II GSK 598/23

II GSK 598/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Patrycja Joanna Suwaj
Wojciech Maciejko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
V SA/Wa 308/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1448
art. 104 ust. 3, art. 104 ust. 4
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 189f § 1 pkt 1, art. 189a § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184, art. 141 § 4, art. 15 § 1 pkt 2 i art. 269 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Jakub Praski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 308/22 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 16 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie działalności z naruszeniem przepisów prawa żywnościowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz A. P. 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 308/22 uwzględnił wniesioną przez A. P. skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 16 grudnia 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Pomorskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej GIS) wymierzającą karę pieniężną w wysokości 7 000 zł z tytułu nieprzestrzegania przepisów prawa żywnościowego objętych art. 103 ust. 1 pkt 1b oraz art. 103 pkt 4, 5, 7, 8 i 10 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności
i żywienia (Dz.U. z 2023 r., poz. 1448, zwanej dalej u.b.ż.), uchylając decyzje obu instancji i zasądzając od GIS na rzecz skarżącej A. P. kwotę 2080 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że organy przy wydawaniu decyzji o wymierzeniu kary na podstawie art. 104 ust. 1 u.b.ż. dopuściły się naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej k.p.a.), bowiem skarżąca w toku postępowania domagała się zastosowania wobec niej odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu, zaś organ ani nie oceniał zasadności tego żądania, ani też nie formułował w zaskarżonej decyzji oceny, czy i z jakich powodów na to odstąpienie skarżąca zasługuje. W sprawie bezspornie ustalono, że skarżąca wykonując działalność handlowo-żywieniową w jednostkach systemu oświaty (w sklepikach szkolnych w [...] w G., przy ul. C. [...] oraz w [...] w G., przy ul. [...], a także w stołówce szkolnej w [...] w G., przy ul. G. [...]) dopuściła się naruszeń podlegających karze z art. 104 ust. 1 u.b.ż., bowiem wykazano względem niej naruszenia w postaci: a) nieprzestrzegania wymagań określonych w art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c u.b.ż. w zw. rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 68/2004 (Dz.Urz. UE Seria L z 2011 r., Nr 304, s. 18); b) prowadzenia działalności w zakresie produkcji i wprowadzania do obrotu środków spożywczych bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpisu do rejestru zakładów (art. 103 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.); c) prowadzenia działalności w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu (art. 103 ust. 1 pkt 5 u.b.ż.); d) sprzedaży środków spożywczych innych niż objęte grupami środków spożywczych przeznaczonych do sprzedaży dzieciom i młodzieży w jednostkach systemu oświaty określonymi na podstawie art. 52c ust. 6 u.b.ż. (art. 103 ust. 1 pkt 8 u.b.ż.); e) naruszenia przepisów dotyczących zbiorowego żywienia dzieci i młodzieży w jednostkach systemu oświaty wydanych na podstawie art. 52c ust. 6 u.b.ż. (art. 103 ust. 1 pkt 10 u.b.ż.). Mimo tego, że ustalono czyny podlegające karze, decyzja okazała się przedwczesna, bowiem organ nie zbadał w ogóle podstaw zastosowania odstąpienia od nałożenia kary, do czego zobowiązywał go art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., który w sprawie znajdował zastosowanie. Stąd sformułowany w skardze skierowanej do Sądu I instancji zarzut niezbadania podstaw odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej okazał się usprawiedliwiony.
Z wyrokiem tym nie zgodził się Główny Inspektor Sanitarny wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w postaci:
a) art. 141 § 4, art. 15 § 1 pkt 2 i art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez powołanie się
w uzasadnieniu wyroku na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 dla wykazania, że art. 189f k.p.a. podlegał zastosowaniu, podczas gdy ta uchwała odnosiła się do stosowania art. 189f k.p.a. na tle kar wymierzanych w trybie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach (Dz.U. z 2025 r., poz. 733, zwanej dalej u.u.c.) a nie do kar wymierzanych na podstawie przepisów u.b.ż.;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że niezastosowanie tego drugiego przepisu prowadziło do uchylenia decyzji, bowiem "nie zostały spełnione warunki do odstąpienia od wymierzenia kary";
c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, wymagających od organu rozważenia podstaw odstąpienia od wymierzenia kary, podczas gdy "art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie".
