Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II GSK 452/23

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II GSK 452/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Lotnicze prawo
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1131/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-18
Skarżony organ
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
art. 107 ust. 1, art. 351
Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Dz.U. 2026 poz 143
art. 153, art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w B., W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1131/22 w sprawie ze skargi A. w B., W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 9 lutego 2022 r. nr LER-2.502.53.2020.ULC.13 w przedmiocie upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. w B., W. na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1131/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. w B., W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 9 lutego 2022 r. nr LER-2.502.53.2020.ULC.13 w przedmiocie upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła skarżąca spółka, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej ze skutkiem uchylenia wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Prezesa ULC w całości – w przypadku uznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną; na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku – uwzględnienie skargi kasacyjnej ze skutkiem uchylenia wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Spółka wniosła również o zwrot od Prezesa ULC na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:
a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 11, 107 § 3 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 4 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o komunikacji lotniczej, podpisanej w Kaliningradzie dnia 26 lipca 2002 r., opublikowanej w Monitorze Polski z dnia 22 września 2020 r., poz. 838 (dalej "Umowa POL-RUS") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, mimo że decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów prawa, polegającym na naruszeniu zasady proporcjonalności poprzez zastosowanie wobec spółki najbardziej dolegliwego środka przewidzianego w art. 4 ust. 4 Umowy POL-RUS, tj. odmowę wydania upoważnienia w sposób dowolny i arbitralny, bez należytego uzasadnienia wyboru tego środka i niewskazanie jaki interes publiczny lub inna prawnie relewantna przesłanka uzasadniała odmowę, podczas gdy Prezes ULC na podstawie wskazanych przepisów był obowiązany do rozważenia jakie ze środków, możliwe do zastosowania zgodnie z art. 4 ust. 4 Umowa POL-RUS, będą najmniej dolegliwe dla spółki i wystarczające dla zapewnienia ochrony określonego interesu publicznego, a także uzasadnienia jakim celom o randze interesu publicznego służy odmowa udzielenia upoważnienia spółce (jaki był cel odmowy), i należytego uargumentowania swojego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji.
Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że skarga powinna być uwzględniona ze skutkiem uchylenia decyzji.
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, mimo że decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a., polegającym na zaniechaniu wszechstronnego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego i dokonaniu jego wybiórczej oceny, a także dokonaniu błędnej oceny niektórych dowodów, poprzez:
(i) oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczo wybranych fragmentach pism Ministerstwa Spraw Zagranicznych z dnia 16 lipca 2020 r. oraz Komisji Europejskiej z dnia 17 stycznia 2020 r., zawierających odpowiednio stwierdzenie braku możliwości wykonywania praw przewozowych między terytorium Rzeczypospolitej Polskiej a terytorium Federacji Rosyjskiej przez przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich Unii Europejskiej zgodnie z Umową POL-RUS, oraz apel o nieprzyjmowanie propozycji strony rosyjskiej dot. uruchomienia przewozów lotniczych na przedmiotowej trasie;
