II GSK 53/22

II GSK 53/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1659/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-22
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 189f § 1 pkt 2, art. 189a § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 110
art. 140aa ust. 4.
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Elżbieta Czarny- Drożdżejko Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1659/21 w sprawie ze skargi D.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 marca 2021 r. nr BP.502.277.2020.0155.BD2.1338 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od D.B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2021 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1659/21, w sprawie ze skargi D.B. (dalej: skarżący), uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji, Inspektor, GITD) z dnia 23 marca 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji, KPWITD) z dnia 14 września 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:
Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 14 września 2020 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5 000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na przejeździe po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym o wymiarach, rzeczywistej masie całkowitej i naciskach jednej lub wielu osi odpowiadających zezwoleniu kategorii V, z naruszeniem zakazu przewozu ładunków innych niż ładunek niepodzielny.
Dokonanie powyższych naruszeń stwierdzono podczas przeprowadzonej w dniu 14 kwietnia 2020 r. na al. J. w B. kontroli drogowej samochodu ciężarowego marki S. o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował D.K. wykonujący przejazd drogowy z ładunkiem mleka (ładunek podzielny) w imieniu skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Usługi Transportowe D.B.. W wyniku pomiarów stwierdzono, że rzeczywista masa całkowita skontrolowanego pojazdu wynosi 20 t, co po odjęciu 2% błędu, zaokrąglonych do 0,1 t w górę, dało przekroczenie o 2 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 11,11%), zaś skarżący nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr WITD.DLP.W.II0831/8/20 dnia 14 kwietnia 2020 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 23 marca 2021 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 64 ust. 1 i 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1, art. 140aa ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.; dalej: p.r.d.).
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2021 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1659/21, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Sąd I instancji wskazał, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo z dnia 19 czerwca 2020 r. zatytułowane "Wyjaśnienia", w którym skarżący poinformował, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej 14 kwietnia 2020 r. zostały wszczęte dwa postępowania administracyjne za naruszenie ustawy o drogach publicznych oraz za naruszenie ustawy o transporcie drogowym. W piśmie tym skarżący podał również numery dwóch protokołów kontroli, a mianowicie nr WITD.DI.P.W.II0831/8/20, który znajduje się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy oraz nr WITD.Dl.P.110831/67/20, którego w tych aktach brak. Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie nie zostało ostatecznie wyjaśnione czy na skarżącego została nałożona inna kara pieniężna. W ocenie Sądu okoliczność ta ma istotne znaczenie z uwagi na możliwość odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. jeśli okaże się, że za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W konsekwencji zdaniem Sądu, koniecznym jest aby organy inspekcji transportu drogowego dokonały ustaleń w zakresie tego, czy sprawa ukarania skarżącego w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym miała miejsce i czy została rozstrzygnięta prawomocnie. W ocenie Sądu, dopiero ustalenie kwestii wcześniejszej prawomocności jednej z wydanych decyzji pozwoli organowi, przy rozważaniu zaistnienia przesłanek z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., rozstrzygnąć, w której ze spraw mógłby odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
III.
