone naruszenia przepisów wspólnotowych oraz przepisów ustawy o transporcie drogowym. W decyzji stwierdzono wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych skutkujące nałożeniem kary pieniężnej w wysokości [...] złotych. Kierowca przedstawił odcinek kontrolny tygodniowej karty opłat za przejazd po drogach krajowych, przedziurkowany w dacie [...] grudzień 2009 r. Winieta samoprzylepna, również została przedziurkowana w dacie [...] grudnia 2009 r. Dodatkowo stwierdzono, iż kierowca nie dokonał naklejenia winiety oraz nie wypełnił odcinka kontrolnego poprzez wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu dlatego też przyjęto, że w dniu kontroli przejazd odbywał się bez uiszczenia opłaty. Ponadto stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut, co skutkowało nałożeniem kary w wysokości [...] zł i przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego za każde następne rozpoczęte 30 minut za co nałożona została kara pieniężna w kwocie [...] zł.
G. D. we wniesionym odwołaniu zakwestionował decyzje organu I instancji odnośnie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty.
Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Argumentował, że kara [...] zł została nałożona prawidłowo zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Dowodem uiszczenia opłaty jest winieta samoprzylepna prawidłowo przedziurkowana i umieszczona w sposób trwały w pojeździe w ściśle określonym miejscu (prawy dolny róg przedniej szyby pojazdu) oraz prawidłowo wypełniony odcinek kontrolny, który stanowi integralną część karty opłaty drogowej. Skutek prawny uiszczenia opłaty następuje nie przez sam fakt wykupienia odpowiedniej karty, ale dopiero przez wypełnienie jej w przewidziany prawem sposób.
Rozpatrując skargę G. D. wniesioną od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił zarzuty skarżącego, iż zaskarżona decyzja narusza prawo.
Sąd I instancji argumentował, że uwzględniając przepisy art. 42 ust. 1 i art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 4.1 - 4.3 załącznika do wskazanej ustawy, a także § 3 rozporządzenia z dnia 5 czernica 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, za bezsporne należy uznać, że skarżący dokonał opłaty za przejazd po drogach krajowych, gdyż w dniu kontroli okazał przedziurkowany odcinek zakupionej i wypełnionej winiety.
Skarżący zakwestionował jedynie rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia należnej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Główny Inspektor Transportu Drogowego na skutek złożonego odwołania powinien zgodnie z art. 138 k.p.a. rozpoznać sprawę w jej całokształcie, albowiem na skutek jednej kontroli doszło do wszczęcia jednej sprawy administracyjnej, zakończonej wydaniem jednej decyzji, mimo stwierdzenia kilku naruszeń, powodującego nałożenie kar pieniężnych.
Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej, wyroki Sądu I instancji zarzucono naruszenie:
1) - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 i art. 3 § 1 oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w związku z art. 127 § 1, art. 128 i art. 129 oraz art. 138 i art. 139 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że mimo, iż
skarżący zakwestionował jedynie rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia należnej opłaty za przejazd po drogach krajowych, organ powinien zgodnie z art. 138 k.p.a. rozpoznać sprawę w jej całokształcie, albowiem na skutek jednej kontroli doszło do wszczęcia jednej sprawy administracyjnej, zakończonej wydaniem jednej decyzji, mimo stwierdzenia kilku naruszeń, powodujących nałożenie kar pieniężnych, podczas gdy zaprezentowane stanowisku Sądu I instancji doprowadziłoby do tego, że decyzja organu odwoławczego dotknięta będzie wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydana bez podstawy prawnej;
2) - art. 42 ust. 1 i ust. 7, art. 87 ust. 1, 92 ust. 1 i ust 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz Ip. 4.1 załącznika do tej ustawy, a także § 3 ust. 1, 2, 3, 4 i ust. 5 pkt 1, § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieumieszczenie w sposób trwały na przedniej szybie pojazdu winiety samoprzylepnej przy jednoczesnym okazaniu do kontroli niewypełnionego numerem rejestracyjnym pojazdu odcinka kontrolnego karty opłaty nie może być traktowane tożsamo z nieuiszczeniem opłaty drogowej i nie może skutkować nałożeniem kary pieniężnej określonej w Ip. 4.1 załącznika do u.t.d., podczas gdy niewypełniony numerem rejestracyjnym kontrolowanego pojazdu odcinek kontrolny karty opłaty i zarazem nieumieszczona w sposób trwały na przedniej szybie pojazdu winieta samoprzylepna w świetle przywołanych przepisów nie mogą być uznane za dowód potwierdzający wniesienie wymaganej opłaty za konkretny przejazd po drogach krajowych, albowiem karty takiej nie sposób przypisać do pojazdu, którym wykonywany jest przejazd, wobec czego może być ona dowolnie wykorzystywana także w innych pojazdach w okresie jej ważności, przez co zaniedbanie wykonawcy przejazdu w tym zakresie jest równoznaczne z brakiem uiszczenia wymaganej opłaty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących
podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).