(ii) odmówienie wiarygodności fragmentom pisma MSZ z dnia 16 lipca 2020 r., wskazanym przez Sąd w wyroku ws. VI SA/Wa 1315/21 jako konieczne do uwzględnienia na mocy art. 153 p.p.s.a., oraz pisma KE z dnia 18 lutego 2020 r., w którym Komisja wycofała się z powyższego apelu o nieprzyjmowanie propozycji strony rosyjskiej i stwierdziła, że nie wniosłaby sprzeciwu wobec przyjęcia tej propozycji przez państwa członkowskie UE, z uwagi na to że propozycja rosyjska jest otwarta dla wszystkich przewoźników UE na niedyskryminujących zasadach,
a także treści na s. 1 MSZ wskazującej, że pisma Svetlany Petrovej należy uznać za pisma "władz lotniczych Federacji Rosyjskiej", o których mówi § 1 ust. 1 lit. a Umowy POL-RUS, uprawnionych do wykonywania czynności na podstawie Umowy POL-RUS;
(iii) błędną ocenę dowodów w postaci ww. pism KE z dnia 17 stycznia i dnia 18 lutego 2020 r., poprzez nieuwzględnienie opisanej wyżej zmiany stanowiska KE wyrażonej w piśmie z dnia 18 lutego 2020 r., de facto negującej treść pisma z dnia 17 stycznia 2020 r., na której oparł się Prezes ULC (s. 23 i 27 decyzji), a także stwierdzenie przez Prezesa ULC, że z pism KE wynika, że państwa członkowskie UE mogą wedle uznania przyjąć propozycję strony rosyjskiej, o ile nie będzie ona naruszać zasady niedyskryminacji i równego dostępu do rynku (s. 21 decyzji), podczas gdy pismo KE z dnia 18 lutego 2020 r. wyraźnie stwierdza, że propozycja strony rosyjskiej jest otwarta dla wszystkich przewoźników z UE bez dyskryminacji;
(iv) błędną ocenę dowodów w postaci ww. pism KE z dnia 17 stycznia i dnia 18 lutego 2020 r. oraz pism władz lotniczych Federacji Rosyjskiej (p. Svetlany Petrovej) z dnia 8 września i dnia 14 lutego 2020 r., poprzez błędne przyjęcie że tzw. propozycja rosyjska wprowadza ograniczenia w realizacji połączeń na zasadach 7 wolności lotniczej (s. 21 decyzji), podczas gdy w rzeczywistości zaktualizowana propozycja rosyjska jest otwarta dla "każdego przewoźnika, zagranicznego lub krajowego, niezależnie od przynależności państwowej statku powietrznego" (pismo władz lotniczych Federacji Rosyjskiej z dnia 14 lutego 2020 r.; analogicznie pismo KE z dnia 18 lutego 2020 r.).
Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że skarga powinna być uwzględniona ze skutkiem uchylenia decyzji.
2) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, stosowanie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:
a) art. 351 w zw. z art. 288 akapit 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ("TFUE"), art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten może znaleźć zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznie wyłącznie poprzez zmianę Umowy POL-RUS, co leży poza kompetencjami Prezesa ULC, podczas gdy w akapicie 2 art. 351 TFUE wyraźnie wskazuje, że Państwo Członkowskie jest zobowiązane do zastosowania wszelkich środków w celu wyeliminowania stwierdzonych niezgodności między prawem UE a umowami międzynarodowymi zawartymi przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, w tym środków o charakterze administracyjnych, zgodnie z zasadami bezpośredniej skuteczności prawa UE oraz obowiązkiem prounijnej wykładni prawa, które może kolidować z prawem UE, oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu art. 351 TFUE w zakresie akapitu drugiego oraz pozostałych przepisów powołanych w zarzucie.
Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ błędna wykładnia zawarta w wyroku i niewłaściwe zastosowanie przywołanych przepisów, w tym oparcie się na błędnie wybranych i zinterpretowanych tezach wyroku Trybunału Sprawiedliwości (obecnie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, TSUE) z dnia 5 listopada 2002 r. ws. C-466/98, który w istocie potwierdza, a nie neguje możliwość udzielenia spółce upoważnienia, doprowadziły Prezesa ULC i Sąd I instancji do błędnego wniosku, że w sprawie nie można było zastosować art. 351 TFUE poprzez udzielenie spółce upoważnienia.