Inspektor złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Inspektor wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 189a § 2 pkt 2, art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy powinny w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej podczas, gdy przepis art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. wprost wyłącza stosowanie całego działu IVa k.p.a. w sytuacji uregulowania w odrębnych przepisach przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, a takie przesłanki zostały uregulowane zarówno w przepisach p.r.d. tj. w art. 140aa ust. 4 jak i w przepisach u.t.d. tj. w art. 92b i 92c, zastosowanie zatem przez organy przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. mogło by je narazić na zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa;
2. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 189a § 2 pkt 2, art. 189f § 1 pkt 2 które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie rozważyły możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej podczas gdy w treści decyzji organu II instancji wskazano dlaczego organ nie może zastosować zapisów art. 189f k.p.a. oraz rozważono przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 140aa ust. 4 p.r.d., tym samym uchylenie przez Sąd zaskarżonych decyzji nastąpiło bez wcześniejszego należytego odniesienia się do zastosowanej przez organ wykładni i było co najmniej przedwczesne;
3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., art. 119 § 2 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie środków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, jednocześnie nie skorzystanie z umocowania zawartego w art. 106 § 3 p.p.s.a., a w konsekwencji brak merytorycznego rozpoznania istoty sprawy przez Sąd I Instancji,
4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja) poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd, że organy administracji publicznej zobligowane są do działania na podstawie i w granicach prawa, tym samym skoro ustawodawca uznał, że naruszenia w postaci przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej są sankcjonowane na podstawie przepisów u.t.d. a przejazd pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia jest sankcjonowany na podstawie przepisów p.r.d. to w przypadku ujawnienia naruszeń podlegających jednocześnie pod sankcje tych dwóch ustaw organy administracji publicznej jakimi są Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego oraz Główny Inspektor Transportu Drogowego zobligowane są do wydania stosownych decyzji o wymierzeniu sankcji;
5. naruszenie prawa materialnego - niewłaściwe zastosowanie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a, podczas, gdy przepis art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. wprost wyłącza stosowanie całego działu lVa k.p.a. w sytuacji uregulowania w odrębnych przepisach przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia a takie przesłanki zostały uregulowane w art. 140aa ust 4 p.r.d. i jednocześnie przyjęcie, że ewentualne wydanie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji o nałożeniu kary za popełnienie naruszenia określonego w u.t.d. dotyczy tego samego czynu, decyzja ta spełnia przesłanki określone w definicji decyzji prawomocnej - art. 16 § 3 k.p.a., co więcej, że uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
IV.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych.
Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed NSA podlega więc generalnie zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym Sąd I instancji uwzględnił skargę D.B. uchylając decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 marca 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Uchylając powyższe decyzje GITD oraz KPWITD Sąd I instancji oparł swoją argumentację wyłącznie na "kwestii podwójnego ukarania skarżącego za przekroczenie dmc". Sąd I instancji uznał więc, iż z uwagi na zaistniały stan tożsamości zachowania będącego przedmiotem postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym i postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie ustawy o transporcie drogowym, organy powinny były zastosować instytucję odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie jednak z uzasadnienia kontrolowanego wyroku wynika, iż stan faktyczny dotyczący wydanej wobec skarżącego decyzji na podstawie ustawy o transporcie drogowym nie został dostatecznie ustalony (na co wskazuje m.in. zastosowane w uzasadnieniu wyroku sformułowanie "Sąd może jedynie podejrzewać, że chodzi tu o...").
Wniesiona przez GITD od powyższego wyroku skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sformułowano dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego - przepisów art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie oraz art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowano trzy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które, zdaniem skarżącego, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wynik weryfikacji podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które podlegały merytorycznemu zgrupowaniu w trakcie rozpatrywania, okazał się zakresowo pozytywny, co stanowiło konieczną i wystarczającą podstawę do wzruszenia mocy obowiązującej zaskarżonego wyroku.
Przedmiot zarzutów proceduralnych sformułowanych w pkt 1 i 2 oraz zarzutów materialnych sformułowanych w pkt 4 i 5 petitum rozpatrywanej skargi kasacyjnej, jak i kierunek ich argumentacji pozostają w ścisłym związku, koncentrując się na zarzucie błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy powinny w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej podczas, gdy przepis art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. wprost wyłącza stosowanie całego Działu IVa k.p.a. w sytuacji uregulowania w odrębnych przepisach przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a takie przesłanki w rozpatrywanej sprawie zostały uregulowane zarówno w art. 140aa ust. 4 p.r.d., jak i w art. 92b i 92c u.t.d. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w powyższych punktach skargi kasacyjnej zarzuty poddane zostały kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego.
Problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym, dotyczący zastosowania art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. przy wymierzaniu kar administracyjnych na podstawie przepisów p.r.d. i u.t.d., był już przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach którego ukształtowała się jednolita linia orzecznicza (zob. np. wyroki NSA z: 22 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2451/21; 12 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1777/21; 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1601/21; 26 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1054/21, 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 109/21, 19 października 2023 r., sygn. akt II GSK 847/20, opublikowane, podobnie jak niżej powoływane orzeczenia na stronie internetowej CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i uznaje za własne zasadnicze argumenty wskazane w wyżej wymienionych rozstrzygnięciach, a zatem zasadne jest ich przywołanie.
