II GSK 478/25

II GSK 478/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Zalewski /sprawozdawca/
Izabella Janson
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Transport
Sygn. powiązane
II SA/Sz 725/24 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-12-05
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1539
art. 92a, art. 92c ust. 1a i st. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 80, 189a § 2 pkt 1-  3, art. 189d, art. 189e oraz art. 189f
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 725/24 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2024 r. znak 3201-IOA.4802.8.2024 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 725/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr 3201-IOA.4802.8.2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
II. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
1. W dniu 23 lutego 2024 r. funkcjonariusze Zachodniopomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Szczecinie przeprowadzili na autostradzie nr (...) w K. kontrolę przewozu drogowego. Funkcjonariusze skontrolowali zespół pojazdów składający się z ciągnika samochodowego marki S. o numerze rejestracyjnym (...) oraz naczepy ciężarowej o numerze rejestracyjnym (...). Z okazanych przez kierowcę dokumentów wynikało, że przedsiębiorca M. K. wykonywała międzynarodowy transport drogowy na podstawie posiadanej licencji nr (...). Kontrolujący stwierdzili, że środek przewozowy (naczepa) nie posiadał aktualnych badań technicznych, co wynikało z treści dowodu rejestracyjnego. Termin ważności badań upłynął w dniu 23 grudnia 2023 r. Z przeprowadzonej kontroli funkcjonariusze sporządzili protokół nr (...) z dnia 23 lutego 2024 r., w którym wskazali naruszenie opisane pod lp. 15.1 załącznika nr 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 728 ze zm., dalej: "u.t.d."). Organ ustalił, że zarządzającym transportem u przedsiębiorcy pozostawała skarżąca A. K.
2. Decyzją z dnia 24 czerwca 2024 r. nr 428000-COP3.4802.52.2024.7.IM Naczelnik Zachodniopomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Szczecinie, działając na podstawie art. 92a ust. 2 i ust. 8 u.t.d. nałożył na zarządzającą transportem A. K. karę pieniężną w wysokości 200 zł za wykonywanie przewozu drogowego naczepą ciężarową nieposiadającą ważnego, aktualnego badania technicznego, potwierdzającego jej zdatność do ruchu drogowego.
3. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie decyzją z dnia 14 sierpnia 2024 r., nr 3201-IOA.4802.8.2024, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że naczepa ciężarowa, którą przedsiębiorstwo transportowe wykonywało przewóz drogowy, nie posiadała w dacie kontroli aktualnych badań technicznych. Termin na przeprowadzenie takiego badania upłynął, zgodnie z zapisem w dowodzie rejestracyjnym w dniu 23 grudnia 2023 r., czyli dwa miesiące przed kontrolą drogową. Taki stan faktyczny funkcjonariusze prawidłowo zakwalifikowali jako naruszenie określone w lp. 15.1 załącznika nr 4 do u.t.d.
Organ odwoławczy przeanalizował również możliwość odstąpienia od nałożenia kary. Przytaczając treść art. 92c u.t.d. wskazał, że wyłączenie odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewozy drogowe istnieje wtedy, gdy organ ustali, że naruszenie przepisów nastąpiło w sytuacjach, na które podmiot ten nie miał wpływu i których nie mógł przewidzieć. Podmiot, który narusza przepisy, może uwolnić się od odpowiedzialności, jeśli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie doszło. Okoliczności takie podmiot wykonujący przewóz drogowy powinien udowodnić, tj. powinien przedłożyć dowody na ich zaistnienie, gdyż to na nim spoczywa obowiązek udowodnienia, że nie miał wpływu na stwierdzone naruszenie bądź nie mógł przewidzieć wystąpienia naruszenia.
