II GSK 465/22

II GSK 465/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Izabella Janson /sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Kara administracyjna
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Go 948/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2021-12-16
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 10, art. 77, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 919
art. 92c ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 948/21 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 lipca 2021 r. nr BP.500.79.2021.1103.GR4.64960 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. J. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 16 grudnia 2021r., sygn. akt II SA/Go 948/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz 2325, obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę W. J. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też: "GITD", "organ") z 23 lipca 2021r., nr BP.500.79.2021.1103.GR4.64960 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wniósł także o przeprowadzenie rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 92 c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej poprzez wszczęcie postępowania w sytuacji zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych.
II. Naruszenie przepisów postępowania, tj. :
1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 77 k.p.a. oraz 107 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy;
2. art. 10 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie zawnioskowanych przez stronę dowodów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja będąca przepisem szczególnym modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Zarzuty skargi kasacyjnej, które w myśl zasady dyspozycyjności wyznaczają granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Taka konstrukcja podniesionych uchybień co do zasady nakazuje rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów proceduralnych, bowiem za ich pomocą strona kwestionuje ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, akcentując zwłaszcza nienależyte poczynienie tych ustaleń i niewyjaśnienie okoliczności mających jej zdaniem znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zarzuty materialnoprawne są z kolei konsekwencją przyjętego przez stronę twierdzenia o wadliwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji błędnego ustalenia stanu faktycznego, co z kolei miało skutkować niewłaściwym zastosowaniem przepisów materialnych, przewidujących okoliczności egzoneracyjne, zwalniające skarżącego z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia przepisów transportowych.
Zarzuty procesowe sformułowane w skardze kasacyjnej sprowadzają się w istocie do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w art. 7, art. 10, art. 77 i art. 107 k.p.a.
Zauważyć należy, że w trakcie kontroli u przedsiębiorcy (skarżącego) stwierdzono naruszenia polegające na:
- niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d, w wymaganym terminie - za każdą zmianę;
- skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego: - o czas do 1 godziny; - o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut;
- przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: - o czas do mniej niż 30 minut;
- przekroczeniu dopuszczalnego dobowego 10-godzinnego czasu pracy, jeżeli praca jest wykonywana w porze nocnej: - o czas od 1 godziny do mniej niż 3 godzin;
- skróceniu obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi od 6 do 9 godzin:
- o czas do mniej niż 10 minut; - o czas od 10 minut do mniej niż 20 minut; - o czas od 20 minut.
Decyzją z 19 lutego 2021r., nr WITD-WI.8140.5.3.2021.IV0183, Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ I instancji) nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 13.450,00 zł.
Decyzją z 23 lipca 2021r., nr BP.500.79.2021.1103.GR4.64960 Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał art. 4 pkt 22, art. 7a, art. 14 ust. 1, art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021r., poz. 919 ze zm.; dalej: "u.t.d."), lp. 1.5, lp. 5.5.1, lp. 5.5.2, lp. 5.11.1, lp. 5.12.1, lp. 5.17.1, lp. 5.17.2, lp. 5.17.3 oraz lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 4, art. 6-8, art. 10 ust. 5 lit. a), art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, art. 32, art. 33, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z 4 lutego 2014r. (Dz. Urz. UE.L Nr 60, str. 1) oraz art. 13, art. 21, ustawy z 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 1412 ze zm.).
Tym samym każde z tych uchybień zostało przypisane do odpowiedniej normy prawa, którą tym uchybieniem naruszono oraz sankcji za to naruszenie.
Twierdząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w toku kontroli w przedsiębiorstwie prowadzonej u skarżącego stwierdzono szereg naruszeń m.in. niezgłoszenie w terminie zmian danych do licencji oraz nieprzedstawienie do kontroli danych z kart kierowców strona wskazuje, że nieprawdopodobne jest aby posiadając dowód rejestracyjny z nowym już numerem rejestracyjnym pojazdu ubiegając się o licencję podała jego nieaktualny numer, a jedynym wyjaśnieniem dlaczego w zgłoszeniu do licencji znalazł się nieaktualny w dniu zgłoszenia numer rejestracyjny, jest pomyłka organu. Natomiast zmiana w dniu 16 grudnia 2020r. została dokonana po próbie wyjaśnienia błędu w BTM przy GITD i nastąpiła z urzędu a nie na wniosek. Nieokazanie zaś danych z kart kierowców wynika tylko i wyłącznie ze złośliwego i uporczywego działania kierowców, czego przedsiębiorca nie mógł przewidzieć, a co powinno skutkować zastosowaniem art. 92 u.t.d. Naruszenie art. 10 k.p.a., to nieprzeprowadzenie wniosków dowodowych.
Zauważyć należy, że formułując w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz art. 10 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie zawnioskowanych przez stronę dowodów autor skargi kasacyjnej nie podejmuje próby wykazania jaki wpływ na wynik sprawy miało to potencjalne zaniechanie.
Zaznaczyć również należy, że art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne wskazanie przepisów, których naruszenie podnosi, to wskazanie ma być na tyle precyzyjne, że nie powinno prowadzić do wątpliwości, o który przepis (przepisy) chodzi stronie korzystającej ze środka odwoławczego. Ponadto Sąd I instancji nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, lecz jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, co do prawidłowości przeprowadzonego procesu w sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w pełni zasadnie ocenił stan faktyczny sprawy jako ustalony przez organy w sposób niesprzeczny i na podstawie posiadanych dowodów, których prawdziwości strona nie zdołała podważyć. W przeprowadzonym w tej sprawie postępowaniu administracyjnym ustalono wszystkie fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w skardze kasacyjnej tego skutecznie nie podważono. Nie wykazano także pominięcia udziału strony i uniemożliwienia obrony jej interesów, co miałoby spowodować błędy w ustaleniach faktycznych. Trafnie również wskazano, że bezsprzecznym jest fakt, iż w ewidencji figurował niewłaściwy numer rejestracyjny pojazdu, co już wystarczyło do nałożenia kary pieniężnej.
Podkreślić należy, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne nie mogły pozostawać bez znaczenia dla oceny odnośnie do podstaw stosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 92c u.t.d.
Artykuł 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przewiduje wyjątek od zasady wynikającej z art. 92a u.t.d. Wynika z niego, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.
W świetle przywołanego przepisu prawa chodzi więc o brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń i okoliczności w odniesieniu do których przyjmuje się w orzecznictwie, że są to wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć (por. wyroki NSA z: 11 maja 2023r., sygn. akt II GSK 364/20; 10 marca 2023r., sygn. akt II GSK 76/20; 3 marca 2023r., sygn. akt II GSK 1447/19; 12 stycznia2023r., sygn. akt II GSK 696/20; 3 listopada 2022r., sygn. akt II GSK 1046/19).
Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z 10 października 2019r., sygn. akt II GSK 3116/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Z powyższego jednoznacznie wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia zatem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika.
Podjęcie oraz wykonywanie transportu drogowego stanowi rodzaj reglamentowanej działalności gospodarczej (art. 5 u.t.d.), co wobec wysokich wymagań stawianych jej prowadzeniu nie pozostaje bez wpływu na miarę oceny staranności jej wykonywania. Oznacza to, że podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zobowiązany do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, w tym w zakresie doboru kierowców i ułożenia planu ich pracy. Do uwolnienia się od odpowiedzialności nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych. W tym stanie rzeczy skoro podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zobowiązany do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, to z pewnością obowiązkiem tego podmiotu jest takie zorganizowanie przewozu drogowego aby gwarantowało to przestrzeganie przez kierowców norm czasu pracy i aby podjęte działania umożliwiały przestrzeganie w tym zakresie obowiązujących przepisów prawa.
Ustawodawca umożliwił przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d., stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. W rozpoznawanej sprawie jednak tego domniemania skarżący skutecznie nie obalił.
Ponownie należy podkreślić, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem rygorystyczna, z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu na powstanie naruszenia oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 3700 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935).