Pełny tekst orzeczenia II GSK 526/26

II GSK 526/26 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-08-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-02-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Sygn. powiązane
III SA/Kr 311/25 - Wyrok WSA w Krakowie z 2025-08-21
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 sierpnia 2025 r. sygn. akt III SA/Kr 311/25 w sprawie ze skargi Gminy Chrzanów na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 23 grudnia 2024 r. nr NS.906.58.2024 w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Gminy Chrzanów na rzecz Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2025 r. sygn. akt III SA/Kr 311/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Gminy Chrzanów na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 grudnia 2024 r. nr NS.906.58.2024 w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego: uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; umorzył postępowanie administracyjne; zasądził od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Gminy Chrzanów 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 24 maja 2024 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Chrzanowie wpłynął wniosek Burmistrza Gminy Chrzanów w sprawie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem jedno lub dwustanowiskowym oraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowalnymi do obsługi ww. budynku. W odpowiedzi na wniosek organ w dniu 10 czerwca 2024 r. wydał postanowienie znak: NZ.90832.4.137.2024 rozstrzygając o uzgodnieniu projektu decyzji będącej przedmiotem wniosku pozytywnie, bez zastrzeżeń pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Chrzanowie wydał decyzję płatniczą z dnia 17 czerwca 2025 r. Nr 323/2024 w sprawie ustalenia opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z uzgodnieniem pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego.
W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 5 sierpnia 2024 r. znak: NS.906.35.2024 r. uchylił decyzję organu l instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Chrzanowie uwzględniając wskazówki organu odwoławczego, wydał decyzję płatniczą z dnia 2 października 2024 r. nr 323/2024. Decyzja wydana została na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, natomiast wysokość opłaty ustalono na podstawie przepisów § 2-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz zarządzenia nr 1 z dnia 10 stycznia 2024 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Chrzanowie, zmienionego zarządzeniem nr 9 z dnia 25 kwietnia 2024 r., w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności związane z wykonywaniem zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Chrzanowie, w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 23 grudnia 2024 r. nr NS.906.58.2024 utrzymał w mocy decyzję płatniczą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Chrzanowie z dnia 2 października 2024 r.
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 3 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu I instancji brak było normatywnej podstawy prawnej do wyliczenia opłat za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego zastosowanego w zaskarżonej decyzji. W szczególności takiej podstawy prawnej nie stanowiły powołane w decyzji § 1-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat, jak również przepisy zarządzenia Nr 1 Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Chrzanowie z dnia 10 stycznia 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności związane z wykonywaniem zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Chrzanowie.
Ponadto w ocenie Sądu I instancji, żaden z powołanych w decyzji płatniczej przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 3 pkt 1a, art. 12 ust. 1 i art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 1) nie stanowił podstawy do nałożenia na stronę postępowania konkretnych opłat, ani też nie wskazywał w jaki sposób je określać (ustalać).
Sąd podniósł, że ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ani wykonawcze do niej ww. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. nie zawierały upoważnienia dla jakiegokolwiek dyrektora powiatowej jednostki sanitarno-epidemiologicznej do wydawania aktu normatywnego skutkującego określeniem podstawy kalkulacji należności o charakterze podatkowym. Z podstaw prawnych przytoczonych w zaskarżonej decyzji wynikało bowiem, że ustalone w decyzji opłaty mają charakter daninowy i stosuje się do nich przepisy Ordynacji podatkowej.
W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, niezależnie od braku ustawowej podstawy prawnej do określania podstawy nałożenia opłaty za konkretną czynność nadzoru zapobiegawczego, zauważyć należało, że opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Pomimo tego organy przyjęły jednak, że opłata należy się za merytoryczne opracowanie rozstrzygnięcia opinii sanitarnej i analizę dokumentacji. Również sprawdzenie kompletności dokumentów, zdaniem Sądu, zawiera się w pojęciu przygotowania decyzji, chyba że dokumentacja, która ma być poddana analizie jest tak rozległa, że ustalenie jej kompletności wymaga większego niż zazwyczaj nakładu czasu pracy, przy czym istotne jest, aby organ wskazał, czy i jaka część pracy wykracza poza podstawowe czynności, a co za tym idzie koszty związane z wydaniem przedmiotowego postanowienia.