Uwzględniając powyższą linię orzeczniczą NSA należało uznać za zasadne zarzuty proceduralne i materialne sformułowane petitum rozpatrywanej skargi kasacyjnej, na gruncie których skarżący kasacyjnie organ podważa prawidłowość podejścia Sądu I instancji do rozumienia, a w konsekwencji zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art. 189a § 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 140aa ust. 4 p.r.d., a także art. 92b i art. 92c u.t.d. Tym samym należy stwierdzić iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., regulującym instytucję odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Jakkolwiek z systematyki wewnętrznej ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis prawa usytuowany został w jej Dziale IVa "Administracyjne kary pieniężne", to jednak trzeba stwierdzić, że z tego właśnie powodu wykładnia art. 189f § 1 k.p.a. nie może pomijać potrzeby odwołania się do argumentu z jego wykładni systemowej. Zwłaszcza, że zakres stosowania przepisów tego działu wymienionej ustawy wyznacza jej art. 189a. Stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, w § 2 stanowi jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych art. 189a § 2 k.p.a. jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu k.p.a. (Działu IVa) nie mają zastosowania. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się przy tym, że nie jest konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach Działu IVa, a mianowicie, aby zakres normowania przepisów odrębnych pokrywał się z zakresem normowania określonym w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis Działu IVa nie ma zastosowania (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021).
Uwzględniając powyższe należy więc stwierdzić, że stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie potrzeby rozważenia oraz uwzględnienia w rozpatrywanej sprawie znaczenia konsekwencji mających wynikać z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być uznane za prawidłowe, podobnie jak i osadzona na jego gruncie ocena o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem tego przepisu prawa przez jego niezastosowanie.
W rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się bowiem określone w art. 189a § 2 k.p.a. przesłanki stosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a.
Z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, a mianowicie z art. 140aa ust. 4 p.r.d. wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 i ust. 1a pkt 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że ten podmiot:
a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem,
b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub
2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna.
Jeżeli z przywołanego przepisu wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 140aa ust. 1 i ust. 1a pkt 1 p.r.d., a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, podobnie jak w odniesieniu do art. 92c u.t.d., gdyż istota zawartej w nim regulacji jest tożsama, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz drogowy, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a postępowanie wszczęte podlega umorzeniu.
Stosowanie art. 140aa ust. 4 p.r.d. w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana. Dla przyjęcia, że przepisy Działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych.
Tym samym, za uzasadnione należało również uznać zarzuty rozpatrywanej skargi kasacyjnej, na gruncie których skarżący kasacyjnie organ podważa prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w zakresie, w jakim wynika z niego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady ne bis in idem.
W rozpoznawanej sprawie skarżący został ukarany na podstawie art. 140aa ust. 1 i art. 140ab ust. 1-2 p.r.d. karą pieniężną w wysokości 5 000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii V. Czyn o zbliżonych znamionach przedmiotowych został także wymieniony w pkt 1.1. Załącznika nr 3 do u.t.d., w którym przewidziano karę pieniężną za "wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji innej niż licencja wspólnotowa", który to czyn zakwalifikowano do "naruszeń ogólnych zasad i warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i przewozów na potrzeby własne". Analiza porównawcza dwóch powyższych czynów wskazuje, iż w przypadku czynu uregulowanego w p.r.d. dyspozycja normy sankcjonującej dotyczy "przejazdu po drogach publicznych", zaś w przypadku czynu uregulowanego w u.t.d. dyspozycja normy sankcjonującej dotyczy "wykonywania transportu drogowego". Różnice w obu powyższych czynach występują także w zakresie znamion podmiotowych. W przypadku regulacji p.r.d. podmiotem podlegającym karze jest "podmiot wykonujący przejazd po drogach publicznych" i inne podmioty wymienione w art. 140aa ust. 3 p.r.d. Natomiast w przypadku regulacji u.t.d. podmiotem podlegającym karze jest "podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem", w tym m.in. przedsiębiorca wykonujący krajowy transport drogowy (art. 92a ust. 1 u.t.d.).
