II GSK 549/09

II GSK 549/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janusz Drachal /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kabat-Rembelska
Stanisław Gronowski
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 647/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-02-03
II GZ 299/08 - Postanowienie NSA z 2008-11-25
II GZ 298/08 - Postanowienie NSA z 2008-11-25
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
art. 4 pkt 11, art. 5 ust.1, art. 6, art. 18 ust. 1 lit. a i c, art. 92
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Joanna Kabat – Rembelska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 647/08 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 647/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "A." sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że w dniu 21 listopada 2006 r. przeprowadzona została kontrola pojazdu marki Mercedes-Benz nr rej [...]. Kierujący pojazdem przedstawił wypis nr [...] z licencji nr [...] wystawiony na T. D. Ś. na wykonywanie transportu drogowego ważny do [...] kwietnia 2020 r. W czasie kontroli wykonano dokumentację fotograficzną pojazdu, znajdującego się w pojeździe taksometru, oznakowań pojazdu. Do protokołu kontroli dołączono kopie wydruku paragonu z kasy fiskalnej z dnia kontroli zawierający dane identyfikacyjne "A." sp. z o.o. w Warszawie oraz świadectwa legalizacji ponownej taksometru fiskalnego o symbolu fabrycznym Cezar nr [...], wypisu z ww. licencji i zaświadczenia wydanego kierowcy T. L. na podstawie art. 39 c ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Komendant Komendy Rejonowej Policji W. nałożył na "A." sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (powoływana jako: spółka) karę pieniężną w łącznej kwocie 15 000 zł. Organ stwierdził, iż spółka wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek i z tego tytułu nałożył karę w kwocie 8 000 zł, przewóz był przewozem okazjonalnym wykonywanym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, co skutkowało nałożeniem kary w wysokości 5 000 zł, zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, co skutkowało karą w wysokości 5 000 zł oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych - co wiązało się z nałożeniem kary w wysokości 5 000 zł. Kara została ograniczona do kwoty 15 000 zł. na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.
W uzasadnieniu decyzji o nałożeniu kary, podano, iż ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby kierujący działał na rzecz posiadacza licencji - w szczególności w zaświadczeniu, które okazał podczas kontroli nie było adnotacji, czy jest zatrudniony, czy osobiście wykonuje przewozy, natomiast wydruk z kasy fiskalnej świadczy o tym, że działał na rzecz "A." sp. z o.o.
W odwołaniu od powyższej decyzji "A." sp. z o.o. argumentowała, iż decyzja skierowana została do niewłaściwego podmiotu, gdyż spółka nie jest właścicielem licencji okazanej podczas kontroli. Spółka wykonuje przewozy na podstawie ww. licencji D. Ś. i świadczy usługi na jej rzecz. W ocenie spółki organ I instancji błędnie zastosował w sprawie art. 18 ust. 5 powołanej ustawy, ponieważ zakazy wprowadzone tym przepisem nie dotyczą przewoźników - przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym profesjonalnie, jako działalność podstawową zgodnie z licencją i nie naruszają licencji wydanych przed datą ich wprowadzenia, tym samym nie zmieniają warunków wykonywania przewozów okazjonalnych przez licencjonowanych przewoźników. Jednocześnie odwołująca się spółka zarzuciła, że powołany przepis może być uznany za sprzeczny z art. 2, 20, 22 Konstytucji RP, pozostaje też w kolizji z przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i przyjętymi w Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych i różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.
Ponadto w odwołaniu jako błędne wskazano przyjęcie przez organ, że nastąpiło naruszenie art. 18 ust. 1 lit. b, podczas gdy na pojeździe samochodowym umieszczono nazwę przedsiębiorcy i telefon "E.", w sytuacji, gdy jest to nazwa własna radia taxi, które jest tylko częścią przedsiębiorstwa "A." sp. z o.o.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm. (powoływana jako: u.t.d.) i lp. 1.1., 2.9.1., 2.9.2., 2.9.3. załącznika do tej ustawy Komendant Stołeczny Policji uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy i w tym zakresie postępowanie umorzył. W pozostałym zakresie decyzja została utrzymana w mocy.
