II GSK 567/26

II GSK 567/26 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-08-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-02-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska
Krzysztof Dziedzic
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2005/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-04-10
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 2005/24 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. w L. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 20 marca 2024 r. nr DGK-WP.771.61.2023.EB w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu opłat eksploatacyjnych za wydobywanie kopaliny 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. Sp. z o.o. w L. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 2005/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę W. Sp. z o.o. w L. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 20 marca 2024 r. nr DGK-WP.771.61.2023.EB w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Sąd I instancji w podstawie prawnej wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła W. Sp. z o.o. w L., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżone postanowienie naruszało art. 57 i art. 134 k.p.a. wskutek ich niewłaściwego zastosowania, w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia 31 października 2023 r
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Środowiska i Klimatu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz pełnomocnika strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu opłaty eksploatacyjnej i opłaty dodatkowej stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że zdaniem Sądu I instancji, w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy zaktualizowały się wszystkie przesłanki wydania postanowienia, o którym jest mowa w art. 134 k.p.a. Zwłaszcza, że – jak stwierdził – adresowana do W. sp. z o.o. z siedzibą w L. decyzja w przedmiocie solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu opłaty eksploatacyjnej i opłaty dodatkowej została jej doręczona – jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru – w dniu 22 listopada 2023 r., co prowadzi do wniosku, że odwołanie spółki od tej decyzji – wobec jego nadania w placówce pocztowej w dniu 11 grudnia 2023 r. – zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym stanowi art. 129 § 2 k.p.a., albowiem w relacji do daty doręczenia tej decyzji termin ten upływał w dniu 6 grudnia 2023 r. Sąd I instancji podniósł również, że w dniu 27 listopada 2023 r. wymieniona decyzja została doręczona pozostałym jej adresatom, a mianowicie J. W. i K. W., co również wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru i podważa zasadność stanowiska, z którego miałoby wynikać, że w tymże dniu decyzja ta została doręczona spółce.
Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić – ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). W tym też kontekście podkreślenia i zarazem przypomnienia wymaga, że konsekwencją zasady dyspozycyjności jest i to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).
Uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z przedstawionych uwag wprowadzających oraz operując w granicach zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej trzeba stwierdzić, że nie podważa ona zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z perspektywy wyznaczonej stawianym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 57 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. trzeba przede wszystkim podkreślić, że w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa (sprawa administracyjna) będąca przedmiotem zaskarżenia, której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07; wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97), co w relacji do sprawy stanowiącej przedmiot orzekania Sądu I instancji oraz jej istoty odnosiło się do kontroli zgodności z prawem postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu opłaty eksploatacyjnej i opłaty dodatkowej.
W tym też kontekście, wobec przedmiotu orzekania Sądu I instancji, a co za tym idzie wobec przedmiotu, istoty oraz funkcji aktu kontrolowanego przez ten Sąd wymaga podkreślenia – albowiem nie jest to bez znaczenia – że postępowanie przed organem administracji publicznej charakteryzuje się ze swej istoty właściwymi sobie wymogami, co determinowane jest celami procedury identyfikowanymi poprzez jej funkcje ochronną, porządkującą i instrumentalną, z których pierwsza wyraża się w tworzeniu odpowiednich gwarancji ochrony interesu jednostkowego i społecznego, druga wyznacza modelowe ramy (schemat) działania, trzecia zaś, poprzez kształtowanie tychże działań, zmierza do realizacji celu procesu (rozstrzygnięcia sprawy), zapewniając w konsekwencji skuteczność prawa. Za uzasadnione uznać należy więc twierdzenie, że wymienione wymogi zmierzają do zagwarantowania prawidłowego biegu i toku postępowania, jako ciągu pragmatycznych, skoordynowanych i celowych czynności.
Wobec treści przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, których stosowanie stanowi zasadniczą kwestię sporną w rozpatrywanej sprawie, nie ma podstaw, aby twierdzić, że zostały one niewłaściwie zastosowane przez Sąd I instancji, jako wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska.
W świetle przywołanych funkcji procedury administracyjnej oraz logiki przyjętych w tej mierze rozwiązań prawnych wymaga podkreślenia, że organ odwoławczy (organ wyższego stopnia) jest zobowiązany – w tak zwanej fazie wstępnej – do dokonania oceny, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie.
Z art. 134 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie to jest ostateczne.
W zakresie odnoszącym się do drugiej spośród wymienionych w tym przepisie prawa przesłanek wydania postanowienia, o którym w nim mowa, a mianowicie "uchybienia terminu do wniesienia odwołania", należy wyjaśnić – albowiem strona skarżąca nie dostrzega tego jednak w dostatecznym stopniu, o czym mowa dalej – że uchybienie wskazanego terminu ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w Rozdziale 10 Działu II k.p.a. odwołanie zostanie wniesione po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu 14 dni. W związku z tym każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie, co wobec funkcji porządkującej procedury prowadzi do wniosku, że o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – a co za tym idzie postanowienia kontrolowanego przez Sąd I instancji – z całą pewnością nie sposób jest twierdzić – między innymi – na tej podstawie, że "[...] w realiach [...] sprawy rygorystyczne zastosowanie przepisów o terminach, prowadziłoby do pozbawienia Skarżącej możliwości merytorycznego rozpoznania jej odwołania, co pozostawałoby w sprzeczności z zasadą działania organów w sposób budujący zaufanie do władzy publicznej" (s. 3 skargi kasacyjnej). Zwłaszcza, gdy podkreślić, że formułując tego rodzaju tezę strona zupełnie pomija znaczenie konsekwencji wynikających z funkcji instytucji, o której jest mowa w art. 58 k.p.a., a więc instytucji odrębnej od instytucji ustanowionej w art. 134 k.p.a.
