II GSK 567/22

II GSK 567/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Krzysztof Dziedzic /sprawozdawca/
Wojciech Maciejko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1533/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-02-09
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 234 poz 1570
art. 46a, art. 46b pkt 1-6 i 8-13
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
Dz.U. 2021 poz 512
§ 9 ust. 1 pkt 2, ust. 10
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 87 ust. 1, art. 92 w zw. z art. 2, art. 20 w zw. z art. 22, art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1533/21 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr SE.906.2.51.2021.MMR w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności przez przedsiębiorców oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1533/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi B. K. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 9 sierpnia 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 5 maja 2021 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne.
Od powyższego wyroku Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 173 § 1, art. 175 § 1 oraz art. 174 p.p.s.a. i opierając skargę kasacyjną na następujących podstawach:
1. Przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46 b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.) w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512 z późn. zm.) oraz art. 31 Konstytucji RP, ponieważ WSA stwierdził w wyroku, z czym nie sposób się zgodzić, iż czasowe ograniczenie działalności przedsiębiorców w zakresie prowadzenia działalności klubów i centrów fitness zawarte w § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca grudnia 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydanego na podstawie art.46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wykracza poza ustawowe upoważnienie i stanowi tym samym podustawowe ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej, co stoi w sprzeczności z art. 31 ust. 1- 3 Konstytucji statuującym zasadę wolności dla każdego człowieka, przy czym ograniczenia tej wolności obywatelskiej mogą być ustanawiane tylko w ustawie a co za tym idzie naruszenie nakazu określonego ograniczenia działalności gospodarczej nie może być podstawą do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Sąd błędnie wywiódł, że czym innym jest czasowe ograniczenie prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej a czym innym wprowadzenie powszechnego zakazu prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej, z czym nie sposób się zgodzić, gdyż zdaniem skarżącego organu w pojęciu "ograniczenie" mieści się również pojęcie "zakaz" i "nakaz", zaś rozporządzenie Rady Ministrów mogło zakazywać pewnego rodzaju działalności gospodarczej. Sąd I instancji dokonał również błędnej wykładni art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych twierdząc, że przepisy te, będące upoważnieniem ustawowym do wydawania przez Radę Ministrów rozporządzeń wykonawczych, nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tych rozporządzeń, a tym samym naruszają art. 92 ust. 1 Konstytucji, zaś zdaniem skarżącego organu, wytyczne zawarte w wyżej wymienionych przepisach ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi są wystarczające.
2. Przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przez Sąd I instancji art. 124 § pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 193 Konstytucji poprzez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, w której Sąd I instancji powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 pkt 4 oraz art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które to stanowią podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, z art. 31 Konstytucji.
3. Przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a poprzez uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej podczas gdy decyzje te nie naruszały prawa.
4. Przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. — naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie z powodu obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, podczas gdy, zdaniem organu, do bezprzedmiotowości takiej nie doszło.
Powyższe naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mogły mieć zdaniem skarżącego kasacyjnie organu istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ de facto doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie, z czym organ się nie zgadza.
Wskazując na powyższe, w myśl art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 i art 188 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w myśl którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie do rozważań mających znaczenie dla oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do kontroli prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu (nieprzestrzeganie nakazu) ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców - tj. zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców oraz inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, stwierdził, że wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego, co doprowadziło do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP. W związku z tym zdaniem WSA przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej.
Odnosząc się do tej zasadniczej kwestii wynikającej z zarzutów skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że problem prawny, który wystąpił w niniejszej sprawie, czyli kwestia dopuszczalności ustanowienia zakazu prowadzenia określonych zakresów działalności przez przedsiębiorców na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów wydanego na podstawie art.46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi był już wielokrotnie przedmiotem analizy i oceny w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki NSA z 28 października 2021 r., II GSK 1382/21, 3 marca 2022 r. II GSK 38/22, 8 kwietnia 2022 r., II GSK 165/22, 25 stycznia 2023 r., II GSK 843/22). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone we wskazanych wyrokach i argumenty na ich poparcie.
Wydane na podstawie przepisów ustawy o zapobieganiu i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przewidywało w § 9 ust. 1 pkt 2, że ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness. Podstawę prawną rozporządzenia RM z 19 marca 2021 r. stanowiły przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1–6 i 8–13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Z przepisu art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 46b pkt 2 tej ustawy przewiduje, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.
Przytoczone powyżej upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów zawarte w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi do wydania rozporządzenia wprowadzającego m.in. ograniczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w czasie stanu epidemii, określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b). Przepisy te nie zawierają wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, nie spełniając tym samym wymogu wynikającego z art. 92 Konstytucji.