Organ odwoławczy stwierdził, iż nie doszło do naruszenia zakazu o którym mowa w art. 18 ust. 1 lit. b ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie organ ten podzielił stanowisko Komendanta Komendy Rejonowej Policji, stwierdzając, iż "A." sp. z o.o. wykonywała transport drogowy osób bez wymaganej licencji i tym samym naruszyła art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż spółka wykonywała transport drogowy osób będąc samoistnym przedsiębiorcą związanym z T. D. Ś. tylko umową współpracy. Za przewoźnika w rozpatrywanej sprawie uznano spółkę "A.", która wykonywała przewóz osób i ewidencjonowała przychody osiągnięte z tego tytułu przy pomocy kasy fiskalnej, zamontowanej w pojeździe. W ocenie organu odwoławczego, najistotniejszym dowodem wskazującym stronę postępowania, jako podmiot wykonujący transport osób we własnym imieniu, był wydruk z urządzenia rejestrującego - paragon fiskalny z dnia kontroli tj. 21 listopada 2006 r., na którym widnieją dane strony: "A." sp. z o.o. [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano ponadto, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym, gdyż kontrolowany pojazd nie będący taksówką osobową wyposażony był w taksometr, czego dowodem jest sporządzona w dniu kontroli dokumentacja zdjęciowa, kserokopia świadectwa legalizacji ponownej taksometru fiskalnego i paragon fiskalny z kasy współpracującej z taksometrem. Powołując się na dokumentację fotograficzną stwierdzono ponadto, że na dachu pojazdu zostało umieszczone urządzenie techniczne w postaci podświetlanego szyldu reklamowego, co stanowi o zasadności nałożenia przez organ I instancji kary za naruszenie art. 18 ust. 1 lit. c ustawy o transporcie drogowym.
Dokonując kontroli legalności decyzji Komendanta Stołecznego Policji - na skutek skargi "A." sp. z.o.o. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W odniesieniu do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. przez brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, WSA zauważył, iż skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie i pouczona o prawie przeglądania akt sprawy, sporządzania notatek i odpisów. Zawiadamiając o wszczęciu postępowania organ I instancji wezwał do złożenia wyjaśnień i przedstawienia wskazanego dokumentu. Wykonując wezwanie spółka miała możliwość złożenia w sprawie wszelkich niezbędnych w jej ocenie wyjaśnień i przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Z możliwości tej strona skorzystała przedstawiając swoje stanowisko w piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2006 r.
Sąd pierwszej instancji dostrzegł ponadto, iż spółka w postępowaniu administracyjnym już we wczesnym jego etapie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika tj. radcę prawnego. Nie tylko zatem w związku z pouczeniem o możliwości przeglądania akt miała orientację co do przysługującego jej w tym zakresie prawa, ale także z tego powodu, że profesjonalnemu pełnomocnikowi były znane określone kodeksem postępowania administracyjnego procedury, zapewniające stronie obronę jej praw, w tym czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Nie było zatem procesowych przeszkód, by "A." sp. z o.o. zapoznała się z aktami sprawy w stosownym czasie.
Jednocześnie WSA zwrócił uwagę, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie materiału dowodowego, który w przeważającej części pochodził od strony - poza tym, wykorzystana została jedynie dokumentacja fotograficzna, do której strona nie zgłaszała zastrzeżeń.
W powołanych okolicznościach - w ocenie Sądu pierwszej instancji - fakt, iż organ nie przedstawił spółce pouczenia z odwołaniem się wprost do art. 10 k.p.a. nie mógł skutkować przyjęciem, iż doszło do naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Jako nietrafny oceniony został również podnoszony w skardze zarzut naruszenia w takim stopniu przepisów art. 7 i 77 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a tym samym zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ zebrał istotne dla rozstrzygnięcia dokumenty i dokonał oceny zgromadzonego materiału, którą skarżący podważa przypisując jej wadliwość skutkującą naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ocena organów została dokonana w granicach zakreślonych art. 80 k.p.a. - i uzasadniała poczynienie ustaleń faktycznych, w świetle których organy zastosowały prawidłowo przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że nałożone w wyniku zastosowania tych przepisów kary pieniężne zostały orzeczone i ustalone w sposób prawidłowy. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, organ nie nałożył na skarżącą kary łącznej. Orzeczona kara stanowiła sumę kar za poszczególne naruszenia i wskazując każde ze stwierdzonych naruszeń podano jednocześnie wysokość kary za każde z nich i podstawę prawną jej wymierzenia. Jedna kontrola - jak podkreślił Sąd podzielając stanowisko zaprezentowane w wyroku z 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 29/08 - może skutkować podjęciem jednej decyzji niezależnie od liczby stwierdzonych w czasie tej kontroli naruszeń. Niezależnie od ich liczby będzie to jedna sprawa administracyjna kończąca się wydaniem jednej decyzji administracyjnej, określającej karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia.