b) art. 4 ust. 4 Umowy POL-RUS, art. 191 ust. 2, ust. 7 pkt 1) i ust. 15, art. 192 ust. 1 i art. 192a ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (dalej "u.p.l") w zw. z art. 3 i 4 ust. 1 Rozporządzenia (WE) Nr 847/2004, art. 18, 49, 54 i 351 TFUE i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Prezes ULC w ramach uznania administracyjnego mógł określić własne kryteria zastosowania art. 4 ust. 4 Umowy POL-RUS, wedle których upoważnienie do wykonywania lotów może być udzielone przewoźnikowi, którego przeważająca część własności lub rzeczywista kontrola nie należy do strony Umowy POL-RUS lub obywateli jej państwa, jest dopuszczalne jedynie w "wyjątkowej sytuacji" czy w przypadku wystąpienia "okoliczności nadzwyczajnych", oraz że kryteria te są zgodne z zasadą proporcjonalności, przejrzystości i zasadą zaufania do organów władzy publicznej. Tymczasem prawidłowa wykładnia wymienionych przepisów nakazywała przyjąć, że:
(i) art. 4 ust. 4 Umowy POL-RUS przewiduje jedynie możliwość odmowy udzielenia "zezwolenia eksploatacyjnego" w przypadku braku kontroli lub własności ukształtowanej w zdefiniowany w nim sposób, natomiast obowiązujące prawo UE oraz zasada prounijnej wykładni przepisów wykluczały skorzystanie z prawa do odmowy wydania upoważnienia; tym samym wydanie upoważnienia byłoby zgodne z umowami międzynarodowymi lub porozumieniami stanowiącymi realizację tych umów międzynarodowych lub z przepisami międzynarodowymi (art. 191 ust. 7 pkt 1 u.p.l.), a w świetle przepisów prawa UE - było obligatoryjne;
(ii) postanowienia Umowy POL-RUS nie przewidują, że udzielenie "zezwolenia eksploatacyjnego" może nastąpić na rzecz przewoźnika, którego przeważająca część własności lub rzeczywista kontrola nie należy do strony Umowy POL-RUS lub jej obywateli tylko w "wyjątkowej sytuacji" czy w przypadku wystąpienia "okoliczności nadzwyczajnych", a gdyby czysto hipotetycznie przyjąć (choć nie ma ku temu podstaw), że taka wykładnia Umowy POL-RUS jest prawidłowa, to obowiązek dokonywania prounijnej wykładni i prounijnego stosowania przepisów prawa, w tym przepisów Umowy POL-RUS, stanowiłby "wyjątkową sytuację" ("nadzwyczajną okoliczność") nakazującą wydać upoważnienie na rzecz przewoźnika z innego państwa członkowskiego UE (tj. spółki, zarejestrowanej na W.);
(iii) kryteria przyjęte przez Prezesa ULC i aprobowane przez Sąd I instancji są niezgodne z zasadą proporcjonalności, przejrzystości i zasadą zaufania do organów władzy publicznej, a także zasadą równego traktowania, lecz mają charakter dyskryminacyjny i arbitralny, gdyż stwierdzenie że nie zachodzi "wyjątkowa sytuacja" lub "nadzwyczajne okoliczności" pozwalające na udzielenie upoważnienia nie stanowi rzeczywistego uzasadnienia (nie wskazuje konkretnych przesłanek pozytywnych lub negatywnych wydania decyzji odmownej), podczas gdy w przypadku decyzji uznaniowej, a w szczególności decyzji odmownej, podjęte rozstrzygnięcie powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.
Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ decyzja, jako rozstrzygnięcie dowolne i arbitralne, wydane z przekroczeniem granic i nadużyciem uznania administracyjnego przewidzianego w art. 4 ust. 4 Umowy POL-RUS i naruszeniem omówionych wyżej zasad, powinna być uchylona.
c) art. 1 ust. 1 lit. a Umowy POL-RUS, poprzez jego błędną wykładnię, ewentualnie niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu, wyrażające się w przyjęciu że pisma z dnia 24 stycznia, 14 lutego i 8 września 2020 r. podpisane przez p. Svetlanę Petrovą, Dyrektor Departamentu Krajowej Polityki Lotnictwa Cywilnego w Ministerstwie Transportu Federacji Rosyjskiej, mimo że w ocenie WSA w Warszawie stanowią istotną dla wykonywania Umowy POL-RUS wypowiedź/oświadczenie, to nie zostały uznane za wywołujące jakiekolwiek skutki dla interpretacji, stosowania czy zmiany Umowy POL-RUS, z uwagi na brak charakteru normatywnego (s. 20 wyroku), podczas gdy należało je uznać za skuteczne oświadczenia władz lotniczych Federacji Rosyjskiej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. a Umowy POL-RUS, mające znaczenie dla stosowania Umowy.
Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowa ocena charakteru powyższych oświadczeń władz lotniczych Federacji Rosyjskiej prowadzi do wniosku, że władze lotnicze Rzeczypospolitej Polskiej zostały zapewnione przez stronę rosyjską o możliwości wykonywania połączeń lotniczych przez spółkę na podstawie dotychczasowych umów międzynarodowych - Umowy POL-RUS, a zatem nie jest wymagane uzgodnienie stanowisk między stronami Umowy POL-RUS, ani tym bardziej zmiana Umowy POL-RUS, w celu udzielenia spółce upoważnienia, którego udzielenie zależy wyłącznie od decyzji Prezesa ULC.
d) art. 18 ust. 1 i art. 19 i art. 4 ust. 1-3 Umowy POL-RUS, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy nie wystąpiła żadna rozbieżność związana z interpretacją lub stosowaniem Umowy POL-RUS pomiędzy stronami tej umowy, a uzgodnienie stanowisk między władzami lotniczymi stron umowy, ani tym bardziej zmiana tej umowy, nie są wymagane w celu udzielenia spółce wnioskowanego upoważnienia przez Prezesa ULC. W rzeczywistości istota sprawy sprowadza się do skorzystania lub nieskorzystania przez Prezesa ULC, jako organ władzy lotniczej wykonujący postanowienia Umowy POL-RUS w imieniu Polski, z możliwości odmowy udzielenia upoważnienia na podstawie art. 4 ust. 4 Umowy POL-RUS (o czym prawomocnie przesądził Sąd w sprawie VI SA/Wa 1315/21), gdyż jest to samodzielnie uprawnienie każdej ze stron umowy, którego stosowanie nie wymaga uzgodnień między stronami ani zmiany umowy.
Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ faktycznie nieistniejąca potrzeba zmiany Umowy POL-RUS lub rozstrzygnięcia rozbieżności związanych z interpretacją lub stosowaniem Umowy POL-RUS została niezasadnie zaakceptowana przez WSA w Warszawie jako wystarczające uzasadnienie braku możliwości udzielenia spółce upoważnienia.
e) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające nie zastosowaniu się przez Sąd I instancji do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1315/21), wiążącym w sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a., i zaakceptowanie analogicznego niezastosowania się do wyroku dnia 10 sierpnia 2021 r. przez Prezesa ULC, w zakresie w jakim w przedmiotowym wyroku:
(i) przesądzono, że decyzja wydawana w oparciu o art. 4 ust. 4 umowy POL-RUS ma charakter uznaniowy, nie wyklucza możliwości wydania spółce dochodzonego w sprawie upoważnienia, a odmowa Prezesa ULC, w ramach uznania administracyjnego, powinna być należycie wyjaśniona, z uwzględnieniem szeregu okoliczności prawnych i faktycznych wskazanych przez Sąd (s. 27-31 wyroku z 10.08.2021 r.), podczas gdy Prezes ULC w oparciu o błędną wykładnię art. 4 ust. 4 Umowy POL-RUS uznał, że to nie odmowa udzielenia upoważnienia, lecz udzielenie upoważnienia przewoźnikowi niespełniającemu warunku własności lub kontroli narodowej wymaga należytego, szczególnego uzasadnienia ("wyjątkowej sytuacji", "okoliczności nadzwyczajnych"), która to wykładnia została również niezasadnie potwierdzona w zaskarżonym wyroku;