Zgodnie z art. 87 ust. 1 i art. 92 w zw. z przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, niedopuszczalna jest w systemie prawa powszechnie obowiązującego żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98). Niedopuszczalne jest poprzestanie na blankietowej regulacji ustawowej i "pozostawienie organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek". Ten wymóg zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w tekście ustawy "musi być stosowany ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności" (por. wyrok TK z 25 maja 1998 r., U 19/97). Zastrzeżenie wyłączności ustawowej w regulowaniu sfery wolności i praw człowieka należy rozumieć dosłownie, "z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97; por. też wyroki TK z: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09). To w ustawie powinien się zatem znaleźć zasadniczy trzon regulacji prawnej, natomiast przepisy upoważniające, takie jak art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych powinny zawierać precyzyjne i wyczerpujące wskazania odnośnie do tego, jakie uszczegółowiające kwestie techniczne mogłyby zostać uregulowane w rozporządzeniu jako akcie podustawowym. Przepisy upoważniające powinny bowiem zawierać wytyczne dotyczące treści norm prawnych przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. właściwie nie ma. Zauważyć należy, że w art. 46 b pkt 2 przewidziano jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym. Prawodawca nie tylko zatem nie zawarł w ustawie podstawowych regulacji odnoszących się do ograniczeń działalności gospodarczej, ale również nie sformułował wytycznych dotyczących zakresu tych ograniczeń (w jakich okolicznościach mogą być wprowadzone, jakiego typu działalności gospodarczej mogą dotyczyć itp.).
W związku z powyższym stwierdzić należy, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej przewidziane w § 9 ust. 10 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się w rozporządzeniu. Tym samym została naruszona konstytucyjnie ukształtowana relacja ustawa - rozporządzenia, jeśli chodzi o materię wprowadzania ograniczeń wolności działalności gospodarczej.
Należy podkreślić, że wolność działalności gospodarczej zagwarantowana jest wprost postanowieniami Konstytucji RP. W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 Konstytucji, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00). Dokonując wykładni powyższych zasad konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie do możliwości ograniczania swobody działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia. Z wypowiedzi tych wynika, że możliwe na tle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej "tylko w drodze ustawy" i "tylko ze względu na ważny interes publiczny" wymaga, aby regulacja ustawowa tej kwestii zawierała zasadnicze elementy ograniczeń, zaś kwestie przekazane do uregulowania rozporządzeniem powinny być traktowane w sposób zawężający. Innymi słowy, ograniczenie wolności działalności gospodarczej "w drodze ustawy" nie wyklucza przekazania pewnych zagadnień związanych z tym ograniczeniem do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o "zasadniczym" (podstawowym) charakterze. Przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji, a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności (por. np. wyroki TK z: 13 października 2010 r. Kp 1/09 i 10 kwietnia 2001 r. U 7/00).
Wprowadzanie dalej idących ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegających na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest dopuszczalne jedynie w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Nie chodzi więc o jakiekolwiek środki, tylko o środki, których stosowanie jest dopuszczone przez ustawę zasadniczą, tj. istnienie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.
Stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii nie są żadnym ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji. Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, jednak ustrojodawca nie określił jakie środki powinny prowadzić do jego wykonania. Ten brak regulacji konstytucyjnej dotyczącej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ma doniosłe konsekwencje prawne, gdyż oznacza, że ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych w stanie zagrożenia epidemicznego i w stanie epidemii nie są obwarowane zasadami, które dotyczą stanów nadzwyczajnych. Ingerencja w sferę praw i wolności w stanie epidemii musi zatem w pełni spełniać standard konstytucyjny. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że niedopuszczalna była ingerencja w § 9 ust. 1 rozporządzenia RM z 19 marca 2021 r. w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej w sposób i w formie, jaka miała miejsce w tej sprawie. Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r., upoważnienie ustawowe do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej jest sprzeczne z art. 92 Konstytucji, a także z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie dopuszczają bowiem żadnych wyjątków od zasady, że interwencja prawodawcza w wolność działalności gospodarczej może mieć miejsce jedynie w drodze ustawy. Wprowadzony stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemicznego, nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Obowiązuje zatem zasada bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie regulacji dotyczącej wolności i praw człowieka o charakterze sankcjonująco – dyscyplinującym (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). Udzielone Radzie Ministrów generalne upoważnienie ustawowe oznacza niezachowanie formalnego kryterium ograniczenia wolności działalności gospodarczej tj. zasady wyłączności ustawy. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w bezpośrednim i ścisłym związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do ustawy (zob. wyrok TK z 16 lutego 1999r., sygn. akt SK 11/98), gdyż ich celem jest wykonanie ustawy. Ta zasada nie może być zrealizowana, jeżeli upoważnienie ustawowe ograniczone jest jedynie do wskazania zakresu spraw przekazanych do uregulowania podustawowym aktem wykonawczym. Przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np.: wyroki TK z: 11 maja 1999r., sygn. akt P 9/98; 5 października 1999 r., sygn. akt U 4/99; 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99).