W rekapitulacji Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły art. 6 i 7 k.p.a., ustalając należne opłaty bez ustawowej podstawy prawnej do takiego działania. Zdaniem Sądu wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa wewnętrznego bez ustawowego umocowania naruszyło zasadę praworządności. Organy naruszyły również art. 3 pkt 1a i art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przyjmując, że wykonywane zadania w zakresie nadzoru zapobiegawczego dają podstawę prawną do ustalenia należności daninowej, bez wyraźnej podstawy rangi ustawowej, co do rodzaju konkretnej czynności.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od strony na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od strony na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 36 ust. 1, art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 416), § 1 - § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 36, poz. 203) przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:
a) wyżej powołane normy prawne nie stanowiły wyraźniej podstawy do nałożenia na stronę postępowania konkretnej opłaty (w rozpoznawanej sprawie "za analizę dokumentacji w związku z uzgodnieniem warunków zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych"), ani też nie wskazują w jaki sposób takie opłaty winny być określane, a zatem w ustalonym brzmieniu, nie stanowią w ogóle podstawy prawnej do ustalenia przez organ państwowej inspekcji sanitarnej opłaty za tzw. "inne czynności" wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego;
b) opłaty ustalane na podstawie wyżej wymienionych przepisów mają charakter daninowy i stosuje się do nich przepisy Ordynacji podatkowej, podczas gdy przepisy art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i wydane na podstawie art. 36 ust. 4 ww. ustawy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowią samoistną i wystarczająco sprecyzowaną podstawę do ustalania i określania opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego;
2) art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że czynności polegające na analizie dokumentacji (w tym jej kompletności) złożonej w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) oraz art. 106 k.p.a. w sprawie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego pod względem higienicznym i zdrowotnym, nie negując teoretycznie prawnej możliwości ustalania opłat w żadnej ustawie nie zostały wskazane jako możliwość uznania ich za "inną czynność", tj. mogły stanowić podstawę prawną naliczenia opłaty. Nadto, niezależnie od braku ustawowej podstawy prawnej do nałożenia opłaty nie należą do tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane z wydaniem konkretnej decyzji (postanowienia).
2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 36 ust. 1, art. 36 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz w zw. z § 1 - § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi skarżącej Gminy i uchylenie decyzji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej szczebla powiatowego i wojewódzkiego:
a) w związku z błędnie przyjętą wykładnią art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 1 - § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, że wymienione normy prawne nie stanowią podstawy prawnej do ustalenia opłaty za wykonane czynności w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego,
b) w związku z przyjęta wykładnią art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którą nienależnie od braku ustawowej podstawy prawnej do określenia podstawy do nałożenia opłaty za konkretną czynność nadzoru zapobiegawczego obciążenie strony kosztami wydania rozstrzygnięcia może wyłącznie dotyczyć kosztów, które powstały wyjątkowo, nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji, podczas gdy opłata w obowiązującym systemie prawnym nie została naliczona "za samo wydanie decyzji", a za analizę dokumentów w sprawie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego pod względem higienicznym i zdrowotnym,
c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a. poprzez orzeczenie o umorzeniu postępowania w przedmiocie naliczenia opłaty, w związku z przyjęta wykładnią art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 1 - § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, że nie stanowią one podstawy prawnej ustalenia opłaty za wykonanie czynności w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, a nadto, że opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają charakter daninowy i stosuje się do nich przepisy Ordynacji podatkowej, podczas gdy wskazane przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i wydany na jej podstawie przepis wykonawczy w randze "rozporządzenia" stanowią samoistną i wystarczająco sprecyzowaną podstawę do ustalania i określania opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, nadto opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej są niepodatkową należnością w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, a nie podatkiem sensu stricto, do których to należności odnosi się ustawa Ordynacja podatkowa;
2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które jest niespójne i niejasne przez co nie pozwala na ustalenie przesłanek uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania, przez co utrudnia kontrolę kasacyjną.