W sytuacji więc, gdy uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi okoliczność obiektywną, to jej stwierdzenie – przy jednoczesnym braku jakichkolwiek wątpliwości w tej kwestii, których zaistnienie obliguje do przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, co w rozpatrywanej sprawie było jednak zbędne, o czym mowa dalej – powoduje, że organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95). Fakt stwierdzenia (zaistnienia) tej okoliczności wiąże więc organ administracji, co jednoznacznie wynika z art. 134 k.p.a., który – wobec konwencji językowej, którą na jego gruncie operuje ustawodawca, a co za tym idzie wobec charakteru tego przepisu prawa (ius cogens) – nie pozostawia organowi odwoławczemu żadnej możliwości operowania w odniesieniu do tejże okoliczności jakimkolwiek marginesem swobody, czy też jakimkolwiek "luzem decyzyjnym" – jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa (materialnego) w decyzyjnym modelu stosowania prawa. Wobec imperatywnego charakteru przepisu art. 134 k.p.a. – "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia [...] uchybienie terminu do wniesienia odwołania" – organ administracji publicznej nie dysponuje żadnym marginesem swobody działania, ani też nie ma możliwości operowania w granicach jakiegokolwiek "luzu decyzyjnego", albowiem – co jest aż nadto oczywiste, co trzeba podkreślić w opozycji do przywołanego powyżej stanowiska strony skarżącej – wniosek przeciwny nie znajduje żadnego uzasadnienia, ani w treści, ani też w funkcjach przywołanego przepisu prawa.
Każde więc uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek wydać postanowienie, o którym jest mowa w art. 134 k.p.a., tj. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania – chyba, że strona domaga się przywrócenia terminu stosownie do art. 58 §1 i § 2 k.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony.
W świetle przedstawionych argumentów brak jest więc jakichkolwiek podstaw, aby podważać prawidłowość oceny Sądu I instancji odnośnie do zgodności z prawem kontrolowanego postanowienia, a co za tym idzie odnośnie do zaktualizowania się określonych przepisem art. 134 k.p.a. przesłanek wydania tego postanowienia.
Zwłaszcza, że wniosku przeciwnego w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa twierdzenie, że "[...] decyzja została doręczona stronom, tj. K. W., J. W. i W. Sp. z o.o. kolejno w dniach 22 listopada 2023 r. i 27 listopada 2023 r., co zostało potwierdzone pismem Prezesa Zarządu narodowego funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia 19 grudnia 2023 r. kierowanym do Ministra Klimatu i Środowiska. Zgodnie z zajętym stanowiskiem, odwołanie Skarżącej zostało wniesione w terminie, a z uchybieniem terminu zostało wniesione odwołanie J. W. [...] decyzję kierowaną do Skarżącej odebrała K. W., pełniąca wówczas funkcję Prezesa Zarządu W. Sp. z o.o., a także będąca odrębna stroną postępowania. Decyzję kierowaną do siebie K. W. odebrała 22 listopada 2023 r., zaś decyzję kierowaną do Skarżącej 27 listopada 2023 r. [...] K. W. i W. Sp. z o.o. to dwa odrębne podmioty, termin wniesienia odwołania przez W. Sp. z o.o. biegł od dnia 27 listopada 2023 r." (s. 2 – 3 skargi kasacyjnej).
W odpowiedzi na stanowisko strony trzeba stwierdzić – podkreślając przy tym w korespondencji do treści oraz funkcji art. 134 k.p.a., że to organ odwoławczy jest właściwy (w tak zwanej fazie wstępnej) do dokonania oceny, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie, nie zaś organ administracji działający na podstawie art. 133 k.p.a., a więc organ który wydał decyzję – że fakt doręczenia spółce decyzji w przedmiocie solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu opłaty eksploatacyjnej i opłaty dodatkowej z dnia 31 października 2023 r. w dniu 22 listopada 2023 r. wynikał z adnotacji zawartych na zwrotnym potwierdzenia odbioru, co jest aż nadto oczywiste w świetle treści "oznaczenia adresata przesyłki" – "W. SP. Z O.O." – oznaczenia sposobu doręczenia – "adresatowi" – oraz daty wydania/odbioru przesyłki – "22 11 23". (k. 81 akt administracyjnych). Wobec waloru zwrotnego potwierdzenia odbioru, jako dokumentu, za uprawniony trzeba uznać wniosek, że jego treść stanowiła uzasadnioną podstawę oceny odnośnie do odebrania wymienionej decyzji przez adresata w dacie wskazanej w tymże dokumencie. Siłą rzeczy, wniosku przeciwnego nie uzasadnia przywołana powyżej argumentacja strony. Zwłaszcza, gdy w opozycji do niej podkreślić, że ze zwrotnych potwierdzeń odbioru przesyłek – zawierających wymienioną decyzję – adresowanych do J. W. oraz K. W. wynika, że zostały one doręczone w dniu 27 listopada 2023 r.
W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiany w niej zarzut nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.