Nawiązując do przedstawionego powyżej rozumienia art. 189a § 2 k.p.a., w świetle którego przepis art. 189f k.p.a. nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie, trzeba również podnieść, że jakkolwiek znamiona podmiotowe i przedmiotowe powyższych naruszeń są zbliżone (nie zaś takie same), to jednak przypisane skarżącemu oba naruszenia (co Sąd I instancji dokonał na podstawie niepewnych ustaleń) podlegały ocenie w świetle reżimów dwóch różnych ustaw. Znamiona penalizowanych na ich gruncie deliktów ustawy te opisują jednak w sposób, który powoduje, że w ich świetle naruszenia te – a więc innymi słowy, stanowiące źródło tych naruszeń zachowania, których nie sposób jest przy tym utożsamiać z samą kontrolą drogową, jako zdarzeniem – nie są w sensie ontologicznym, ani też w sensie prawnym jednorodne, o czym trzeba wnioskować również na podstawie przedmiotów regulacji ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym. Przedmiotem regulacji pierwszej z nich (p.r.d.) są: zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalność właściwych organów i podmiotów w tym zakresie; wymagania w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami; zasady i warunki kontroli ruchu drogowego. Dobrem prawnie chronionym na podstawie p.r.d. jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz stan techniczny dróg publicznych. Przedmiotem regulacji drugiej zaś (u.t.d.), są między innymi, zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego oraz międzynarodowego transportu drogowego. Dobrem prawnie chronionym na podstawie u.t.d. jest więc prawidłowość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu.
Odrębne oraz różne zakresy normowania powyższych ustaw (p.r.d. i u.t.d.) świadczą o tym, że realizują one odrębne cele oraz chronią inne dobra i interesy prawne. Podczas, gdy na gruncie pierwszej z nich (p.r.d.), administracyjna kara pieniężna – której wysokość, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd – jest nakładana za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, to na gruncie drugiej z tych ustaw (u.t.d.), karze tej podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Podejście Sądu I instancji do spornej w sprawie kwestii, a mianowicie braku możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za ujawnione w trakcie kontroli naruszenie na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d. oraz odrębnie, za naruszenie na podstawie ustawy o transporcie drogowym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest prawidłowe. Nieprawidłowość tego podejścia potęguje także okoliczność braku jednoznacznego ustalenia przez Sąd I instancji, czy faktycznie w rozpatrywanej sprawie, po przeprowadzonej kontroli skarżącego w dniu 14 kwietnia 2020 r. doszło do ukarania go na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd I instancji stwierdza bowiem w tym zakresie, że "z powodu braku w aktach administracyjnych dokumentów potwierdzających podwójne ukaranie skarżącego za ten sam czyn, choćby samej decyzji o ukaraniu, kwestia ta pozostaje jedynie w sferze domysłów Sądu."
Biorąc powyższe pod uwagę, zasadnym jest zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt 3 rozpatrywanej skargi kasacyjnej, w ramach którego skarżący zarzuca Sądowi I instancji "niepodjęcie środków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, jednocześnie nie skorzystanie z umocowania zawartego w art. 106 § 3 p.p.s.a., a w konsekwencji brak merytorycznego rozpoznania istoty sprawy przez Sąd I Instancji.".
Opierając argumentację, będącą podstawą uchylenia decyzji organów inspekcji drogowej obu instancji, wyłącznie na naruszeniu zasady ne bis in idem i tym samym powinności zastosowania przez organy instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., Sąd I instancji jednocześnie wskazał, iż "w niniejszej sprawie Sąd nie dysponuje decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym i (..) nie posiada także wiedzy na temat ewentualnej prawomocności takiej decyzji.". Należy stwierdzić, iż skoro Sąd I instancji przyjął za wyłączną podstawę swego orzeczenia naruszenie zasady ne bis in idem (która, jak wyżej wskazano, jest nieprawidłowa) to istnienie w rozpatrywanej sprawie prawomocnej decyzji wydanej wobec skarżącego na podstawie przepisów u.t.d. jest istotną okolicznością (wątpliwością), wskazującą na konieczność przeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji GITD, pozostając - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - w granicach faktycznych i prawnych sprawy rozstrzygniętej przez organ. Ponowną ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji WSA powinien przeprowadzić, przy uwzględnieniu przeprowadzonej wyżej przez NSA wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, w szczególności dokonując weryfikacji swojej oceny w zakresie naruszenia zasady ne bis in idem oraz zalecanej organom powinności zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).