Jak argumentowano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, użycie sformułowania "podczas jednej kontroli" nie oznacza, że decyzja o karze ma być wydana najpóźniej w chwili zakończenia czynności kontrolnych na drodze. Stanowisko strony w tym względzie - zdaniem WSA - nie uwzględnia istoty i specyfiki postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie ustawy o transporcie drogowym. W sytuacji, gdy w czasie czynności kontrolnych stwierdzone zostanie naruszenie uzasadniające nałożenie kary pieniężnej sporządza się protokół kontroli, a następnie wydaje się decyzję o nałożeniu kary. Ustalenia protokołu stanowią więc podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone w czasie kontroli drogowej przeprowadzonej w danym miejscu, o określonej godzinie, w odniesieniu do konkretnego pojazdu. Art. 92 ust. 2 u.t.d. należy odczytywać w całości co oznacza, iż użyte sformułowanie "podczas jednej kontroli" nie odnosi się do kwestii czasu, w jakim ma być wydana decyzja w przedmiocie kary ale do maksymalnej wysokości kary, na którą składają się kary jednostkowe za poszczególne naruszenia stwierdzone protokołem kontroli, który to dokument kończy czynności kontrolne przeprowadzone na drodze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż organ I instancji w sposób precyzyjny określił zarówno stwierdzone naruszenia jak i wskazał kary za każde z naruszeń, jednocześnie w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 92 ust. 2 u.t.d. ograniczył stosownie wysokość kary.
Powołując się na przytoczone okoliczności Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie Sąd ten wskazał na brak podstaw do stwierdzenia nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadniając stanowisko w tym zakresie podano, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i poczynione na jego podstawie ustalenia wskazują, iż stroną postępowania tj. adresatem obu decyzji jest skarżąca. Umowa zawarta przez stronę z D. Ś. jest tylko umową o współpracy i z jej zapisów nie można wyprowadzić wniosku, iż wykonującym przewóz osób w dniu kontroli w rozumieniu przepisów powołanej ustawy była D. Ś., bądź też kierujący pojazdem. Zawarcie współpracy - jak argumentowano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - nie przekreśla faktu, iż przedsiębiorca - spółka "A.", prowadziła działalność gospodarczą samodzielnie, ewidencjonując przychody osiągnięte z tego tytułu przy pomocy kasy fiskalnej zamontowanej w pojeździe. Okoliczność, iż przychody z przewozu osób w dniu kontroli były ewidencjonowane na rzecz spółki uznano za udowodnioną na podstawie włączonego do akt administracyjnych paragonu z kasy fiskalnej, którego wiarygodność nie była kwestionowana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organów administracji obu instancji stwierdzając, iż skarżąca spółka wykonywała transport drogowy osób, a w związku z tym zobligowana była legitymować się licencją, o której mowa w art. 5 u.t.d. W sytuacji, gdy licencją taką nie dysponowała nie mogła się również posłużyć się licencją wydaną innemu przedsiębiorcy. Za zasadne przyjęto wobec tego nałożenie kary za brak wymaganej licencji.
Nie stwierdzono ponadto podstaw, by uznać za zasadne zarzuty skarżącego co do naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d.
Odnosząc się do argumentów skarżących w kwestii braków legislacyjnych tego przepisu, oraz wątpliwości co do jego zgodności z Konstytucją Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż organy obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a powołany przepis ma moc obowiązującą i korzysta z domniemania konstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny nie orzekł bowiem o jego niezgodności z Konstytucją. Jak wywiódł WSA, skoro ustalenia faktyczne co do umieszczenia w pojeździe taksometru i umieszczenia na dachu pojazdu podświetlonego szyldu wskazywały na naruszenie zakazów, o których w tym przepisie mowa, to obowiązkiem organów było jego zastosowanie w sprawie.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócono uwagę, iż wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 polegało na zróżnicowaniu przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, której skarżąca również nie posiada. Podkreślono, iż dokonując nowelizacji powołanych przepisów w lipcu 2005 r. ustawodawca kierował się potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Celem tego rozwiązania - jak zaznaczono - była ochrona przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy.