Skarga kasacyjna, w niniejszej sprawie, została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.
W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zawarte skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Nie mniej jednak, zważywszy na istotę sporu prawnego w sprawie, jak również na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, a także na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, zarzut stawiany w ramach podstawy kasacyjnej określonej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., można i należy rozpoznać w pierwszej kolejności. Zwłaszcza, że stawiając również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), strona skarżąca, w zarzucie tym, nie podważa ustaleń stanu faktycznego sprawy stanowiących podstawę wyrokowania Sądu I instancji, co uzasadnia twierdzenie, że ustalenia te nie są sporne.
Odnosząc się do oceny zasadności zarzutu formułowanego w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie zarzutu błędnej wykładni przepisów art. 42 ust. 1 i ust. 7, art. 87 ust. 1, 92 ust. 1 i ust 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz Ip. 4.1 załącznika do tej ustawy, a także przepisów § 3 ust. 1, 2, 3, 4 i ust. 5 pkt 1, § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych stwierdzić należy, że zarzut ten jest trafny, a stanowisko prezentowane w tym względzie przez Sąd I instancji jest błędne. Wobec tego jednak, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnej argumentacji prawnej zawartej w jego uzasadnieniu odpowiada prawu, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Z niespornych okoliczności stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, że w toku kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2009 r. w miejscowości L., której poddany został pojazd wraz z naczepą, należący do firmy E.T. "A. - C – G. D., i której rezultat odzwierciedlony został w protokole podpisanym przez kierowcę samochodu, że jakkolwiek kierujący pojazdem przedstawił do kontroli odcinek kontrolny tygodniowej karty opłat za przejazd po drogach krajowych, przedziurkowany w dacie [...] grudzień 2009 r, a winieta samoprzylepna, również została przedziurkowana w powyższej dacie, to jednak winieta ta nie została naklejona na przednią szybę pojazdu, a odcinek kontrolny karty opłaty za przejazd nie został wypełniony poprzez wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu.
We wskazanych okolicznościach faktycznych sprawy kwestią stanowiącą oś sporu w sprawie było więc to, czy przejazd wykonywany w dniu kontroli odbywał się zgodnie z warunkami przewidzianymi w art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, czy też bez ich zachowania, tj. innymi słowy, czy wykonywany był za uiszczeniem opłaty za przejazd, czy też bez jej uiszczenia. Zgodnie bowiem z tym przepisem, podmioty wykonujące na terytorium RP przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach publicznych.
