II GSK 581/22

II GSK 581/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Telekomunikacja
Administracyjne postępowanie
Uzasadnienie
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1432/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-21
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 113 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1432/21 w sprawie ze skargi E. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 8 marca 2021 r. nr DR.WORK.6082.3.2020.92 w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od E. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
I.
Zaskarżonym wyrokiem z 21 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1432/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S.A. w W. (dalej jako skarżąca, spółka) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 8 marca 2021 r. nr DR.WORK.6082.3.2020.92 w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji.
WSA orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Wnioskiem z 10 lutego 2020 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa UKE o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z 8 lipca 2019 r. nr DHRT.WORK.6082.2.2018.373, w zakresie ustalenia relacji pomiędzy pkt 2.4 ust. 7-19 oraz pkt 2.5 ust. 1 Oferty.
Wskazała, że zgłoszone wątpliwości dotyczą rozstrzygnięcia ww. decyzji w zakresie w jakim odnosi się ono do procedury rozpoznawania wniosków o dostęp i sposobu zakończenia tej procedury. W pkt 2.4 ust. 7-19 Oferty określone zostały działania, które powinny zostać podjęte przez E. i przedsiębiorcę korzystającego (dalej "PK") po otrzymaniu wniosku o dostęp spełniającego wymogi formalne. Natomiast pkt 2.5 ust. 1 Oferty przewiduje, że w terminie 5 dni roboczych od dnia wpływu wniosku o dostęp spełniającego wymogi formalne E. doręcza PK dwa zaparafowane egzemplarze projektu umowy o dostęp. Zarówno pkt 2.4 ust. 7-19 jak i pkt 2.5 ust. 1 Oferty określają dalsze czynności wykonywane po otrzymaniu przez E. wniosku o dostęp spełniającego wymogi formalne. Pomiędzy tymi postanowieniami zachodzi jednak sprzeczność, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne zrealizowanie przez spółkę wywiadu technicznego w terminie 10 dni roboczych oraz doręczenie PK przez E. w terminie 5 dni roboczych dwóch zaparafowanych projektów umowy o dostęp. W ocenie spółki, postanowienia pkt 2.5 ust. 1 Oferty powinny być rozumiane w taki sposób, iż mają one zastosowanie po zakończeniu procedury określonej w pkt 2.4 ust. 7-19 Oferty, tj. po przekazaniu przez PK podpisanych warunków technicznych oraz zgłoszenia woli zawarcia umowy o dostęp w terminie ważności oferty szczegółowej. Zdaniem E. tylko w takim przypadku możliwe jest zachowanie spójności pomiędzy postanowieniami pkt 2.4 ust. 7-19 i pkt 2.5 ust. 1 Oferty.
Postanowieniem z 13 listopada 2020 r. nr DR.WORK.6082.3.2020.53 Prezes UKE odmówił spółce wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji w zakresie objętym wnioskiem.
Po rozpoznaniu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ, postanowieniem z 8 marca 2021 r. nr DR.WORK.6082.3.2020.92, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.
Wskazując na treść art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnił, że w sprawie nie zachodziły wątpliwości, co do treści decyzji. Spółka rozumie treść decyzji zatwierdzającej Ofertę we wskazanym we wniosku zakresie, natomiast prezentowane stanowisko skarżącej nie podważa, a wręcz potwierdza stanowisko Prezesa UKE, w kwestii jasności przedmiotowych postanowień i związanym z tym brakiem podstaw do wyjaśnienia wątpliwości co do treści Oferty, w powyższym zakresie, w trybie przewidzianym w art. 113 § 2 k.p.a.
Kwestionowane sformułowania decyzji w omawianym zakresie wskazują, że są one jasne, klarowne, a jednocześnie nie są dotknięte żadną zawiłością, zatem nie wywołują wątpliwości. Tym samym, brak jest podstaw do wyjaśnienia przez Prezesa UKE wątpliwości co do treści decyzji.