Na gruncie omawianej regulacji, jak podano w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, używanie taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. b i c ustawy o transporcie drogowym, należą do cech charakterystycznych pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. Przy takim rozumieniu przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "A." sp. z.o.o. w Warszawie reprezentowana przez radcę prawnego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 4 ust. 11 u.t.d. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżącej był wykonywany przewóz okazjonalny osób, w krajowym transporcie drogowym, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby oraz okoliczność ustalenia przez organy, że skarżąca wykonywała przewóz osób nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;
2) art. 5 ust. 1 u.t.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego braku posiadania przez "A." sp. z o.o. licencji na przewóz osób, podczas, gdy skarżąca posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego osób;
3) art. 4 pkt 11 u.t.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką;
4) art. 18 ust. 5 u.t.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu;
5) art. 6 u.t.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego;
6) art. 92 u.t.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna;
7) art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d.;
8) art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia;
9) art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. przez błędne zastosowanie poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika okoliczność, aby urządzenie zamontowane na dachu samochodu było lampą lub urządzeniem technicznym, które konstrukcyjnie odpowiada urządzeniom określonym w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.;
10) art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej baner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika powyższa okoliczność.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.:
1) art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. (powoływana jako: p.u.s.a.), art. 3 §2, 174 i 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) oraz art. 107§1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie, które nie narusza dyspozycji wynikającej z art. 107 §1 k.p.a., albowiem rozstrzygnięcie organu II instancji uniemożliwia wykonanie zaskarżonej decyzji, ponieważ nie określa za jakie naruszenia w jakiej wysokości została nałożona na stronę kara pieniężna oraz nie określa, w jakiej kwocie kara pieniężna została uchylona, co ma wpływ na wynik postępowania albowiem uniemożliwia dobrowolne wykonanie decyzji administracyjnej przez stronę;
2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2, art. 141, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby nie wynika z protokołu kontroli oraz z pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w toku dalszego postępowania, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało zastosowaniem art. 92 ust 1 i 4 oraz art. 93 u.t.d.;
3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność wykonywania w imieniu skarżącej okazjonalnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, na podstawie paragonu fiskalnego lub raportu dobowego, podczas gdy powyższe dowody nie są wystarczające dla ustalenia przewozu konkretnej osoby oraz przyjęcia, że w imieniu skarżącej był wykonywany przewóz osób, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało zastosowaniem art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. oraz art. 93 u.t.d.;
4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera - osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem;
5) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2, art. 141 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w samochodzie był zamontowany taksometr oraz że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalna definicję) a drogomierzem – dalmierzem (tj. urządzeniem niespełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;
6) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 , art. 141 p.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, że na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. wobec skarżącej, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;
7) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do skarżącej spółki zamiast do kierującego pojazdem – samodzielnego przedsiębiorcy, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;
8) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na skarżącą nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi na decyzję administracyjną;
9) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2, art. 141 p.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie na podstawie sporządzonego protokołu kontroli, jako dowodzie, który został sporządzony z naruszeniem art. 68 §1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d., za udowodnione okoliczności umieszczenia i używania w pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu podświetlonej lampy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;
10) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2, 141 p.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny, stanowi dowód na okoliczność zamontowania w pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlonej lampy lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d. oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.
Podnosząc przytoczone zarzuty skarżąca spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Autor skargi kasacyjnej wnioskował również o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność z Konstytucją RP art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej, wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d., który był podstawą materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej na skarżącą.
Na podstawie art. 193 Konstytucji RP sądowi administracyjnemu przysługuje uprawnienie do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z ustawą zasadniczą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała u składu orzekającego co do zgodności przepisów prawa z Konstytucją RP.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, a argumentacja uzasadniająca to stanowisko zostanie przedstawiona w dalszej części uzasadnienia.
Stosownie do art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie - w ocenie składu orzekającego - nie zachodzi. Powyższa zasada oznacza związanie Sądu m.in. podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zatem to podstawy skargi kasacyjnej decydują o zakresie dokonanej kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji.
Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagały zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt 8 petitum skargi kasacyjnej, podnoszono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakwestionowane przez skarżącą przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczyniła to wnosząca skargę kasacyjną, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powoływany w ramach zarzutów skargi kasacyjnej przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być zatem uznany za uzasadniony.