Rozstrzygając wskazaną kwestię sporną, Sąd I instancji za wadliwe uznał stanowisko organu administracji o zakwalifikowaniu przejazdu wykonywanego w dniu [...] grudnia 2009 r., jako naruszenia określonego w Ip. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj. jako wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, skutkujące nałożeniem kary
pieniężnej w wysokości [...] złotych. Sąd I instancji uznał bowiem, że w świetle przepisów art. 42 ust. 1 i art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 4.1 - 4.3 załącznika do tej ustawy, a także przepisu § 3 rozporządzenia z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, "za bezsporne należy przyjąć dokonanie przez skarżącego opłaty za przejazd po drogach krajowych, skoro w trakcie kontroli okazano przedziurkowane odcinki zakupionej i wypełnionej przez stronę winiety". Wywiódł również, że z przepisu art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym zawierającego delegację, dla ministra właściwego do sprawa transportu, działającego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, do określenia w drodze rozporządzenia rodzaju i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty, nie wynika, aby zakres tej delegacji obejmował upoważnienie do określenia zasad dowodzenia określonych w przepisach regulujących postępowanie administracyjne oraz ich zmian. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że zwrot "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty", którym prawodawca operuje na gruncie przepisu § 3 ust. 5 przywołanego rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, że stanowi on podstawę wnioskowana tylko w zakresie dotyczącym tego, czy przedstawione na okoliczność uiszczenia opłaty dowody odpowiadają wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu.
W okolicznościach faktycznego i prawnego stanu sprawy, stanowisko Sądu I instancji o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, któremu dał wyraz wskazując na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jako współstanowiący podstawę jej uchylenia, uznać należy jednak za błędne.
Na wstępie, podkreślić należy wewnętrzną sprzeczność stanowiska Sądu i instancji. Jej wyrazem jest wyraźnie widoczny brak konsekwencji, w zakresie odnoszącym się do wskazania faktów stanowiących podstawę wyrokowania Sądu. Analiza treści części sprawozdawczej oraz części analitycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza bowiem brak korespondencji między ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę wyrokowania, a "faktami", w odniesieniu do których Sąd dokonał kontroli wykładni i zastosowania przepisów prawa stanowiących materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, tj. podstawę ustalenia
konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. Raz bowiem, prezentując, w części sprawozdawczej uzasadnienia wyroku, przebieg postępowania przed organami administracji Sąd I instancji stwierdził, że kierujący kontrolowanym pojazdem nie wypełnił odcinka kontrolnego poprzez wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu, a następnie, w części analitycznej tego uzasadnienia przyjął, że w trakcie kontroli "okazano przedziurkowane odcinki zakupionej i wypełnionej winiety" - co uznać należy jednak za pewien nieuprawniony skrót myślowy skoro, z przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 5 czerwca 2009 r. wynika, że karta opłaty składa się z dwóch części, tj. z winiety i odcinka kontrolnego, których wzór określa załącznik nr 27 do tego rozporządzenia - by następnie ponownie stwierdzić, że odcinek kontrolny karty opłaty, nie został wypełniony poprzez wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu. Wskazany brak konsekwencji odnosi się również do okoliczności naklejenie winiety samoprzylepnej (por. s. 1 i s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
W tym względzie podkreślić należy, że za niesporny w sprawie fakt, znajdujący swoje potwierdzenie w aktach sprawy, na podstawie których Sąd I instancji zobowiązany był orzekać, a mianowicie fakt odzwierciedlony w protokole kontroli z dnia [...] grudnia 2009 r., uznać należy to, że: odcinek kontrolny karty opłaty za przejazd, nie został wypełniony poprzez wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu; winieta samoprzylepna nie została naklejona na przednią szybę pojazdu; odcinek kontrolny tygodniowej karty opłat za przejazd po drogach krajowych oraz winieta samoprzylepna zostały przedziurkowane w dacie [...] grudzień 2009 r.
Okoliczności w postaci, zaniechania wypełnienia odcinka kontrolnego oraz zaniechania umieszczenia winiety samoprzylepnej w sposób trwały w kontrolowanym pojeździe, nie mogły być uznane za prawnie obojętne z punktu widzenia oceny o zrealizowaniu obowiązku uiszczenia opłaty za wykonywany przejazd, o którym to obowiązku mowa jest w art. 42 ust 1 ustawy o transporcie drogowym.