Organ podniósł, że skarżąca zdała egzaminy niezbędne w celu uzyskania certyfikatu kompetencji zawodowych w drogowym transporcie rzeczy, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009. Dodał, że niemal dziesięć lat wcześniej przed przeprowadzoną kontrolą drogową, tj. dnia 18 marca 2014 r., uzyskała certyfikat kompetencji zawodowych w drogowym transporcie rzeczy. Tym samym - zdaniem organu - powinna posiadać wiedzę o obowiązujących regulacjach prawnych (krajowych i unijnych), które dotyczą przewozów, transportu towarów oraz powinna się do nich stosować. Powinna zatem wiedzieć, że przedsiębiorcy transportowi muszą wykonywać przewozy drogowe pojazdami (samochodami, przyczepami i naczepami), które posiadają ważne i aktualne badania techniczne. Przed upływem terminu ważności badań powinna podejmować działania, aby pojazdy zostały poddane kolejnym wymaganym badaniom. W ocenie organu II instancji stwierdzonego naruszenia nie można było uznać za takie, na które skarżąca nie miała wpływu, ani za zdarzenie, którego nie mogła przewidzieć, ponieważ miała, a przynajmniej powinna mieć świadomość, że przewóz będzie wykonywany przy wykorzystaniu naczepy, która nie posiadała badań technicznych.
Następnie organ wyjaśnił, że przedsiębiorcy transportowi mogą nakładać na swoich pracowników (kierowników, pracowników administracyjnych) obowiązki, które mają na celu prawidłowe funkcjonowanie przedsiębiorstwa i bezpieczne oraz zgodne z prawem wykonywanie przewozów drogowych, przy czym nie jest czymś szczególnym i nadzwyczajnym, że kierowcy sprawdzają stan techniczny środków transportu przed wyjazdem z bazy. Nałożenie na takich pracowników tego rodzaju obowiązków nie zwalnia jednak zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie od odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w przepisach prawa.
Na koniec organ podkreślił, że zarządzająca transportem miała prawo i obowiązek weryfikowania otrzymywanych od kierowców informacji — sprawdzenia, czy otrzymuje prawdziwe informacje, czy ktoś inny wprowadza ją w błąd.
4. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.
5. We wstępie Sąd I instancji podniósł, że w rozpatrywanej sprawie bezsporne było, że poddana kontroli naczepa ciężarowa, przy pomocy której wykonywano międzynarodowy przewóz drogowy, nie posiadała aktualnego badania technicznego, jak również to, że w przedsiębiorstwie w dacie kontroli skarżąca pełniła funkcję zarządzającego transportem.
Następnie oceniając przesłanki określone w przepisie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Odwołując się do stanowiska judykatury Sąd wyjaśnił, że dla nałożenia odpowiedzialności na skarżącą wystarczające było stwierdzenie samego faktu naruszenia polegającego na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnych badań technicznych. W związku tym badanie świadomości i stosunku zarządzającego transportem do danego naruszenia prawa było - co do zasady - bez znaczenia dla możliwości wymierzenia kary. Sąd podniósł, że brak winy w wystąpieniu naruszeń nie mógł stanowić podstawy wyłączenia odpowiedzialności zarządzającego transportem, ponieważ wymagane jest również pozytywne wykazanie podjęcia w ramach organizacji przewozu wszystkich niezbędnych środków, a w konsekwencji dowiedzenie, że do naruszenia doszło na skutek obiektywnych, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu.
W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że upływ rocznego terminu ważności badania technicznego nie powinien być dla podmiotów wykorzystujących naczepę w działalności transportowej żadnym zaskoczeniem. Tymczasem do ujawnienia braku ważnych badań technicznych w przedmiotowej sprawie doszło po upływie dwóch miesięcy i to dopiero w wyniku kontroli drogowej, przy autostradzie na wjeździe z N. do P. Powyższe zdaniem Sądu oznacza, że nie tylko nie podjęto działań zapewniających ciągłość ważności badań ale przez znaczny czas nie zweryfikowano, czy badanie zostało przeprowadzone, ewentualnie czy naczepa została wyłączona z użytkowania. Co więcej, dopuszczono aby powyższy środek transportu był bez ważnych badań technicznych wykorzystywany w międzynarodowym transporcie drogowym. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że sprawdzenie czy naczepa posiadała ważne aktualne badania techniczne nie wymaga podejmowania szczególnych działań i jest bardzo łatwe do wykrycia choćby przez wgląd w zapisy w dowodzie rejestracyjnym.
Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu, zgodnie z którym przesłanką odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na skarżącą nie mogło być powierzenie określonych zadań w przedsiębiorstwie innemu pracownikowi administracyjnemu, ponieważ zarządzający transportem cedujący swoje zadania na inne osoby powinien sprawować realny nadzór nad dokumentami pojazdów, tak aby zapewnić prawidłowe wykonywanie przewozów, a także zapobiegać nieprawidłowościom i powstawaniu naruszeń.
Następnie Sąd I instancji stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącej, w rozpatrywanej sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy działu IVa k.p.a., gdyż przepis art. 189a § 2 k.p.a. wyłącza stosowanie przepisów wymienionego działu k.p.a. w sytuacji uregulowania określonych aspektów nakładania administracyjnych kar pieniężnych w przepisach odrębnych, a takim przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. jest art. 92c u.t.d. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji za uzasadniony należało uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a.
6. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła skarżąca, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez naruszenie przez organy art. 80 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie w sposób sprzeczny ze zgromadzonym materiałem dowodowym, że strona swoimi wyjaśnieniami nie wykazała, iż zostały spełnione warunki do umorzenia postępowania określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., w sytuacji, gdy strona - zarządzający transportem - zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez pracowników, jak i kierowców przepisów prawa oraz to, że nie miała wpływu na powstanie naruszeń stwierdzonych w dniu kontroli,
1.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez naruszenie przez organy art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a., art. 189d k.p.a., art. 189e k.p.a. oraz art. 189f k.p.a. i niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar pieniężnych i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych przez organy ITD, a które to przepisy pozwalają miarkować kary i od nich odstępować i które to przepisy zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w u.t.d zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest odwołanie do uregulowań działu IVa k.p.a.;
2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obrazę prawa materialnego, tj.:
2.1. art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie zaistniały okoliczności nakazujące organom umorzenie wszczętego postępowania w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że zarządzająca transportem nie miała wpływu na powstanie naruszenia,
2.2. art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w związku z treścią Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE oraz Rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy nr 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady poprzez uznanie, że dopuszczalne jest nałożenie kary na zarządzającego transportem za zachowanie innej osoby (kierowcy/podmiotu nadzorującego kierowcę) w sytuacji, gdy o ile przedsiębiorca (przewoźnik) może w określonych sytuacjach ponosić obiektywną (niezależną od winy) odpowiedzialność za zachowanie swoich pracowników (na zasadzie ryzyka), o tyle osoba zarządzająca transportem nie będąca przedsiębiorcą nie ponosi odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za cudze zachowanie na które nie miała wpływu.
7. Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) z uwagi na to, że skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie wniósł o jej przeprowadzenie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być więc precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP 2005/3, poz. 36, oraz wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 634/19, wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
2. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 725/24, którym oddalono skargę A. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2024 r., nr 3201-IOA.4802.8.2024, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego z użyciem pojazdu bez ważnego badania technicznego.
WSA uznał, że w toku kontroli drogowej z dnia 23 lutego 2024 r. ujawniono, iż naczepa o numerze rejestracyjnym (...) wykorzystywana w przewozie nie posiadała aktualnego badania technicznego, którego termin upłynął w dniu 23 grudnia 2023 r. Sąd pierwszej instancji przyjął, że zarządzająca transportem ponosi odpowiedzialność za dopuszczenie pojazdu niespełniającego wymogów technicznych do wykonywania przewozu, a brak dowodów na wdrożenie skutecznych procedur nadzorczych wyklucza zastosowanie przesłanek odstąpienia od kary z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.