Odnosząc się szczegółowo do pozostałych wykorzystanych w konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej przepisów prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, iż wskazując na naruszenie art. 141 p.p.s.a. skarżąca spółka w petitum skargi kasacyjnej nie określiła, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. W świetle jednak wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej nie budzi wątpliwości, że kasator kwestionuje poprawność sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z perspektywy wymagań o których mowa w art. 141 §4 p.p.s.a. Możliwe jest zatem odniesienie się do zarzutu w tym zakresie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., przedstawiono w nim bowiem szczegółowo opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku ze wskazaniem z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Umożliwiono w ten sposób przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie. Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń Sądu pierwszej instancji obejmujących wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu używania taksometru i zakazu umieszczania na dachu pojazdu podświetlanego transparentu z numerem telefonu oraz wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu 21 listopada 2006 r., świadectwa legalizacji ponownej taksometru, zdjęć pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę funkcjonariusza Policji oraz wydruku z kasy fiskalnej.
Z treści tych dowodów wynika, że w kontrolowanym pojeździe umieszczony był taksometr fiskalny, za chybione należy więc uznać zarzuty, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że w pojeździe nie był zamontowany taksometr. Okoliczność umieszczenia w pojeździe taksometru wynika z protokołu kontroli, zdjęć urządzeń zamieszczonych w pojeździe oraz paragonu fiskalnego. Przy tym, załączone do akt świadectwo legalizacji ponownej potwierdza, że urządzenie zamontowane w kontrolowanym pojeździe to taksometr elektroniczny współpracujący z kasą fiskalną, spełniający wymagania przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać taksometry elektroniczne (Dz.U. Nr 108, poz. 1014).
Ponadto Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że umieszczenie na dachu pojazdu podświetlonego transparentu (lampy), spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut skarżącej, iż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne) nie jest trafny, ponieważ z materiału fotograficznego sporządzonego w toku kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany przedmiotem wskazanym w tym przepisie.
Należy zauważyć, że wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd co do rodzaju przewozu. Celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest bowiem uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywania transportu drogowego taksówką.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów Sąd pierwszej instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że zainstalowany na dachu pojazdu podświetlony transparent (lampa) z napisem i numerem telefonu naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.
Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., zostały poczynione przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a.
Prawidłowości tych ustaleń nie podważa również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sporządzenia protokołu kontroli z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d., gdyż z treści tego protokołu wynika, jakie czynności kontrolne przeprowadził inspektor oraz co w wyniku tych czynności ustalił w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 u.t.d. Kontrolowany kierowca nie zgłosił uwag (zastrzeżeń) do treści protokołu, a spółka wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała, na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d.
Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności objęte hipotezą art. 18 ust. 5 u.t.d., gdyż skarżąca formułując zarzut tej treści nie wzięła pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d.
Ponadto należy zauważyć, że z treści § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz.U. Nr 19, poz. 153) wynika m.in., że funkcjonariusze Policji dokonują kontroli w zakresie przewozu drogowego na warunkach i w sposób określony w przepisach o kontroli ruchu drogowego z uwzględnieniem przepisów tegoż rozporządzenia. Z kolei z § 5 ust. 5 rozporządzenia wynika, że kontrolowany jest obowiązany umożliwić kontrolującemu przeprowadzenie czynności kontrolnych, a w szczególności umożliwić sporządzenie dokumentacji filmowej lub fotograficznej, jeżeli może ona stanowić dowód lub przyczynić się do ustalenia dowodu w sprawie będącej przedmiotem kontroli. Natomiast treść § 6 powołanego rozporządzenia wprost stanowi, że ustaleń stanu faktycznego dokonuje się na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów.
Także z uregulowań tego rozporządzenia wynika obowiązek sporządzenia protokołu kontroli i wymogów, jakie winien on spełniać, oraz wymogów dotyczących jego sporządzenia (§ 7-9).
Powyższe wskazuje, że zarzuty dotyczące prawidłowości ustaleń w oparciu o sporządzony protokół kontroli oraz materiał fotograficzny nie mogły być uznane za trafne.
Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący skierowania decyzji do spółki "A." sp. z o.o. zamiast do kierującego pojazdem.