(ii) nakazano Prezesowi ULC uwzględnienie treści pisma MSZ z dnia 16 lipca 2020 r., znak DPT.2706.10.2020, w zakresie w jakim pismo to wskazuje, że prawo Unii Europejskiej nie sprzeciwia się uznaniu oświadczenia/propozycji strony rosyjskiej (uruchomienia przewozów lotniczych na przedmiotowej trasie przez dowolnych przewoźników, krajowych lub zagranicznych, niezależnie od państwa rejestracji statku powietrznego) za prawnie wiążące pod warunkiem zapewnienia unijnym przewoźnikom lotniczym prawa do korzystania ze swobody przedsiębiorczości (art. 49 TFUE), włącznie z prawem do niedyskryminacyjnego dostępu do rynku (s. 28 wyroku z 10.08.2021 r.), oraz stwierdza, że aby zapewnić zgodność z prawem UE, przewoźnik lotniczy, który posiada koncesję na prowadzenie działalności lotniczej wydaną przez właściwy organ innego państwa członkowskiego UE, powinien mieć prawo do wykonywania regularnych przewozów lotniczych między portami lotniczymi Polski i Federacji Rosyjskiej, podczas gdy Prezes ULC, co nie zostało zakwestionowane w wyroku, ponownie oparł swoje rozstrzygnięcie na tej części treści ww. pisma MSZ, która wskazuje że postanowienia Umowy POL-RUS "wykluczają możliwość wykonywania praw przewozowych między terytorium Rzeczypospolitej Polskiej a terytorium Federacji Rosyjskiej przez przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich Unii Europejskiej", wprost zaprzeczonej w wyroku z 10.08.2021 r., który uznał jako zasadę dopuszczalność udzielenia upoważnienia spółce w świetle Umowy POL-RUS;
(iii) nakazano zastosowanie w sprawie zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 8 § 1 KPA, rozumianej jako nakaz dążenia do stosowania w stosunku do uczestnika postępowania (spółki) środków, które nie są nadmiernie dolegliwe (s. 30 wyroku z 10.08.2021 r.), podczas gdy Prezes ULC zastosował środek najbardziej dolegliwy, tj. odmówił wydania upoważnienia, i nie rozważył jakie ze środków, możliwych do zastosowania zgodnie z art. 4 ust. 4 Umowy POL-RUS, będą najmniej dolegliwe dla spółki i wystarczające dla zapewnienia ochrony interesu publicznego, a ponadto w ogóle nie uzasadnił jakim celom o randze interesu publicznego służy odmowa udzielenia upoważnienia spółce, a Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że nie było prawnej możliwości zastosowania środka mniej dolegliwego, jeśli Prezes ULC uznał (de facto arbitralnie), że zachodzą przesłanki do odmowy udzielenia upoważnienia (s. 26-27 Wyroku z 10.08.2021 r.);
(iv) nakazano uwzględnienie w dalszym postępowaniu uregulowań prawa unijnego i orzecznictwa TSUE, które wskazują na konieczność przestrzegania zasad wolnej konkurencji i zapobiegania praktykom monopolistycznym poprzez zapewnienie niedyskryminacyjnego dostępu do rynku - wskazanie to Prezes ULC uwzględnił jedynie częściowo, gdyż całkowicie pominął uregulowania prawa unijnego i orzecznictwo TSUE dotyczące zasad wolnej konkurencji oraz niedyskryminacyjnego dostępu do rynku, a w ślad za organem Sąd I instancji również nie poddał tych zagadnień analizie.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji niezgodnie z art. 153 p.p.s.a. odstąpił od wiążącej oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z dnia 10 sierpnia 2021 r., w wyżej omówionym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie tej oceny i wskazań, wiążących także WSA w Warszawie, winno było doprowadzić do uchylenia decyzji.