Wykładnia przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zwłaszcza gdy podkreślić, że w ust. 2 art. 42 ustawodawca wprost uzależnił stawkę opłaty za przejazd, między innymi, od rodzaju pojazdu oraz liczby jego osi oraz emitowanych spalin, prowadzi do wniosku, że opłata ta ma zindywidualizowany charakter i jest odnoszona do odbywanego w konkretnym czasie konkretnego przejazdu wykonywanego konkretnym pojazdem samochodowym. Dowodem jej uiszczenia jest karta opłaty za przejazd, która indywidualizuje pojazd, którym przewóz drogowy jest wykonywany, co następuje poprzez wpisanie na odcinku kontrolnym karty opłaty, w
wyraźnie oznaczonym i przeznaczonym do tego w jej wzorze polu, numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego oraz umieszczenie w sposób trwały w pojeździe, w ściśle oznaczonym miejscu winiety samoprzylepnej. Opłata za przejazd uiszczana jest więc w związku z wykonywaniem przejazdu konkretnym pojazdem samochodowym w konkretnym czasie.
Z tym kierunkiem wykładni przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym koresponduje stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08. Jakkolwiek w tym wyroku, stanowiącym odpowiedź na pytanie prawne WSA w Gdańsku, sąd konstytucyjny, jako związany granicami zaskarżenia wyznaczonymi przez treść pytania prawnego operował na gruncie przepisów rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, to jednak w uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia podkreślił, że określone w tym rozporządzeniu szczegółowe zasady uiszczania opłaty za przejazd, w tym nabycie karty opłaty oraz jej skasowanie w sposób określony w przepisach § 3 i § 4 rozporządzenia z 2006 r. zostały powtórzone przez regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych.
Z przepisów § 3 ust. 1, ust. 3, ust. 4-7 oraz § 4 rozporządzenia z dnia 5 czerwca 2009 r. wynika, że: 1) karta opłaty składa się z dwóch części, a mianowicie winiety samoprzylepnej (winiety) umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty; 2) dowód uiszczenia opłaty stanowi łącznie przedziurkowany odcinek kontrolny i przedziurkowana winieta o tym samym numerze i serii umieszczona w sposób trwały wewnątrz samochodu; 3) nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty: odcinek kontrolny nieprzedziurkowany lub winieta nieprzedziurkowana bądź winieta nieumieszczona w sposób trwały wewnątrz samochodu; uszkodzona winieta lub odcinek kontrolny w sposób uniemożliwiający odczytanie numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego lub daty ważności karty; odcinek kontrolny noszący ślady ingerencji chemicznej lub mechanicznej; odcinek kontrolny zafoliowany (zalaminowany) lub w stanie uniemożliwiającym sprawdzenie umieszczonych na dokumencie zabezpieczeń; 4) wzory kart opłat określają załączniki nr 2 - 26 do rozporządzenia, a opis kart opłat wraz z opisem
zabezpieczeń oraz sposób zaznaczania na karcie opłaty czasu przejazdu po drogach krajowych określa załącznik nr 27 do rozporządzenia; 5) kartę opłaty wypełnia podmiot wykonujący przewóz drogowy przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu, co polega na wpisaniu numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym, a za kartę nieprawidłowo wypełnioną jest karta.