Główny Inspektor Sanitarny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca A. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania
w postaci art. 141 § 4, art. 15 § 1 pkt 2 i art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez powołanie się
w uzasadnieniu wyroku na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 dla wykazania, że art. 189f k.p.a. podlegał zastosowaniu, podczas gdy ta uchwała odnosiła się do stosowania art. 189f k.p.a. na tle kar wymierzanych w trybie u.u.c., a nie do kar wymierzanych na podstawie przepisów u.b.ż., a także powiązany z nim zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez zawarcie
w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania wymagających rozważenia podstaw odstąpienia od wymierzenia kary, podczas gdy "art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie". Zarzuty te zmierzają do wykazania, że wyrok podlega uchyleniu już przez to, że wadliwie sformułowano argumentację zaprezentowaną w jego uzasadnieniu poprzez: a) posłużenie się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uchwale z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 w celu wykazania, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie miał zastosowanie oraz zobowiązania organu we wskazaniach co do dalszego postępowania do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Zgodnie z art. 141 § 1 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (zd. pierwsze); jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania (zd. drugie). Po pierwsze, wszystkie te elementy formalne uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiadało. Sąd I instancji przedstawił dotychczasowy bieg sprawy (s. 1 i 2 uzasadnienia), zarzuty skargi (s. 2 i 3 uzasadnienia), stanowisko strony przeciwnej (s. 3 uzasadnienia), podstawę prawną rozstrzygnięcia (s. 5 uzasadnienia), jej wyjaśnienie (s. 1 oraz 3-5 uzasadnienia) i wskazania wymagające: a) zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, b) uzasadnienia decyzji w zakresie podstaw z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz c) gdyby okazało się, że brak podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary – uzasadnienie wskazujące na kryteria wyboru wysokości kary na podstawie art. 104 ust. 2 u.b.ż. Podkreślenia wymaga, że w granicach wyjaśnienia podstawy prawnej Sąd I instancji miał legitymację aby powoływać się na dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wspomnianą uchwałę; wbrew ocenie GIS, kwestionując formalną kompletność uzasadnienia, nie da się wykazać błędnej, niekorzystnej dla strony przeciwnej, wykładni przepisów relacjonowanych w uzasadnieniu. Błąd wykładni podlega bowiem zwalczaniu w ramach zarzutu opartego na art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Po drugie, skarżąca w jednej z partii tego zarzutu, twierdzi, że wadliwości wyroku upatruje również w tym, że wbrew ocenie Sądu I instancji "art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie". Ten zarzut podlega rozpoznaniu łącznie z zarzutem kolejnym, tzn. zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że niezastosowanie art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. prowadziło do uchylenia decyzji, bowiem "nie zostały spełnione warunki do odstąpienia od wymierzenia kary". GIS sformułował dwie wykluczające się oceny. Z jednej strony twierdzi, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy uwzględnienia skargi, bowiem i tak w przypadku skarżącej "nie zostały spełnione warunki do odstąpienia od wymierzenia kary" (co stwierdził dopiero w skardze kasacyjnej, nie popierając tego żadnym materiałem dowodowym, jaki zgromadziłby przed wydaniem decyzji). Tym samym przyznał, że
art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. miał zastosowanie w sprawie, ale realia faktyczne sprawy nie będą dawały podstaw do uwzględnienia żądania o odstąpienie od wymierzenia kary.
Z drugiej strony, GIS twierdzi, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania. W zakresie argumentacji tego zarzutu doszło więc do sformułowania wywodu zupełnie nielogicznego.
Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. Kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy ma art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a., zgodnie z którym w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnia egzekucji, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonywaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów działu IVA k.p.a. (w tym i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) nie stosuje się. Nie ulega kwestii, że przepisy u.b.ż. nie znają instytucji odstąpienia od wymierzenia kary. W zakresie konstrukcji prowadzących do uniknięcia zapłaty kary wymierzonej w reżimie u.b.ż., przepis art. 104 ust. 3 u.b.ż. powiada, iż do kar pieniężnych, w zakresie nieuregulowanym w u.b.ż., stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r., poz. 111, zwanej dalej o.p.), z tym że organowi, o którym mowa w art. 104 ust. 1 u.b.ż., przysługują uprawnienia organu podatkowego.
Systematyka wewnętrzna art. 104 u.b.ż. jest wyraźna. W art. 104 ust. 1 u.b.ż uregulowano prawną formę działania organu wymierzającego karę (decyzję); w art. 104 ust. 2 u.b.ż. sformułowano kryteria wymiaru kary, wskazując, że podczas ustalania wysokości kary uwzględniać należy: szkodliwość czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym
i wielkość produkcji zakładu. W art. 104 ust. 3 u.b.ż. nakazano, w zakresie nieuregulowanym w u.b.ż., stosować odpowiednio przepisy działu III o.p. przypisując
w tym zakresie organowi wymierzającemu karę status organu podatkowego. Wreszcie
w art. 104 ust. 4 u.b.ż. wskazano, że kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa. Zatem wynik sprawy sprowadza się do ustalenia, czy do spraw wymierzania kar w reżimie u.b.ż. dochodzi do wyłączenia stosowania k.p.a. (z mocy art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a.) z uwagi na odrębną regulację dotyczącą kar zawartą w art. 104 u.b.ż. i fragmentarycznie w części III o.p., do stosowania której odsyła art. 104 ust. 3 u.b.ż.
Problem o takim samym podłożu już był badany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego wynikiem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 (ONSAiWSA z 2022 r., Nr 5, poz. 63), gdzie na tle art. 9zf u.u.c. Sąd ten stwierdził, iż odesłanie przez ustawodawcę nakazujące stosowanie do kar przepisów działu III o.p. wymaga jednak stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że art. 9zf u.u.c. jest przepisem o karach za naruszenie regulacji o utrzymaniu czystości o porządku w gminach i jego brzmienie (poza źródłem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej) jest zbieżne z brzmieniem art. 104 ust. 3 u.b.ż. W uchwale tej przyjęto, że skoro ani w regulacji materialnoprawnej (szczególnej względem k.p.a.), ani też w o.p., do stosowania której odsyła ta regulacja materialnoprawna, nie ma konstrukcji odstąpienia od nałożenia kary, to zachodzi podstawa do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Również więc na tle badanej sprawy przyjąć należy, że skoro przepisy u.b.ż., ani też przepisy działu III o.p. nie normują instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, to nie zachodzi określona w art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a. przeszkoda w stosowaniu art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. i przepis ten stanowi uzupełnienie regulacji art. 104 u.b.ż. o nakładaniu i uwalnianiu od kary pieniężnej za naruszenia regulacji o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
Skoro w badanej sprawie organy nie oceniały w ogóle podstaw odstąpienia od wymierzenia kary określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (samo zaprzeczenie spełnienia tych podstaw zawarte dopiero w skardze kasacyjnej jest naturalnie niewystarczające),
a więc nie badały zasadności prośby skarżącej A. P. z punktu widzenia wagi jej naruszeń (spełnienia kryterium znikomości) i wpływu zaprzestania naruszeń z jej strony – to wyrok Sądu I instancji należało ocenić jako odpowiadający prawu. Tym bardziej, że organy nie wskazywały w swoich rozstrzygnięciach, co zawarto w niekwestionowanej już w skardze kasacyjnej partii oceny prawnej Sądu I instancji, na stopień spełnienia przez skarżącą kryteriów miarkowania kary z art. 104 ust. 2 u.b.ż., a więc na: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszeń, a także dotychczasową działalność na rynku spożywczym i wielkość prowadzonego zakładu.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2
w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).