3. Skarżąca w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności poprzez naruszenie przez organy art. 80 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie w sposób sprzeczny ze zgromadzonym materiałem dowodowym, że strona swoimi wyjaśnieniami nie wykazała, iż zostały spełnione warunki do umorzenia postępowania określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., w sytuacji, gdy strona - zarządzający transportem - zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez pracowników, jak i kierowców przepisów prawa oraz to, że nie miała wpływu na powstanie naruszeń stwierdzonych w dniu kontroli,
Zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy, w szczególności z protokołu kontroli drogowej z dnia 23 lutego 2024 r. (...) oraz z pisemnych wyjaśnień strony z dnia 12 marca 2024 r., jednoznacznie wynika, że naczepa o numerze rejestracyjnym (...), wykorzystywana w przewozie, nie posiadała w dniu kontroli ważnego badania technicznego, którego termin upłynął 23 grudnia 2023 r. Strona w toku postępowania nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających istnienie i funkcjonowanie systemu nadzoru nad terminowością badań technicznych pojazdów, takich jak harmonogramy, rejestry, wewnętrzne procedury kontroli czy polecenia służbowe. Ograniczyła się jedynie do ogólnych wyjaśnień, że obowiązek dokonania przeglądu spoczywał na właścicielu pojazdu oraz że kierowcy zostali poinstruowani o konieczności używania pojazdów sprawnych technicznie. Organy obu instancji trafnie uznały te twierdzenia za niewystarczające dla przyjęcia, że skarżąca wykazała spełnienie przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a ich ocena dowodów mieści się w granicach swobodnej oceny przewidzianej w art. 80 k.p.a..
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sama deklaracja należytej staranności nie stanowi dowodu zapewnienia właściwej organizacji pracy w rozumieniu art. 92c ust. 1a u.t.d.. Jak wskazano w wyrokach NSA z 16 października 2024 r., sygn. II GSK 988/24, oraz z 12 sierpnia 2025 r., sygn. II GSK 160/22, ciężar dowodu w zakresie przesłanek egzoneracyjnych spoczywa na stronie, a ich wykazanie wymaga przedstawienia konkretnych, obiektywnie weryfikowalnych działań organizacyjnych, które miały zapobiec powstaniu naruszenia.
W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, by wdrożono jakiekolwiek środki nadzoru lub mechanizmy przypominające o upływie terminów badań technicznych. Tymczasem, jak trafnie zauważył NSA w wyroku z 16 kwietnia 2025 r., sygn. II GSK 2293/21, "obowiązek zapewnienia właściwej organizacji pracy obejmuje nie tylko formalne pouczenie kierowców, ale także realne i skuteczne mechanizmy kontroli oraz dokumentowanie czynności nadzorczych".
Nie można również uznać, że zarządzająca transportem nie miała wpływu na powstanie naruszenia, gdyż upływ terminu badania technicznego był zdarzeniem całkowicie przewidywalnym. Przeciwnie, to na niej spoczywał obowiązek takiego zorganizowania procesu przewozów, aby do użycia naczepy bez aktualnego przeglądu nie doszło. Przykładowo, wyrok NSA z 16 października 2024 r. (sygn. II GSK 988/24) potwierdza, że zarządzający transportem ponosi odpowiedzialność za naruszenia dotyczące stanu technicznego pojazdów wykorzystywanych w przewozie, nawet jeśli pojazd nie należy do niego osobiście. To podkreśla, że ta odpowiedzialność jest nieprzenoszalna i stanowi istotny element funkcji zarządzającego transportem.
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego i utrwalonej linii orzeczniczej należy więc uznać, że organy przeprowadziły postępowanie w sposób zgodny z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a dokonana przez nie ocena dowodów była logiczna, wszechstronna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Brak było zatem podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. pozostaje bezzasadny.
4. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 2 pkt 1- 3, art. 189d, art. 189e oraz art. 189f k.p.a. również nie zasługuje na uwzględnienie. Argumentacja skarżącej, jakoby organy naruszyły przepisy działu IVa k.p.a. przez ich pominięcie przy wymierzaniu kary pieniężnej, nie znajduje oparcia ani w treści przepisów, ani w utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z art. 189a § 2 k.p.a., przepisy działu IVa stosuje się wyłącznie wtedy, gdy brak jest w przepisach szczególnych odmiennych regulacji dotyczących nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Ustawa o transporcie drogowym stanowi natomiast w tym zakresie kompleksowy i autonomiczny system prawny, który w sposób szczegółowy reguluje zarówno przesłanki odpowiedzialności (art. 92a ust. 1 i 2), zasady wymiaru kar (art. 92a ust. 3–8), jak i okoliczności uzasadniające odstąpienie od ich wymierzenia (art. 92c). Dodatkowo, w załącznikach nr 3 i 4 do ustawy określono precyzyjny katalog naruszeń i odpowiadających im kwot kar. Oznacza to, że ustawodawca w sposób świadomy i zamknięty ukształtował model sankcji w tej dziedzinie, co wyłącza stosowanie ogólnych regulacji działu IVa k.p.a..
W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż przepisy działu IVa k.p.a. mają zastosowanie subsydiarne, a więc tylko w braku unormowań szczególnych. W wyroku z dnia 16 kwietnia 2025 r., II GSK 2293/21, NSA wyraźnie wskazał, że "ustawa o transporcie drogowym stanowi lex specialis względem działu IVa k.p.a., gdyż określa własne reguły odpowiedzialności administracyjnej i przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary". Podobnie orzeczono w wyroku z dnia 16 października 2024 r., II GSK 988/24, w którym Sąd uznał, że "stosowanie przepisów działu IVa k.p.a. obok u.t.d. prowadziłoby do podważenia konstrukcji systemowej tej ustawy i zaburzenia zasady pewności prawa poprzez dowolne miarkowanie ryczałtowo określonych kar".
Nie można przyjąć, że przepisy ustawy o transporcie drogowym regulują odpowiedzialność "częściowo". Przeciwnie – ustawodawca wprowadził tam pełny reżim odpowiedzialności administracyjnej, dostosowany do specyfiki transportu drogowego, w tym sankcje ryczałtowe o charakterze prewencyjnym, a nie kompensacyjnym. Ich celem jest zapewnienie jednolitości i przewidywalności reakcji państwa na określone naruszenia, a nie indywidualne dostosowywanie sankcji do okoliczności, jak ma to miejsce w ramach art. 189d i art. 189f k.p.a..
W realiach niniejszej sprawy nie zachodziła więc podstawa prawna do miarkowania wysokości kary ani do odstąpienia od jej wymierzenia w oparciu o przepisy działu IVa k.p.a.. Organy prawidłowo zastosowały przepisy szczególne – art. 92c u.t.d. – które wyczerpująco regulują sytuacje, w których możliwe jest odstąpienie od kary (np. gdy podmiot nie miał wpływu na powstanie naruszenia i zapewnił właściwą organizację pracy). Brak jest w aktach jakichkolwiek dowodów, które pozwalałyby na zastosowanie tych wyjątkowych przesłanek.
Stanowisko WSA w Szczecinie, który uznał, że przepisy działu IVa k.p.a. nie znajdują w sprawie zastosowania, należy w pełni podzielić. Jest ono zgodne zarówno z wykładnią systemową (zasada lex specialis derogat legi generali), jak i z orzecznictwem NSA. Warto przywołać tu także wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2025 r., II GSK 160/22, w którym Sąd wskazał, że "miarkowanie kary przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przez odwołanie do art. 189d k.p.a. byłoby niedopuszczalne, gdyż ustawodawca samodzielnie ustalił jej wysokość i przesłanki odstąpienia od wymierzenia".
Wobec powyższego należy uznać, że organy administracji nie naruszyły art. 189a § 2 pkt 1-3, art. 189d, art. 189e oraz art. 189f k.p.a., a ich pominięcie nie stanowiło błędu w zastosowaniu prawa. Postępowanie zostało przeprowadzone w oparciu o przepisy właściwe dla danego rodzaju odpowiedzialności, tj. przepisy szczególne ustawy o transporcie drogowym, a ich zastosowanie było prawidłowe. Zarzut skargi kasacyjnej jest więc niezasadny.
5. Zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, ponieważ zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, że zarządzająca transportem nie miała wpływu na powstanie naruszenia ani że zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy w rozumieniu art. 92c ust. 1a u.t.d..
Z treści akt administracyjnych, w szczególności protokołu kontroli drogowej z dnia 23 lutego 2024 r. (...) oraz pism strony z dnia 31 maja 2024 r., wynika jednoznacznie, że naczepa o numerze rejestracyjnym (...), użyta do przewozu, nie posiadała ważnego badania technicznego od dnia 23 grudnia 2023 r.. Upływ terminu badania technicznego jest okolicznością obiektywną i w pełni przewidywalną, a obowiązek zapewnienia, by pojazdy dopuszczone do przewozu spełniały wymagania techniczne, spoczywa na zarządzającym transportem, o czym przesądza art. 92a ust. 2 u.t.d. w związku z art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009.
W swoich wyjaśnieniach skarżąca ograniczyła się do wskazania, że przegląd techniczny był obowiązkiem właściciela pojazdu oraz że kierowcy zostali poinformowani o konieczności używania sprawnych technicznie środków transportu. Nie przedstawiła jednak żadnych dokumentów potwierdzających wdrożenie mechanizmów nadzoru lub procedur kontrolnych, które mogłyby stanowić dowód zapewnienia właściwej organizacji pracy, takich jak rejestry terminów badań, wewnętrzne instrukcje, harmonogramy przeglądów czy system przypomnień o upływających terminach. Tymczasem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2024 r., II GSK 988/24, przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. mają charakter kumulatywny i wyjątkowy, dlatego ich stosowanie wymaga ścisłej interpretacji i udowodnienia zarówno braku wpływu na naruszenie, jak i zapewnienia właściwej organizacji pracy.
Nie sposób uznać, że w niniejszej sprawie zarządzająca nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 12 sierpnia 2025 r., II GSK 160/22, "brak wpływu na naruszenie może dotyczyć wyłącznie zdarzeń o charakterze nadzwyczajnym, nieprzewidywalnym i niezależnym od organizacji pracy przedsiębiorstwa transportowego". Do takich sytuacji zalicza się np. awarię systemu teleinformatycznego, nagłą zmianę przepisów lub działanie siły wyższej, a nie zaniedbanie w monitorowaniu terminów przeglądów technicznych.
Analogicznie NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2025 r., II GSK 2293/21, podkreślił, że "brak wdrożenia procedur kontrolnych w zakresie nadzoru nad flotą pojazdów nie może być utożsamiany z brakiem wpływu na naruszenie". Przesłanki egzoneracyjne nie obejmują bowiem zwykłych niedopatrzeń organizacyjnych. W realiach sprawy to właśnie brak skutecznego nadzoru i organizacji pracy doprowadził do użycia naczepy po terminie badania, co przesądza o istnieniu związku przyczynowego między sposobem wykonywania obowiązków przez zarządzającą a stwierdzonym naruszeniem.
Skarżąca błędnie interpretuje art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. jako podstawę do zwolnienia z odpowiedzialności za każdy przypadek, w którym naruszenie zostało popełnione przez inną osobę lub gdy zarządzająca nie uczestniczyła bezpośrednio w przewozie. Tymczasem przepis ten nie zwalnia z odpowiedzialności z tytułu braku osobistego udziału, lecz jedynie wtedy, gdy mimo prawidłowej organizacji pracy i kontroli doszło do naruszenia z przyczyn niezależnych od zarządzającego. Tego rodzaju okoliczności w sprawie nie zaistniały, a organy zasadnie odmówiły zastosowania tego wyjątku.
Dlatego ocena dokonana przez organy i utrzymana przez WSA w Szczecinie odpowiada literalnemu i funkcjonalnemu brzmieniu art. 92c u.t.d., a przyjęta wykładnia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro brak jest dowodów na zapewnienie właściwej organizacji pracy i brak wpływu na powstanie naruszenia, to zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. byłoby nieuzasadnione. Zarzut naruszenia tego przepisu należy zatem uznać za niezasadny.