Organ podkreślił, że sprawdzenie prawidłowości w jaki sposób stosowana jest decyzja przez jej adresata w danych okolicznościach faktycznych nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Organ działający w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie jest w żadnym wypadku powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa.
Podzielając powyższe stanowisko WSA stwierdził, że organ zasadnie odmówił wyjaśnienia zgłaszanych wątpliwości, bowiem wniosek strony zmierza do uzupełnienia decyzji poprzez wskazanie, jak należy stosować postanowienia zawarte w pkt 2.4 ust. 7-19 oraz pkt 2.5 ust. 1 Oferty, w kontekście określenia dalszych czynności wykonywanych po otrzymaniu przez E. wniosku o dostęp, to zaś wykracza poza treść rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji, a w konsekwencji prowadziłoby do zmiany jej merytorycznego rozstrzygnięcia przez jej uzupełnienie o treści w niej niezawarte, co zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem, byłoby niezgodne z art. 113 § 2 k.p.a.
II.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka, kwestionując to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 113 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu, iż odmowa wyjaśnienia wątpliwości co do decyzji Prezesa UKE z 8 lipca 2019 r. nr DR.WORK.6082.3.2020.92 (dalej "Decyzja") nie naruszała przepisu art. 113 § 2 kpa, pomimo tego, że niejednoznaczna treść Decyzji skutkuje istotnymi wątpliwościami w zakresie dotyczącym sposobu stosowania oferty ramowej (stasowania Decyzji),
b) art. 145 § 1 lit. c) ppsa w związku z art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa oraz art. 113 § 2 kpa i art. 8 § 1 kpa polegające na uznaniu, że zaskarżone postanowienie Prezesa UKE z dnia 8 marca 2021 r. nr DR.WORK.6082.3.2020.92 nie naruszało przepisów art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa oraz art. 113 § 2 kpa i art. 8 § 1 kpa, pomimo iż w jego uzasadnieniu nie wyjaśniono przesłanek, które przesądziły o tym, że Prezes UKE uznał, iż nie zachodzą wątpliwości co do treści Decyzji,
c) art. 141 § 4 ppsa zdanie pierwsze, polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego Wyroku powodów, dla których Sąd I instancji uznał, iż niezasadne były zarzuty podniesione w skardze, co w istotny sposób uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zaskarżonego Wyroku.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
Jak wyjaśniła, wskazane przez nią punkty decyzji określają dalsze czynności po otrzymaniu wniosku PK o dostęp spełniającego wymogi formalne. Nie jest jednak możliwe jednoczesne zrealizowanie przez spółkę w terminie 10 dni roboczych od otrzymania wniosku o dostęp spełniającego wymogi formalne, wywiadu technicznego oraz podjęcie dalszych działań zmierzających do weryfikacji możliwości realizacji wniosku o dostęp oraz doręczenie PK przez spółkę w terminie 5 dni roboczych od dnia wpływu wniosku o dostęp spełniającego wymogi formalne dwóch zaparafowanych projektów umów o dostęp.
Zdaniem spółki rozbieżność w tym zakresie należy wyjaśnić w sposób, jaki wskazano we wniosku.
Obecnie cała procedura określona w pkt 2.4 ust. 7-19 Oferty ramowej jest pozbawiona sensu, gdyż automatycznie po wpływie wniosku o dostęp spełniającego wymogi formalne powinno dojść do zawarcia umowy o dostęp (a przynajmniej spółka jest zobowiązana do jej zawarcia, a pierwszym etapem jest przesłanie dwóch parafowanych projektów umów o dostęp).
Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się wyłącznie do faktu, że postanowienia dotyczące różnych czynności (weryfikacji wniosku o dostęp oraz przesłania parafowanej umowy o dostęp) zostały ujęte w różnych jednostkach redakcyjnych oferty ramowej, co stanowi powielenie argumentacji z odpowiedzi Prezesa UKE na skargę. Pominięto natomiast argumenty podniesione w skardze wskazujące na to, że w decyzji ustalono, że termin na dokonanie dwóch czynności rozpoczyna się w tym samym momencie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
III.