f) art. 106 ust. 1, art. 107 i art. 108 ust. 3 TFUE w zw. z art. 191 ust. 2 i ust. 7 pkt 1 u.p.l., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (poprzez niezastosowanie), opierające się na uznaniu, że odmowa udzielenia upoważnienia spółce była uzasadniona i właściwa, i nie stanowiła niedozwolonej pomocy publicznej, co było wynikiem przyjęcia zbyt wąskiej wykładni pojęcia "pomocy publicznej", z której wynika, że za pomoc państwa lub pomoc przy użyciu zasobów państwowych w rozumieniu art. 107 TFUE nie może być uznana korzyść ekonomiczna w związku z działaniem organów państwowych, jeśli nie powoduje to uszczuplenia bądź konkretnego ryzyka uszczuplenia budżetu państwowego. W rzeczywistości wskazane przez WSA w Warszawie kryterium "uszczuplenia budżetu państwowego" ma charakter jedynie uzupełniający i należało przyjąć, że odmowa udzielenia upoważnienia spółce stanowiła niedozwoloną pomoc publiczną i miała charakter dyskryminacyjny, ponieważ ustanowiła P. S.A. monopolistą na rynku przewozów lotniczych na przedmiotowej trasie i trwale uniemożliwiła przyznanie konkurentom P. upoważnień do wykonywania przewozów na tej trasie, a tym samym:
(i) udzielono P. niezgodnej z rynkiem wewnętrznym pomocy publicznej bez uzyskania uprzedniej zgody Komisji Europejskiej;
(ii) nie udzielono spółce ochrony przed pomocą publiczną udzieloną P. poprzez przywrócenie konkurencji w drodze udzielenia upoważnienia spółce;
(iii) utrzymano prawa specjalne przyznane P. w postaci prawa do wykonywania połączeń na przedmiotowej trasie.
Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie przepisów prawa w zgodzie z przepisami TFUE i regulacjami w zakresie pomocy publicznej doprowadziłoby do uwzględnienia skargi ze skutkiem uchylenia decyzji, co jednocześnie uniemożliwiłoby ustalenie statusu P. jako monopolisty i podmiotu korzystającego z praw specjalnych.
Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych (tj. do wykonywania regularnych przewozów lotniczych pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Federacją Rosyjską począwszy od dnia 4 września 2020 r. na trasie: Kraków – Petersburg – Kraków) stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że ponownie orzekając w sprawie organ administracji publicznej uwzględnił znaczenie konsekwencji wynikających z wiążącej oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2021 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1315/21, którym została uchylona pierwotnie wydana w sprawie decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 19 lutego 2021 r. – a mianowicie, że art. 4 ust. 4 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskie a Rządem Federacji Rosyjskiej o komunikacji lotniczej "[...] przewiduje wyłącznie możliwość, a nie obowiązek odmowy udzielenia »zezwolenia eksploatacyjnego« w przypadku braku kontroli lub własności lotniczego w zdefiniowany w tym przepisie sposób" – co wobec równoczesnego uwzględnienia przez organ administracji szczegółowych wytycznych co do dalszego postępowania wynikających z tego judykatu uzasadniało wniosek, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem. Zwłaszcza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w szczegółowy sposób wyjaśnił, jakie kryteria oraz przesłanki miały decydujące znaczenie z punktu widzenia oceny odnośnie do braku zaktualizowania się podstaw uwzględnienia wniosku strony skarżącej o udzielenie jej upoważnienia (zezwolenia) do wykonywania regularnych przewozów lotniczych pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Federacją Rosyjską.
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Zwłaszcza, gdy w uzasadnieniu tego wniosku podkreślić, że ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).