Odpowiadając na skargę kasacyjną Gmina Chrzanów wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie opłaty za sprawowanie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że o braku zgodności z prawem wymienionych decyzji należało wnioskować na tej podstawie, że – zdaniem Sądu I instancji – przede wszystkim brak jest ustawowej (normatywnej) podstawy ustalenia oraz nałożenia obowiązku ponoszenia przez adresata decyzji opłaty za wskazane w tej decyzji czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego – zwłaszcza, że opłaty te nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas na przygotowanie i wydanie aktu – a niezależnie od tego i na tej podstawie, że jeżeli już, to opłacie takiej mogłyby – i powinny – podlegać tylko tego typu czynności, które wykraczają poza standardowe koszty związane z wydanie konkretnej decyzji lub postanowienia.
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – nie wszystkie spośród jej zarzutów zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa zarzut z pkt 2 ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.
Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego, co należy podkreślić – w tym również w odpowiedzi na zarzut z pkt 2 ppkt 1) lit. a) – b) petitum skargi kasacyjnej, a to wobec jego konstrukcji, z której wynika, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ powiązał z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie z naruszeniem art. 36 ust. 1 i ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz z § 1 – § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy państwowej Inspekcji Sanitarnej – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).
Odnosząc się natomiast do zarzutów z pkt 1 ppkt 1) – 2) skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, wobec przywołanego powyżej stanowiska Sądu I instancji stanowiącego konsekwencję przyjęcia, że brak jest ustawowej (normatywnej) podstawy ustalenia oraz nałożenia obowiązku ponoszenia przez adresata zaskarżonej decyzji opłaty za wskazane w tej decyzji czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, jak również, że opłacie takiej mogłyby podlegać jedynie tylko tego typu czynności, które wykraczają poza standardowe koszty związane z wydanie konkretnej decyzji lub postanowienia trzeba stwierdzić – podkreślając przy tym, że stanowisko to nie jest spójne, albowiem eksponowana na jego gruncie teza o braku podstawy prawnej ustalenia i nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty siłą rzeczy wyklucza możliwość ustalenia i nałożenia tej opłaty za czynności ponadstandardowe, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że stanowisko to nie jest prawidłowe, o czym mowa jeszcze dalej – że skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji zarzutów naruszenia art. 36 ust. 1 i ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 1 – § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy państwowej Inspekcji Sanitarnej przez ich błędne rozumienie, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.
Odpowiadając na te zarzuty trzeba przede wszystkim podkreślić – albowiem nie jest to bez znaczenia – że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów, albowiem to one właśnie stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień albo – tak jak w rozpatrywanej sprawie – podstawę nałożenia obowiązku, co wobec przedmiotu sprawy odnosi się do obowiązku poniesienia opłaty za wykonane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego czynności polegające na dokonaniu kontroli i analizy dokumentacji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem jedno lub dwustanowiskowym oraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi do obsługi budynku, na obszarze działek ozn. nr [...] położonej w jedn. ewid. C. – miasto, obręb K., którego inwestorem jest Gmina Chrzanów.
Wobec istoty spornej w sprawie kwestii wymaga przypomnienia w koniecznym do tego zakresie, że z ust. 1 art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2, które ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, zaś z ust. 2, że za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.
Treść art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej sprzeciwia się więc tezie Sądu – co jest aż nadto oczywiste, o czym mowa jeszcze dalej – że brak jest ustawowej (normatywnej) podstawy ustalenia oraz nałożenia obowiązku poniesienia przez adresata zaskarżonej decyzji opłaty za wskazane w tej decyzji czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
Co więcej, wobec konwencji językowej, którą na gruncie przywołanej regulacji prawnej operuje ustawodawca – "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2 [...]" – trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku Sądu I instancji nie wynika z niej, aby odpłatność za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego była determinowana i zarazem uzależniona od poniesienia przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z wykonaniem tychże badań lub innych czynności kosztów, które – jak ujął to Sąd – "[...] wykraczają ponad standardowe koszty związane z wydaniem decyzji (postanowienia)", a co za tym idzie kosztów, "[...] które powstały wyjątkowo" (s. 12 – 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Nic takiego nie wynika bowiem z przywołanych przepisów prawa, na gruncie których ustawodawca stanowi wyłącznie o "pobieraniu opłat w wysokości kosztów wykonania" – badań laboratoryjnych lub innych czynności – co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że chodzi o koszty poniesione, nie zaś o koszty "ponadstandardowe".