Wobec normatywnej tożsamości regulacji obowiązującej na gruncie rozporządzenia z 2006 r. oraz rozporządzenia z 2009 r, nie sposób więc pominąć, jako aktualnego i adekwatnego dla omawianej kwestii, stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przywołanego wyroku. Wynika z niego, że uiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych jest czynnością sformalizowaną, a uiszczenie opłaty następuje przez nabycie karty opłaty oraz jej prawidłowe wypełnienie, czyli wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu na jej odcinku kontrolnym przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu oraz zaznaczenie czasu przejazdu w sposób przewidziany w załączniku do rozporządzenia. Obowiązkiem kierowcy, zgodnie z art. 87 ustawy o transporcie drogowym, jest posiadanie karty opłaty w pojeździe podczas wykonywania przejazdu. Łączne spełnienie tych warunków pozwala na stwierdzenie, że transport wykonywany jest właściwym pojazdem, a tym samym wysokość pobranej opłaty jest prawidłowa i odpowiada przesłankom z art. 42 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym stawki opłaty uzależnione są od czasu przejazdu po drogach krajowych, rodzaju pojazdu, dopuszczalnej masy całkowitej, a także liczby osi oraz emisji spalin.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że ponieważ opłata drogowa ma służyć konkretnemu przejazdowi, czyli wykonywaniu transportu określonym pojazdem w określonym czasie, a karta opłaty ma stanowić dowód uiszczenia tej opłaty, to karta ta, prawidłowo wypełniona, musi znajdować się w pojeździe w trakcie wykonywania przejazdu. Moc dowodową dokumentowi zarówno co do pojazdu, za przejazd którym uiszczana jest opłata, jak i czasu, w którym przejazd ten się odbywa, nadaje bowiem nie samo nabycie karty opłaty, ale dopiero jej wypełnienie. Mechanizm uiszczenia opłaty wymaga wykonania kilku czynności, a mianowicie: nabycia w upoważnionej do tego jednostce karty opłaty drogowej określonego rodzaju (dobowa, siedmiodniowa itp.); przed rozpoczęciem przejazdu, prawidłowego wypełnienia dwuczęściowej karty, przez co należy rozumieć wpisanie danych identyfikujących pojazd i wykonywany nim przejazd, co w praktyce oznacza wpisanie na odcinku kontrolnym karty numeru rejestracyjnego pojazdu i czasu przejazdu.
Wykonanie tych czynności pozwala dopiero na przypisanie karty do określonego pojazdu i czasu przejazdu, a tym samym uznanie opłaty za uiszczoną.
Chodzi więc o to, że uiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych indywidualizować ma konkretny pojazd, którym przejazd ten jest wykonywany. Realizacja tego celu może nastąpić więc tylko w sytuacji, gdy składająca się z dwóch części karta opłaty zostanie "skasowana" (przez trwałe umieszczenie, w ściśle określony sposób, winiety samoprzylepnej wewnątrz pojazdu; wypełnienie odcinka kontrolnego; przedziurkowanie winiety i odcinka kontrolnego) w sposób zgodny z wzorem, określonym w przywołany rozporządzeniu, wydanym na podstawie i w celu wykonania ustawy o transporcie drogowym. Z przepisu art. 42 ust. 7 tej ustawy, zawierającego delegację do wykonania ustawy wprost wynika bowiem upoważnienie do określenia "wzoru dokumentów potwierdzających wniesienie opłaty".
Wskazanych konsekwencji, wynikających z normatywnej treści przywołanego przepisu ustawy o transporcie drogowym oraz wydanego na podstawie tej ustawy i w celu jej wykonania rozporządzenia z dnia 5 czerwca 2009 r., nie dostrzegł Sąd I instancji. Okazana do kontroli w dniu [...] grudnia 2009 r. karta opłaty za przejazd, nie posiadała wskazanego wyżej waloru, indywidualizującego pojazd samochodowy, którym przejazd był wykonywany. Karta opłaty za przejazd nie została bowiem, na jej odcinku kontrolnym, ani wypełniona poprzez wpisanie w przeznaczonym do tego polu, numeru rejestracyjnego pojazdu, którym wykonywany był przejazd, co powinno było nastąpić przez rozpoczęciem wykonywania przejazdu, ani też umieszczona we wskazany wyżej trwały sposób, we wnętrzu kontrolowanego pojazdu. Zaniechanie realizacji wskazanych obowiązków ocenić należy więc nie inaczej, jak tylko, przez pryzmat naruszenia wskazanej wyżej zasady wyrażonej w art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, co uzasadnia w konsekwencji twierdzenie o wykonywaniu przejazdu bez uiszczenia wymaganej opłaty. Niewypełniony odcinek kontrolny karty pojazdu oraz zaniechanie umieszczenia winiety samoprzylepnej, poprzez jej umieszczenie w sposób trwały wewnątrz pojazdu, na przedniej jego szybie, uniemożliwiają przyporządkowanie jej, jak również przyporządkowanie opłaty poniesionej w związku z nabyciem tej karty, do konkretnego pojazdu oraz do konkretnego wykonywanego nim przewozu.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się w tym względzie, a Sąd w składzie orzekającym w sprawie pogląd ten podziela, że dla nałożenia kary pieniężne na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym
w związku z l.p. 4.1 załącznika do tej ustawy oraz art. 42 ust. 1 i art. 87 ust. 1 wymienionej ustawy, istotnym jest ustalenie czy kierowca posiadał w pojeździe w momencie kontroli kartę opłaty wypełnioną w sposób umożliwiający przyporządkowanie jej do konkretnego pojazdu (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 748/09). Karta opłaty musi być bowiem wypełniona w sposób realizujący jej cel, którym jest przyporządkowanie jej do konkretnego pojazdu, którym wykonywany jest przejazd. Podkreślić przy tym należy, że realizację wskazanego celu niweczy, ponad wszelką wątpliwość, taki rodzaj wadliwość wypełnienia karty opłaty, który tworzy możliwość ponownego jej użycia (por. wyrok NSA z dnia 25 maja
2008 r., sygn. akt II GSK 134/08; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1895/06; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1927/06). W tym zaś kontekście podkreślenia wymaga, że okazana do kontroli, w dniu 11 grudnia
2009 r. i niewypełniona w polu, w którym uwidoczniony powinien być numer rejestracyjny pojazdu samochodowego, karta opłaty, była kartą tygodniową.
Ze wskazanego punktu widzenia, w okolicznościach stanu faktycznego sprawy, za nieuprawnione i nieuzasadnione, uznać należało więc eksponowanie przez Sąd I instancji tylko i wyłącznie okoliczności w postaci przedziurkowania winiety samoprzylepnej oraz odcinka kontrolnego.
Stanowisko Sądu I instancji nie jest również zasadne w zakresie w jakim odwołuje się do argumentu z treści art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym i przedmiotowego zakresu udzielonego nim upoważnienia do wydania rozporządzenia wykonawczego, a mianowicie, że zakres delegacji nim udzielonej nie obejmuje upoważnienia do określenia zasad dowodzenia określonych w przepisach regulujących postępowanie administracyjne, ani też ich zmiany, a zwrot "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty", którym prawodawca operuje na gruncie przepisu § 3 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach publicznych, nie może być interpretowany inaczej, jak tylko w płaszczyźnie dokonywania oceny, czy przedstawione w okolicznościach danej sprawy dowody uiszczenia opłaty odpowiadają wzorowi określonemu w rozporządzeniu należy rozumieć w ten sposób, że stanowi on podstawę wnioskowana tylko w zakresie dotyczącym tego, czy przedstawione na okoliczność uiszczenia opłaty dowody odpowiadają wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Pogląd ten, prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r.,
sygn. akt II GSK 895/08; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 420/09; wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt ii GSK 462/09; wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 515/09; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 698/09), nie może być jednak, w świetle wyżej przywołanych argumentów, uznany za jedyny argument oceny o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Formułując ocenę o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w oparciu o argumentację zaczerpniętą z przywołanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji pominął jednak ten jej istotny aspekt, który dotyczył zagadnienia relacji zaniechania umieszczenie winiety w pojeździe, w sposób opisany w rozporządzeniu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, do podstaw wnioskowania o wykonywaniu przejazdu bez uiszczenia opłaty w sytuacji, gdy równocześnie organ administracji nie podnosił żadnych zastrzeżeń odnośnie wypełnienia odcinka kontrolnego karty opłaty oraz przedziurkowania odcinka kontrolnego i winiety (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 698/09). Tego rodzaju sytuacja nie występowała jednak w rozpoznawanej sprawie, co istotnie ją odróżnia. Jak wyżej bowiem już wskazano, z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że jakkolwiek odcinek kontrolny tygodniowej karty opłat za przejazd po drogach krajowych oraz winieta samoprzylepna zostały przedziurkowane w dacie [...] grudzień 2009 r., to jednak winieta samoprzylepna nie została naklejona na przednią szybę pojazdu w sposób przewidziany przywołanym rozporządzeniem, a równocześnie ujawniony został fakt niewypełnienia odcinka kontrolnego karty opłaty poprzez wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu w polu na awersie tego odcinka, co uniemożliwiało przyporządkowanie karty opłaty do konkretnie zidentyfikowanego pojazdu samochodowego, którym w określonym czasie wykonywany był przejazd po drogach krajowych.