Odnosząc się z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających do oceny zasadności – a co za tym idzie skuteczności – zarzutów kasacyjnych trzeba stwierdzić – zarazem podkreślając, że wobec bezterminowego zawieszenia stosowania (na podstawie uchwały Rady Ministrów z dnia 25 lutego 2022 r. podjętej na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych) umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej podpisanej w Kaliningradzie w dniu 26 lipca 2002 r. o komunikacji lotniczej nie sposób byłoby uczynić zadość wnioskowi skarżącej spółki żądającej wydania na jej rzecz upoważnienia do wykonywania regularnych przewozów lotniczych pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Federacją Rosyjską, jak również podkreślając, że wbrew stanowisku i sugestii strony skarżącej (s. 11 skargi kasacyjnej) rozpatrywana sprawa nie nosi żadnych znamion, ani też cech sprawy precedensowej, co jest aż nadto oczywiste, gdy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Sąd I instancji, działa w rozpatrywanej sprawie warunkach wyznaczonych znaczeniem konsekwencji wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1315/21, a więc warunkach determinowanych treścią art. 153 p.p.s.a. – że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z całą pewnością nie podważa zarzut z pkt 2) lit. e) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Przywołany przepis prawa stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Ocena prawna wyrażona w prawomocnym (niezaskarżonym) wyroku sądu administracyjnego I instancji, uchylającym zaskarżony akt (decyzję), wiąże nie tylko ten sąd oraz organ administracji, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie, albowiem ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania tą oceną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 16 maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06; 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12).
Związanie oceną prawną traci zaś moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego powodującej zdezaktualizowanie się (pierwotnie) wyrażonego poglądu prawnego – co może nastąpić również w związku z tzw. derogacją trybunalską – a ponadto, podjęcia w innej sprawie, w trybie art. 269 p.p.s.a., uchwały zawierającej odmienną wykładnię prawa niż wynikająca z wydanego wyroku (por. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08), jak również w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych zaistniałych po wydaniu orzeczenia sądowego – co w tym też kontekście nakazywałoby uwzględnić znaczenie konsekwencji wynikających z faktu bezterminowego zawieszenia stosowania umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej podpisanej w Kaliningradzie w dniu 26 lipca 2002 r. o komunikacji lotniczej, co nastąpiło na podstawie przywołanej powyżej uchwały Rady Ministrów z dnia 25 lutego 2022 r.
Nie mniej jednak, zarzut naruszenia wymienionego przepisu prawa należy uznać za oczywiście nieusprawiedliwiony.
Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do ocen prawnych oraz stanowiących ich konsekwencję wskazań co do dalszego postępowania, które zostały zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1315/21, którym Sąd ten uchylił pierwotnie wydane w sprawie rozstrzygnięcie.
Wobec istoty spornej w sprawie kwestii – i zarazem w opozycji do stanowiska strony skarżącej eksponującej naruszenie art. 153 p.p.s.a., o czym mowa jeszcze dalej – w koniecznym zakresie wymaga przypomnienia – albowiem skarżąca spółka nie uwzględnia tego w dostatecznym stopniu – że z przywołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2021 r. wynika, że "[...] art. 4 ust. 4 Umowy Polska-Rosja nie stanowi normy kompetencyjnej, której adresatem w sprawie jest Prezes ULC, ponieważ z możliwości odmowy udzielenia »zezwolenia eksploatacyjnego«, o którym mowa w tym przepisie, mógłby skorzystać wyłącznie właściwy organ państwa rosyjskiego, gdyż w sprawie to on wydawałby »zezwolenie eksploatacyjne«, natomiast Prezes ULC rozpatrując wniosek o wydanie spółce upoważnienia mógł realizować wyłącznie kompetencję określoną w art. 4 ust. 1 tej umowy, tj. kompetencję do »wyznaczenia« spółki w celu eksploatacji uzgodnionych linii na określonych trasach (i powiadomienia o tym pisemnie strony rosyjskiej), które to wyznaczenie nie jest obwarowane możliwością odmowy jego wydania z uwagi na okoliczności dot. statusu własnościowego wnioskującego [...]