Skarga kasacyjna jest w okolicznościach sprawy nieuzasadniona.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji, co daje podstawę do merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej.
IV.
Nie jest zasadny zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej lit. c), w którym strona wskazuje na naruszenie wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Odnosząc się do podniesionego naruszenia należy przypomnieć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można rozważać jako samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku z zasady wyjątkowo, a więc wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie zawiera w ogóle stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa jego kontrola instancyjna, np. brak w nim realnej oceny prawnej zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, że funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się m.in. w tym, że jego adresatem, oprócz stron postępowania, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby możliwe było przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy poprzez wniesienie skargi kasacyjnej zainicjowana zostanie jego kontrola.
Inną natomiast kwestią jest siła przekonywania argumentów użytych przez Sąd pierwszej instancji dla wykazania zasadności wydanego orzeczenia. Brak przekonania strony co do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętych ustaleń, kierunku wykładni oraz zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła zostać oceniona, wymaga postawienia zgoła innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To więc, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, a jednocześnie zbieżne ze stanowiskiem organu (bądź vice versa) nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne albo też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego orzeczenia.
Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać dokonanej przez WSA oceny dowodów, rekonstrukcji stanu faktycznego, jak i przyjętej wykładni prawa czy jego zastosowania. Jakkolwiek więc trafne jest twierdzenie strony, że w części swojego stanowiska WSA bazuje na wypowiedziach Prezesa UKE, to jednak trudno jest widzieć w tym uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, skoro przytaczana wypowiedź organu jest w końcowej ocenie prawidłowa, co nawet potwierdza stanowisko samej strony (w kwestii precyzji sformułowań zawartych w decyzji).
Tym samym nie można było w niniejszej sprawie uznać, aby doszło do takiego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wiążącego skuteczność zarzutu procesowego z przesłanką możliwej istotności wpływu naruszenia na wynik sprawy, dawałoby podstawę do zastosowania art. 185 § 1 p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego wyroku wobec zupełnego braku możliwości instancyjnej kontroli tego orzeczenia.
Wypowiedź WSA jest w tym przypadku jednoznaczna i wyraźnie akcentuje to, że kwestionowane postanowienia decyzji są jasne, zatem nie wymagają wyjaśnienia. W istocie strona chciałaby więc uzyskać tego rodzaju rozstrzygnięcie Sądu i organu, które dokona modyfikacji decyzji objętej wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości, których nie ma. Inną sprawą jest natomiast to, czy postanowienia decyzji są merytorycznie poprawne, co w tej sprawie nie podlega kontroli.
V.
Niezasadne są także zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej lit. a) i b). W istocie strona twierdzi w nich, że dochodzi do naruszenia wskazywanych norm postępowania, gdyż WSA zaakceptował to, że organ nie wyjaśnił przesłanek, które przesądziły o stanowisku co do braku wątpliwości, odnośnie do treści decyzji, przy czym niewątpliwe jest, że niejednoznaczna treść decyzji skutkuje istotnymi wątpliwościami w zakresie dotyczącym sposobu stosowania oferty ramowej (jej wykonania).
W związku z powyższym przypomnienia wymaga, że z art. 113 § 2 k.p.a. wynika norma uprawniająca organ, który wydał decyzję, do wyjaśnia wątpliwości co do jej treści (na stosowne żądanie podmiotu uprawnionego).