6. Zarzut naruszenia art. 92a ust. 2 u.t.d. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w świetle przepisów prawa Unii Europejskiej również nie znajduje uzasadnienia. Skarżąca podniosła, że przypisanie jej odpowiedzialności za naruszenie stwierdzone w toku kontroli, polegające na dopuszczeniu do przewozu pojazdu bez ważnego badania technicznego, stanowi w istocie karanie za cudze zachowanie, a nie za własne uchybienie. Taka interpretacja przepisu pozostaje jednak w sprzeczności zarówno z jego treścią, jak i z ratio legis przepisów o odpowiedzialności zarządzającego transportem.
Art. 92a ust. 2 u.t.d. stanowi, że w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego odpowiedzialność administracyjną ponosi zarządzający transportem, jeśli naruszenie to pozostaje w związku z pełnioną przez niego funkcją i obowiązkami w zakresie organizacji przewozów. Przepis ten implementuje do prawa krajowego obowiązki wynikające z art. 4 ust. 2 lit. b rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, które nakładają na zarządzającego transportem odpowiedzialność za zapewnienie, by przedsiębiorstwo transportowe przestrzegało przepisów dotyczących bezpieczeństwa drogowego, w tym wymogów technicznych pojazdów. Rozporządzenie (UE) nr 2016/403, które ustanawia katalog poważnych naruszeń mających wpływ na dobrą reputację zarządzającego, wprost zalicza do nich eksploatację pojazdu bez aktualnego badania technicznego.
W tym kontekście należy podkreślić, że odpowiedzialność zarządzającego transportem na gruncie art. 92a ust. 2 u.t.d. ma charakter obiektywny, oparty na zasadzie nadzoru, a nie na winie osobistej. NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2025 r., II GSK 2293/21, wyjaśnił, iż "odpowiedzialność zarządzającego transportem nie jest odpowiedzialnością za cudze działanie, lecz za nienależyte wykonywanie obowiązków nadzorczych i organizacyjnych, które do niego należą z mocy prawa". Podobnie w wyroku z dnia 16 października 2024 r., II GSK 988/24, stwierdzono, że "zarządzający transportem odpowiada za stworzenie i utrzymanie takich procedur organizacyjnych, które gwarantują przestrzeganie przez kierowców i przedsiębiorstwo wymogów ustawowych".
W realiach niniejszej sprawy organy trafnie uznały, że zarządzająca transportem, wykonująca funkcję nadzorczą w przedsiębiorstwie, nie dopełniła obowiązku zapewnienia, by używany w przewozach pojazd spełniał wymogi techniczne. Jak wynika z akt (pismo z 31 maja 2024 r.), skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na istnienie systemu nadzoru nad flotą pojazdów, rejestrów badań technicznych, wewnętrznych procedur kontrolnych ani mechanizmów zapobiegających wykorzystaniu pojazdów bez przeglądu. W tych okolicznościach zasadnie przyjęto, że to zaniechanie w zakresie organizacji i kontroli przewozów doprowadziło do powstania naruszenia.
Nie można również podzielić stanowiska skarżącej, że przepisy u.t.d. należy interpretować w sposób pozwalający na ograniczenie zakresu odpowiedzialności zarządzającego transportem wyłącznie do przypadków jego osobistego działania. Takie podejście pozostawałoby w sprzeczności z celem regulacji unijnej, która opiera się na zasadzie odpowiedzialności organizacyjnej i ma zapewnić skuteczne egzekwowanie standardów bezpieczeństwa w przedsiębiorstwach transportowych. W wyroku z dnia 12 sierpnia 2025 r., II GSK 160/22, NSA podkreślił, że "zarządzający transportem ponosi odpowiedzialność za stworzenie ram organizacyjnych umożliwiających przestrzeganie przepisów, a delegowanie zadań nie zwalnia go z obowiązku nadzoru".