Zwłaszcza, że operując pojęciem "innych czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" – i abstrahując już nawet od tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakie czynności miałyby generować koszty, "które miałyby powstać wyjątkowo", co powoduje, że tego rodzaju podejście jest dalece enigmatyczne, w tym zwłaszcza w zestawieniu z tezą o braku ustawowej (normatywnej) podstawy ustalenia oraz nałożenia obowiązku poniesienia przez adresata zaskarżonej decyzji opłaty za wskazane w tej decyzji czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego – sam ustawodawca rodzaju tych innych czynności w żadnym stopniu, ani też zakresie nie różnicuje (na przykład, na podstawowe, zasadnicze lub dodatkowe, czy też na przykład na badawcze, analityczne, techniczne, wyjaśniające, procesowe, poza procesowe etc., etc.), albowiem – co nie mniej oczywiste – nie jest to konieczne, jeżeli w tym też kontekście odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który zawiera – co wymaga podkreślenia – egzemplifikację zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
W korespondencji do powyższego – i zarazem odwołując się do poglądu prawnego prezentowanego w analizowanym zakresie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki z dnia: 10 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2603; 3 września 2025 r., sygn. akt II GSK 303/25) – trzeba stwierdzić, że podejście Sądu I instancji do rozumienia art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie jest prawidłowe.
Wobec tego, że mowa jest w nim o "pobieraniu opłat w wysokości kosztów wykonania" – co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że chodzi o koszty (rzeczywiście) poniesione – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że zgodnie z przywołanym przepisem prawa zasadą jest odpłatność za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, która ciąży – poprzez obowiązek poniesienia opłaty (zdanie drugie art. 36 ust. 1) – na osobach lub jednostkach organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, zaś wyjątki od tej zasady w odniesieniu do bieżącego nadzoru sanitarnego zostały ustanowione w ust. 2 art. 36 przywołanej ustawy, a pewne jej modyfikacje wynikają z jej art. 36 ust. 2a – 3a, co podważa trafność tezy Sądu I instancji, że brak jest ustawowej (normatywnej) podstawy (ustawowych podstaw) nałożenia obowiązku poniesienia wymienionej opłaty.
W odniesieniu do badań oraz innych czynności – przy tym, niezależnie od ich rodzaju lub charakteru oraz jurysdykcyjnego albo niejurysdykcyjnego typu postępowania administracyjnego – podejmowanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o którym jest mowa w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zasada odpłatności zachowuje – co trzeba podkreślić – zastosowanie w pełnym zakresie, a jeżeli tak, to również w odniesieniu do badań i innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w procedurze uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych – o czym stanowi art. 3 pkt 1a przywołanej ustawy – która na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a. została przeprowadzona przez organy inspekcji sanitarnej w związku z postępowaniem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem jedno lub dwustanowiskowym oraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi do obsługi budynku, którego inwestorem jest Gmina Chrzanów.