Wymóg określoności ma w tej sprawie szczególne znaczenie, gdyż chodzi o przepisy stanowiące podstawę nałożenia sankcji. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest bowiem nałożenie na skarżącą kary pieniężnej. Przewidujący zakaz prowadzenia działalności gospodarczej § 9 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r., jest przepisem sankcjonowanym, natomiast art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o z 5 grudnia 2008 r. przewidując, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w (...)", jest przepisem sankcjonującym, przewidując za nieprzestrzeganie tego zakazu sankcję w postaci kary pieniężnej. Ten sankcjonujący przepis ustawy odsyła do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1 do 5 do poszczególnych punktów zawartych w art. 46 ust. 4 oraz w art. 46b, a więc do mających jedynie ogólny charakter upoważnień do wprowadzenia rozporządzeniem poszczególnych zakazów lub ograniczeń. Zastosowana konstrukcja wielostopniowego w istocie odesłania, odsyła do wadliwych, bo jedynie ogólnych przepisów kompetencyjnych, a w konsekwencji do § 9 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych w nim ograniczeń. Zakazy i nakazy wynikają nie z ustawy, lecz z rozporządzenia. Zastosowane odesłanie w konsekwencji prowadzi do tego, że wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, czyli regulacja o charakterze sankcjonująco – dyscyplinującym, zostały zawarte nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym, przez co narusza zasadę bezwzględnej wyłączności ustawy. Naruszenie wynikającego z art. 92 Konstytucji wymogu konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy spowodowało, że sporne rozporządzenie RM z dnia 19 marca 2021 r. stało się w istocie rzeczy aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru wobec ustawy.
W świetle przedstawionych argumentów, uwzględniając znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw, w tym wolności działalności gospodarczej oraz w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym, nie może budzić wątpliwości, że przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić, materialnoprawnej podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego w nim ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem odmówił zastosowania rozporządzenia, eliminując z obrotu prawnego obie decyzje i umarzając postępowanie administracyjne, a sformułowany w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie był zasadny.
W ocenie NSA nieusprawiedliwiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 124 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 193 Konstytucji poprzez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (pkt 2. petitum skargi kasacyjnej). Artykuł 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. reguluje obligatoryjne zawieszenie postępowania sądowego w sytuacji, gdy zostało przedstawione przez sąd pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego lub Trybunału Sprawiedliwości UE. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż Sąd I instancji nie występował z pytaniem do wskazanych w przepisie Trybunałów, wobec czego, nie zawieszając postępowania, nie mógł naruszyć art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Inną kwestią, która pojawia się na tle rozpoznawanego zarzutu, jest problem obligatoryjności wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Art. 193 Konstytucji RP ma charakter fakultatywny, pozwalając każdemu sądowi na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sama możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia jednak sądu od konieczności badania i oceny w każdej sprawie czy przepis prawa, który miał zastosowanie w danej sprawie, jest zgodny z Konstytucją i w konsekwencji - od obowiązku prokonstytucyjnej wykładni prawa. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni prawa. Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, była zatem prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa stanowiących podstawę prawną kontrolowanej decyzji. W tej sprawie Sąd I instancji, korzystając z przyznanej mu konstytucyjnie niezawisłości, a więc będąc związany Konstytucją i ustawami, prawidłowo ten obowiązek wypełnił, dokonując prokonstytucyjnej wykładni przepisów podustawowych, stanowiących podstawę prawną kontrolowanej w tej sprawie decyzji, działając w celu zapewnienia realizacji konstytucyjnych zasad wyłączności ustawy oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd uznał, że przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 46 ust. 4 pkt 4 oraz art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełniają wymogów konstytucyjnych. W zakresie przepisów wykonawczych sąd I instancji mógł się wypowiedzieć, a więc ocenić, na ile są one zgodne z ustawą, a pośrednio z Konstytucją. W konsekwencji zarzut odnoszący się do przesłanki zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego należało uznać za niezasadny.
W ocenie NSA nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 3. petitum skargi kasacyjnej)) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. (pkt 4. petitum skargi kasacyjnej)). Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera wyjaśnienia w czym skarżący kasacyjnie organ upatruje naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów ograniczając się do stwierdzenia, że uchylone decyzje nie naruszały prawa, a postępowanie administracyjne nie było bezprzedmiotowe. Uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się wyłącznie na materialnym aspekcie sprawy, co oznacza, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania były jedynie pochodną zarzutów materialnych, wyżej ocenionych.
Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.