W tym świetle, przyjęta przez organy i zaakceptowana przez WSA w Szczecinie wykładnia art. 92a ust. 2 u.t.d. była w pełni zgodna z prawem. Odpowiedzialność zarządzającego transportem ma charakter osobisty w zakresie jego obowiązków nadzorczych i organizacyjnych, niezależny od faktu, że naruszenia dopuścił się inny uczestnik procesu przewozowego. Brak nadzoru, brak skutecznych procedur i brak dowodów należytej organizacji pracy uzasadniają przypisanie odpowiedzialności i wymierzenie kary w wysokości przewidzianej w załączniku nr 4 do ustawy.
W konsekwencji, nie sposób uznać, by art. 92a ust. 2 u.t.d. został w sprawie błędnie zastosowany. Jego wykładnia odpowiada nie tylko krajowemu orzecznictwu, lecz również standardom unijnym wynikającym z rozporządzeń (WE) nr 1071/2009 i (UE) nr 2016/403. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie należy zatem uznać za bezzasadny.
7. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując oceny zarzutów skargi kasacyjnej w granicach określonych w art. 183 § 1 p.p.s.a., nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Analiza akt sprawy, uzasadnień decyzji organów obu instancji oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. II SA/Sz 725/24, prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
WSA w sposób wszechstronny i zgodny z zasadami wykładni prawa dokonał oceny, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a odpowiedzialność zarządzającej transportem została prawidłowo ustalona w oparciu o art. 92a ust. 2 u.t.d.. Sąd I instancji słusznie przyjął, że brak ważnego badania technicznego naczepy użytej w przewozie był wynikiem niedostatecznego nadzoru i braku właściwej organizacji pracy w przedsiębiorstwie, a nie zdarzeniem nadzwyczajnym lub niezależnym od strony. Ocena ta znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przesłanki z art. 92c u.t.d. mają charakter wyjątkowy i wymagają ścisłego udowodnienia przez stronę (por. wyroki: NSA z 16 października 2024 r., II GSK 988/24; z 16 kwietnia 2025 r., II GSK 2293/21; z 12 sierpnia 2025 r., II GSK 160/22).
Sąd pierwszej instancji trafnie również uznał, że przepisy działu IVa k.p.a. nie znajdują zastosowania do odpowiedzialności za naruszenia ustawy o transporcie drogowym, gdyż przepisy tej ustawy stanowią samodzielny i kompletny reżim prawny w zakresie kar administracyjnych, oparty na zasadzie lex specialis. W konsekwencji brak było podstaw do stosowania przepisów o miarkowaniu kar lub odstępowaniu od ich wymierzenia w oparciu o art. 189d–189f k.p.a., co w pełni odpowiada stanowisku prezentowanemu w orzecznictwie NSA (wyrok NSA z 16 października 2024, II GSK 988/24).
Nie doszło również do naruszenia art. 80 k.p.a.. Organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy i wszechstronny, a ocena dowodów została dokonana zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że ogólne wyjaśnienia strony nie stanowiły dowodu na spełnienie przesłanek egzoneracyjnych i nie mogły podważyć ustaleń z protokołu kontroli.
Wszystkie zarzuty kasacyjne sprowadzają się w istocie do polemiki z ustaleniami faktycznymi i oceną prawną dokonaną przez WSA, który jednak nie naruszył ani przepisów postępowania, ani prawa materialnego. Wyrok ten odpowiada zasadzie legalizmu, spójności wykładni oraz celowi ustawy o transporcie drogowym, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa przewozów poprzez utrzymanie wysokich standardów nadzoru nad stanem technicznym pojazdów.
8. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p..p.s.a., zasądzając od skarżącej na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie kwotę odpowiadającą wynagrodzeniu pełnomocnika organu w postępowaniu kasacyjnym, ustaloną zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1931).
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna została oddalona, a organ był reprezentowany przez radcę prawnego, Sąd zasądził od skarżącej na rzecz organu kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.