Jeżeli w tym też kontekście ponownie podkreślić, że pojęcia "innych czynności", o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie definiuje sam ustawodawca, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że nie ograniczają się one jedynie do czynności o charakterze badawczym, analityczno-sanitarnym lub kontrolnym, a co za tym idzie do wniosku, że zakresem tego pojęcia – wobec zastosowanej konwencji językowej "inne czynności" – zostały objęte wszelkie czynności (w tym techniczno-procesowe, wyjaśniające, dokumentacyjne), jeżeli tylko wykazują związek z celami i zakresem wykonywanego nadzoru sanitarnego (np. w postępowaniu incydentalnym zmierzającym do uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych), a w konsekwencji, że w zakresie kosztów "innych czynności" wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z procesem wydania postanowienia lub decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2603/24 oraz przywołane tak orzecznictwo), to stanowisko Sądu I instancji – a mianowicie, że "[...] same opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji" (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – trzeba uznać za tym bardziej nieuzasadnione. Brak jest bowiem normatywnych podstaw, aby z zakresu "innych czynności" podlegających opłacie można było wyłączać typowe czynności procesowe związane z postępowaniem wyjaśniającym (w tym związane z zebraniem, rozważeniem i oceną całego materiału dowodowego) oraz przygotowaniem, wydaniem i doręczeniem orzeczenia (aktu) administracyjnego, jeżeli wydanie tego orzeczenia (aktu) stanowi formę wykonywania nadzoru sanitarnego (wyrok NSA w sprawie II GSK 2603/24), co w rozpatrywanej sprawie odnosi się do formy wykonywania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego materializującej się w uzgodnieniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, a więc w postanowieniu z dnia 10 czerwca 2024 r., którego podstawę wydania stanowił art. 3 pkt 1a i art. 12 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 k.p.a.
Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionych argumentów odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 36 ust. 4 przywołanej ustawy, zgodnie z którym Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności, o których mowa w ust. 1 – 3, z uwzględnieniem kosztów ich wykonania.
Odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z wytycznych treściowych zawartych w przywołanym przepisie upoważniającym wymaga podkreślenia, że § 3 wymienionego rozporządzenia wprost nakazuje zaliczyć w poczet kosztów badań laboratoryjnych oraz innych czynności ich koszty bezpośrednie (średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, koszty materiałowe, koszty podróży służbowych pracowników lub przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych), zaś jego § 4 nakazuje zaliczenie w poczet tych kosztów także koszty pośrednie (tj. koszty samej działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu), co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że zakres obowiązku ponoszenia kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności jest względnie szeroki, obejmując w istocie całość zasadniczych kosztów działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych, o ile tylko wykazują one związek z wykonywaniem zadań z zakresu nadzoru sanitarnego.
Wobec wytycznych treściowych zawartych w upoważniającym przepisie art. 36 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a co za tym idzie wobec treści § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej – który wprost nakazuje zaliczyć w poczet kosztów badań laboratoryjnych oraz innych czynności ich koszty bezpośrednie, w tym średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia – nie ma podstaw, aby z faktu wydania przez Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Chrzanowie zarządzenia w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez PPIS w Chrzanowie w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wywodzić konsekwencje sugerowane przez Sąd I instancji (zob. s. 8 – 9, s. 10 – 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Jakkolwiek – co jest aż nadto oczywiste w świetle art. 93 Konstytucji RP (odnośnie do jego paradygmatycznego charakteru zob. zwłaszcza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 1998 r. w sprawie K 21/98) – wymienione zarządzenie jest aktem prawa wewnętrznie obowiązującego z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy – w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do jego adresatów, którymi są podmioty organizacyjnie podległe podmiotowi wydającemu akt wewnętrznego kierownictwa – to jednak z całą pewnością – co jest nie mniej oczywiste, a to trzeba to podkreślić w opozycji do sugestii Sądu I instancji – nie stanowiło, ani też nie współstanowiło ono prawnej podstawy wydania decyzji adresowanej do strony postępowania, albowiem sytuację prawną jej adresata bezpośrednio kształtował art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – z którego wynika, że obowiązek poniesienia opłaty, o której jest w nim mowa jest adresowany do osoby lub jednostki organizacyjnej obowiązanej do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz art. 36 ust. 4 tej ustawy – z którego z kolei wynika, że sposób ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności musi uwzględniać koszty ich wykonania (a więc, innymi słowy koszty poniesione) – i wydane na jego podstawie rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarne.