Zarzut sformułowany jest w ten sposób, że odpowiada on stanowisku, iż z bliżej nieokreślonych przepisów prawa wynika obowiązek nakładania kar pieniężnych na kierującego pojazdem. Brak podstaw do przyjęcia, że strona w ramach zarzutu kwestionuje ustalenia faktyczne wskazujące, że była podmiotem wykonującym przewóz. W rozpatrywanej sprawie paragon fiskalny potwierdzał dokonanie przewozu w imieniu i na korzyść spółki "A.". Ocena prawidłowości ustaleń w tym zakresie nie została podważona. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w związku z tym stanowisko, iż spółka jako wykonująca przewóz drogowy posiadała status strony w postępowaniu administracyjnym, wszczętym przez organ policji (art. 92a ust. 3 u.t.d.). Ponieważ wydana w tym postępowaniu decyzja została prawidłowo skierowana do "A." sp. z o.o., Sąd pierwszej instancji nie mógł stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Za niezasadny uznany został również zarzut, dotyczący nałożenia na skarżącą kary łącznej, nieznanej ustawie, zamiast kar za każde naruszenie z osobna. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym nałożenie przez organ w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie tym mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 15 000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w dniu 21 listopada 2006 r., nie może być w związku z tym traktowane jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki uznać można za utrwalony (por. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1091/08, dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu spółki, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja zapadła z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. Zawiera ona bowiem niezbędny element decyzji administracyjnej, jakim jest rozstrzygnięcie, a stosownie do wcześniejszych uwag, za nietrafne należy uznać, przy tak sformułowanym zarzucie twierdzenie, iż rozstrzygnięcie organu II instancji "nie określa za jakie naruszenia i w jakiej wysokości została nałożona na stronę postępowania kara pieniężna oraz nie określa w jakiej kwocie kara pieniężna została uchylona".
Przy formułowaniu zarzutu błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany zarobkowy przewóz osób, podczas gdy "okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby nie wynika z protokołu kontroli (...)" pominięto fakt, iż elementem materiału dowodowego w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia jest paragon wystawiony przez spółkę bezpośrednio przed kontrolą, z którego wynika, że był wykonywany przejazd na trasie liczącej 2,8 km za co pobrano należność w wysokości 14 zł. Godzina zakończenia przejazdu określona w paragonie - 16.31, wskazuje że nastąpiło to w związku z zatrzymaniem pojazdu do kontroli rozpoczętej wg. protokołu o godz. 16.30. Ponadto w protokole kontroli stwierdzono, iż taksometr używany był w czasie przewozu pasażerki. Wykonywanie zarobkowego przewozu osób przez skarżącą zostało w ten sposób udokumentowane i w związku z tym nie zachodziła potrzeba przeprowadzania dowodów dodatkowych w postaci przesłuchania w charakterze świadka osoby przewożonej pojazdem.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta Stołecznego Policji została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wykluczało uwzględnienie skargi i uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być wobec tego uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że zarzuty w tej części wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi. W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.
Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 5 i art. 6 u.t.d. Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z definicji tej, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką polega na wykonywaniu przewozu okazjonalnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są inną kategorią pojęciową, niż "transport drogowy taksówką". W świetle przedstawionych wywodów należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione.
Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się skarżąca, w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżąca, wykonują transport drogowy, jako działalność podstawową. W związku z powyższym należy podkreślić, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak i żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis tej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonywające są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej, wyprowadzające powyższy wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, tymczasem w rozpatrywanej sprawie zarobkowy charakter przewozu dokumentuje paragon fiskalny. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko skarżących, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d.
Nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, że przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób. Prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką, gdyż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak wyżej wskazano, nie odnosi się do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, lecz wyłącznie do osób wykonujących przewozy okazjonalne. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.
Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżących, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm). W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Ustawa daje przedsiębiorcom prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., czy też przewozów okazjonalnych, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d. Trudno uznać, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. nie narusza zasady równych szans prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez tego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być w praktyce eliminowani z rynku przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszał art. 20 i 22 Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy.
Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej wywody skarżącej wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 601 § 3 ustawą z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756 ze zm.). W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżących, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. wkracza w materię, którą penalizuje art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, nie wydaje się uprawnione, ponieważ podmioty uprawnione do wszczynania postępowań z tytułu naruszenia ustawy o transporcie drogowym, wymienione w art. 89 tej ustawy, stosują przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie zaś Kodeks wykroczeń. Co więcej, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń.
Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.