Tego rodzaju karta opłaty, w świetle wyżej przywołanych argumentów, nie realizowała przypisanych jej funkcji, a to w związku z tym, że nie była zgodna z określonym przepisami prawa powszechnie obowiązującego, wzorem dokumentu potwierdzającym wniesienie opłaty za przejazd po drogach krajowych wykonywany konkretnym pojazdem samochodowym.
Odnosząc się do oceny zasadności zarzutu formułowanego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 i art. 3 § 1 oraz art. 133 § 1
ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w związku z art. 127 § 1, art. 128 i art. 129 oraz art. 138 i art. 139 k.p.a., stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.
Stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej oraz argumentacji, która legła u jego podstaw, w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy przeciwstawić należy ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, który w kontekście istoty sporu w sprawie - a mianowicie kwestii, czy w sytuacji wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem więcej niż jednego z warunków, określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy, organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia, załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną, czy wiele takich spraw - formułowany jest na tle zagadnienia decyzji administracyjnej w sensie materialnym oraz w sensie procesowym. W sensie procesowym (formalnoprawnym) pojęcie decyzji administracyjnej zakotwiczone jest w treści art. 104 k.p.a. w związku z art. 105 i 107 k.p.a., a także art. 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, wydanie decyzji jest formą załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Jest to zatem czynność procesowa (akt procesowy), która kończy postępowanie w danej instancji i rozstrzyga sprawę co do istoty. Pojęcie decyzji w sensie materialnym, stanowi zaś rezultat ustaleń doktryny i judykatury, w świetle których, decyzja w ujęciu materialnym to "kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracji w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. IIIAZP 1/88).
W związku z powyższym, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się (por. np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I! GSK 1049/08; wyrok NSA z dnia z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 977/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 254/10), że skoro, jak wynika z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków
wynikających z wymienionych w nim ustaw, to przyjąć należy, że na gruncie przywołanego przepisu chodzi o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie więc od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Treść art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym uzasadnia twierdzenie, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli, których suma, w odniesieniu do kary (łącznej) nakładanej podczas jednej kontroli jest ograniczona do wysokości 15.000 zł. Bez znaczenia jest więc to, że w art. 92 ust. 1 przywołanej ustawy, prawodawca odwołuje się do różnych przepisów, zawartych w różnych aktach prawnych, w sytuacji gdy z treści ust. 4 art. 92 tej ustawy jednocześnie wynika, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia została określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym zatem nie wynika z tych innych aktów prawnych.
Zważywszy przy tym, iż ustawodawca nie przewidział żadnej metody i trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 tej ustawy sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. W kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Takiej możliwości ustawodawca nie dopuścił także w przepisie szczególnym, tj. ustawie o transporcie drogowym, jak również nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczanie stosowania do art. 92 ust. 2 przywołanej ustawy, sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach. Należy więc przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej.
W świetle powyższego, skoro decyzja dotycząca nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną, to brak jest podstaw aby uznać, że Sąd I instancji kontrolując zgodność z prawem zaskarżoną decyzję
nakładającą karę pieniężną, dopuścił się naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, w tym również przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zwłaszcza, gdy w tym względzie podkreślić, że materiolanoprawną podstawą nałożenia kary pieniężnej jest art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a jedynie zakres obowiązków lub warunków, z naruszeniem których wiąże się nałożenie tego rodzaju sankcji administracyjnoprawnej, określony został w przepisach różnych aktów prawnych.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.