Wniosek ten jest nie mniej oczywisty, gdy wobec wytycznych treściowych zawartych w upoważniającym przepisie art. 36 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a co za tym idzie wobec treści § 3 przywołanego rozporządzenia podkreślić, że z § 6 tego rozporządzenia nie mniej jasno wynika, że czas pracy pracownika niezbędny do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1, określa dyrektor stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej – co nota bene w tym zakresie Sąd I instancji dostrzegł (s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), lecz nie uwzględnił w dostatecznym stopniu znaczenia wszystkich konsekwencji wynikających z wzajemnej relacji wymienionych aktów prawnych. Mianowicie, relacji wskazanego zarządzenia do § 6 przywołanego rozporządzenia – który wraz z art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowił podstawę wydania wskazanego aktu wewnętrznego kierownictwa – oraz jego § 3, a co za tym idzie do art. 36 ust. 4 wymienionej ustawy i zawartych w nim wytycznych treściowych, z których aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że sposób ustalania wysokości za badania laboratoryjne i inne czynności powinien uwzględniać koszty ich wykonania – w tym bezpośrednie, a mianowicie średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia przy uwzględnieniu czasu pracy pracownika niezbędnego do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiącego podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia – co siłą rzeczy – i zarazem w korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów – prowadzi do wniosku, że omawiana opłata jest pobierana w wysokości kosztów (rzeczywiście) poniesionych, a mianowicie w "[...] wysokości kosztów wykonania" badań oraz innych czynności.
W rekapitulacji trzeba więc stwierdzić, że tezie Sądu I instancji – a mianowicie, że brak jest ustawowej (normatywnej) podstawy ustalenia oraz nałożenia obowiązku poniesienia przez adresata zaskarżonej decyzji opłaty za wskazane w tej decyzji czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego – sprzeciwia się treść art. 36 ust. 1 i ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Z ustanowionej na jego gruncie zasady odpłatności za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wynika, że opłata jest pobierana w "[...] wysokości kosztów wykonania" tychże badań oraz innych czynności, a więc w wysokości kosztów poniesionych, co znajduje swoje uzasadnienie w § 3 oraz § 4 w związku z § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które zostało wydane na podstawie art. 36 ust. 4 wymienionej ustawy, z którego w zakresie odnoszącym się do wytycznych treściowych jednoznacznie wynika, że sposób ustalania wysokości za badania laboratoryjne i inne czynności powinien uwzględniać koszty ich wykonania.
Co więcej, w korespondencji do wszystkich przedstawionych argumentów za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że kwestionowana skargą kasacyjną teza Sądu I instancji nie znajduje również potwierdzenia w konsekwencjach mających – zdaniem tego Sądu – wynikać z art. 217 Konstytucji RP, zgodnie z którym nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.
W tej mierze – i zarazem podkreślając, że opłata, o której jest mowa w art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie jest podatkiem, albowiem jest nim publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej (art. 6 ustawy – Ordynacja podatkowa), co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że wymieniona ustawa nie jest "ustawą podatkową" w rozumieniu pkt 1 art. 3 ustawy – Ordynacja podatkowa, ani też jej art. 36 nie jest "przepisem prawa podatkowego", w rozumieniu pkt 2 art. 3 ustawy – Ordynacja podatkowa zwłaszcza, że pod pojęciem prawa podatkowego rozumie się wszelkie normy prawne, które regulują (podmiotowe i przedmiotowe) elementy konstrukcyjne podatku (zob. np. wyrok NSA z 15 dnia stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 345/18) – w opozycji do stanowiska Sądu I instancji osadzonego na gruncie art. 217 Konstytucji RP ponownie trzeba podkreślić, że z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, aż nadto jasno wynika, że obowiązek poniesienia opłaty, o której jest w nim mowa jest adresowany do osoby lub jednostki organizacyjnej obowiązanej do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, zaś z art. 36 ust. 4 tej ustawy wynika, że sposób ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności musi uwzględniać kosztów ich wykonania (a więc, innymi słowy koszty poniesione).