Zarówno z bogatego orzecznictwa sądowego, dotyczącego tej właśnie kwestii, jak również z licznych wypowiedzi przedstawicieli doktryny, wypływa jednoznaczny wniosek, że wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji odnosi się wyłącznie do tego, co zostało w niej ujęte. W drodze wyjaśnienia wątpliwości decyzji nie można więc wprowadzać do niej jakichkolwiek nowych treści, czy też dokonywać zmiany merytorycznego zakresu rozstrzygnięcia. Stosując art. 113 § 2 k.p.a. nie można uzupełnić decyzji, poprawić jej treści, czy też dokonać w istocie wykładni, na nowo kształtującej wydane orzeczenie. Ustawodawca, nie bez uzasadnionej przyczyny, przyjął bowiem, że chodzi "o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji", a nie o jej "wykładnię" i rekonstruowanie sensu stanowiska organu. To ma bowiem wynikać z sentencji oraz uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia).
W efekcie powyższego, do zakresu możliwego działania organu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. może należeć w szczególności wyjaśnienie niejednoznacznych lub niejasnych sformułowań zawartych w rozstrzygnięciu, pewnych niejasności, ale nie głębokie ingerowanie w treść i sens rozstrzygnięcia. Obowiązek dokonania wyjaśnień powstaje przy tym wówczas, gdy wątpliwości obiektywnie istnieją i odnosi się wyłącznie do wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań użytych przez organ w sentencji decyzji (następczo także w jej uzasadnieniu, bowiem to podlega wyjaśnieniu o tyle, o ile jest to niezbędne do odczytania treści samej sentencji).
Omawiany tryb nie pozwala zatem, co należy wyraźnie podkreślić, na takie działanie, które w istocie będzie oznaczać weryfikowanie przez sam organ, a następnie przez sądy administracyjne (w postępowaniu w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości treści decyzji), prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.
Analiza wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji prowadzi do konstatacji, że spółka żadnych wątpliwości na tym tle nie ma. Kwestionuje natomiast zasadność i prawidłowość ukształtowania jej praw i obowiązków w relacji do Przedsiębiorcy Korzystającego (PK), czego w ramach trybu z art. 113 § 2 k.p.a. czynić nie może. Strona przedstawiła jako zagadnienie nie tyle wątpliwości co do treści decyzji, a jej - jak twierdzi - wewnętrzną sprzeczność, kontrolowaną w trybie odwoławczym (tu: remonstracji) oraz w trybie sądowym (co miało miejsce - por. nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 1084/24, którym uchylono m.in. sporną decyzję). Istota twierdzenia strony, odnośnie do relacji pomiędzy pkt 2.4 ust. 7-19 oraz pkt 2.5 ust. 1 decyzji, tkwi w przekonaniu o wyznaczeniu początku biegu dwóch różnych terminów, tj. 10 i 5 dni roboczych na odpowiednio zrealizowanie wywiadu technicznego i dokonanie analizy wniosku o dostęp oraz doręczenie PK dwóch zaparafowanych egzemplarzy projektu umowy o dostęp, w tym samym momencie na osi czasu, a więc od dnia otrzymania wniosku o dostęp spełniającego wymogi formalne, przy czym w ocenie strony czynności te nie mogą toczyć się jednocześnie, a powinny następować niejako sekwencyjnie (najpierw ewentualny wywiad techniczny, potem projekt zaparafowanej umowy).
W oczywisty sposób powyższe wykracza poza ramy postępowania z art. 113 § 2 k.p.a., gdyż nie mamy tu do czynienia z wątpliwościami, bowiem w każdym z powołanych przypadków decyzja jasno określa termin i moment jego rozpoczęcia. Strona w istocie domaga się merytorycznej oceny i "zmodyfikowania" decyzji, do czego w tym postępowaniu nie ma podstaw.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O odstąpieniu od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego za stawiennictwo na rozprawie orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., gdyż organ nie przyczynił się do wyjaśnienia istoty sprawy w postępowaniu kasacyjnym. Co ponadto istotne, w aktach administracyjnych sprawy nie został zamieszczony odpis decyzji objętej wnioskiem strony, co spowodowało potrzebę, w celu rozstrzygnięcia sprawy, poszukiwania tego aktu w innych aktach administracyjnych, dołączonych do zgoła innych akt sądowych. Działanie takie nie zasługuje zatem na aprobatę.