Jeżeli więc to ustawa – a więc akt normatywny, o którym stanowi art. 217 Konstytucji RP – określa zarówno adresata opisanego w niej obowiązku, jak również jego treść oraz przesłanki realizacji, a ponadto – co nie mniej istotne, o czym mowa jeszcze dalej – zasadnicze elementy kryterium ustalania wysokości opłaty (zob. w tej mierze również np. wyrok TK z dnia 9 września 1999 r. w sprawie U 4/98) – której obowiązek poniesienia wynika z ustawy – która musi uwzględniać koszty wykonania badań laboratoryjnych i innych czynności, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że omawiana regulacja czyni zadość standardowi konstytucyjnemu w odniesieniu do jej formy, a mianowicie zachowania wymogu formy ustawy dla nałożenia obowiązku uiszczenia omawianej opłaty, jako należności publicznoprawnej (jako, "innej daniny publicznej" w rozumieniu art. 217 Konstytucji RP).
Zasadności tego wniosku w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa rezonujący na gruncie tezy Sądu I instancji argument ze znaczenia konsekwencji mających – jego zdaniem – wynikać z zasady zupełności ustawy w odniesieniu do materii, o której jest mowa w art. 217 Konstytucji RP.
Eksponując znaczenie wskazanej regulacji konstytucyjnej Sąd I instancji nie uwzględnił jednak w dostatecznym stopniu – pomijając przy tym, o czym była mowa powyżej, że opłata, o której jest mowa w art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie jest podatkiem zwłaszcza, że przepis ten nie jest "przepisem prawa podatkowego" – że jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego "materię podatkową zawartą w art. 217 należy wykładać ściśle" (zob. wyrok z dnia 9 listopada 1999 r. w sprawie K 28/98), co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że – jak również wynika z orzecznictwa sądu konstytucyjnego – nawet w dziedzinach objętych zupełnością ustawy zasada ta jest odnoszona do elementów "podstawowych" lub "istotnych", co pozostawia pewien margines swobody dla regulacji o charakterze wykonawczym, a więc innymi słowy dla regulacji w formie rozporządzenia (zob. zwłaszcza wyrok z dnia 16 czerwca 1998 r. w sprawie U 1/98; wyrok z dnia 1 listopada 1998 r. w sprawie U 1/98), co w odniesieniu do opłat wyraża się w stanowisku o dopuszczalności przekazania do uregulowania w drodze rozporządzenia szerszego zakresu spraw niż w wypadku podatków, o ile w ustawie zostaną sformułowane kryteria pozwalające ustalić stawkę (zob. np. wyroki z dnia: 9 września 1999 r. w sprawie U 4/98; 10 grudnia 2002 r. w sprawie P 6/02; 13 lipca 2011 r. w sprawie K 10/09).
Wobec tego, że – jak podkreślono powyżej – to ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa zarówno adresata obowiązku oraz treść obowiązku, o którym jest mowa w jej art. 36 ust. 1 i przesłanki jego realizacji, a ponadto – co nie mniej istotne – określa zasadnicze elementy kryterium ustalania wysokości opłaty – której obowiązek poniesienia wynika z ustawy – która musi uwzględniać koszty wykonania badań laboratoryjnych i innych czynności (art. 36 ust. 4), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że regulacja ta nie narusza standardu konstytucyjnego. W zakresie odnoszącym się do zachowania wymogu formy ustawy dla nałożenia obowiązku uiszczenia omawianej opłaty koresponduje z przedstawionym powyżej rozumieniem art. 217 Konstytucji RP wynikającym z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, co podważa tezę Sądu I instancji o braku ustawowej (normatywnej) podstawy ustalenia oraz nałożenia obowiązku poniesienia przez adresata zaskarżonej decyzji opłaty za wskazane w tej decyzji czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
Przedstawione argumenty prowadzą do wniosku, że za uzasadniony należało również uznać zarzut z pkt 2 ppkt 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej – a mianowicie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i § 3 p.p.s.a. – albowiem wbrew stanowisku Sądu I instancji – u podstaw którego legła nieuzasadniona teza o braku ustawowej (normatywnej) podstawy ustalenia oraz nałożenia obowiązku poniesienia przez adresata zaskarżonej decyzji opłaty za wskazane w tej decyzji czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego – w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki oceny o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.
W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z tym więc, że skarga kasacyjna zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii – a co za tym idzie, wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Gminy Chrzanów na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 grudnia 2024 r. w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego stwierdzając, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów nie jest ona zasadna i podlega oddaleniu.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.