. Umowa Polska-Rosja zawiera klauzulę narodowościową, ograniczającą możliwość udzielania upoważnień. [...] ani polskie władze lotnicze, ani rosyjskie władze lotnicze nie mogą upoważnić, a następnie wyznaczyć przewoźnika, który nie spełniałby wymogów określonych w treści umowy. Takie działanie w praktyce stosowania umów o komunikacji lotniczej uznane zostałoby za naruszenia postanowień umowy międzynarodowej. [...] podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi norma art. 197 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo lotnicze umocowująca Prezesa ULC do wydania upoważnienia, o którym mowa w ust. 2 [...] w przypadku gdy jest to zgodne z umowami międzynarodowymi (tu ww. Umową Polska-Rosja) lub porozumieniami stanowiącymi realizację tych umów międzynarodowych lub z przepisami międzynarodowymi. Stosownie natomiast do art. 6 Konwencji Chicagowskiej regularna międzynarodowa służba powietrzna może być wykonywana nad terytorium lub terytorium Umawiającego się Państwa tylko na mocy specjalnego zezwolenia lub innego upoważnienia udzielonego przez to Państwo i zgodnie z warunkami takiego zezwolenia lub upoważnienia" (s. 23 – 24 uzasadnienia wymienionego judykatu). "Wbrew stanowisku/zarzutowi skargi organ zasadnie odmówił rozpatrywania pism Svetlany Petrovej z 24 stycznia, 14 lutego i 8 września 2020 r. w kategoriach umowy międzynarodowej, porozumienia o realizacji umowy, czy przepisów międzynarodowych w rozumieniu art. 191 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze, stanowiących podstawę wydania spornego upoważnienia, prawidłowo wywodząc, że kluczowe dla niniejszej sprawy ograniczenie polegające na braku możliwości wykonywania regularnych przewozów lotniczych pomiędzy Polską a Rosją przez przewoźników innych niż polscy, wynika bezpośrednio z treści zawartej umowy międzynarodowej (Umowy Polska-Rosja), która została uzgodniona w trybie i na zasadach przewidzianych dla zawierania umów międzynarodowych, a ww. pisma [...] nie noszą znamion propozycji zmian do tej umowy (aczkolwiek w ocenie Sądu mogą być postrzegane jako wystąpienie strony rosyjskiej obliczone na inicjowanie zmian), czy idąc dalej zmiany tej umowy, gdyż takowa obwarowana jest wyczerpaniem trybu określonego w art. 19 Umowy Polska-Rosja obejmującego konsultacje stron w zakresie proponowanej zmiany. Nie mogą być też uznane za przepisy międzynarodowe, gdyż te zdefiniowane są w art. 3 ust. 5 ustawy Prawo lotnicze jako uchwały organizacji międzynarodowych, o których mowa w ust. 2, oraz wymagania międzynarodowe, o których mowa w ust. 4 [...]. Ww. pisma [...] nie mają takiego, ani żadnego innego normatywnego charakteru [...]. Można je natomiast traktować jako w swoim rodzaju istotną dla wykonywania ww. Umowy Polska-Rosja wypowiedź/oświadczenie kierownika urzędu na temat zniesienia przez stronę rosyjską ograniczeń w zakresie połączeń lotniczych/wykonywania lotów do Petersburga przez zagranicznych przewoźników lotniczych (w celu zachęcenia zagranicznych turystów do odwiedzenia tego miasta), oraz o tym, że nowe zasady zakładają wyznaczenie przewoźników lotniczych w ramach istniejących ograniczeń w liczbie przewoźników oraz częstotliwości lotów pomiędzy Rosją a Polską" (s. 24 – 25 uzasadnienia). "[...] art. 4 ust. 4 Umowy Polska-Rosja wprost przewiduje wyłącznie możliwość, a nie obowiązek odmowy udzielenia »zezwolenia eksploatacyjnego« w przypadku braku kontroli lub własności przedsiębiorstwa lotniczego ukształtowanej w zdefiniowany w tym przepisie sposób" (26 uzasadnienia). "[...] organ w granicach przyznanego mu uznania winien wyjaśnić przesłanki swojego działania co do wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, to jest podać dlaczego korzysta z ww. prawa odmowy udzielenia zezwolenia/wydania upoważnienia, zwłaszcza w sytuacji gdy - jak wynika z materiałów sprawy, uzasadnienia zaskarżonej decyzji i argumentacji skargi: - strona rosyjska ww. pismami Svetlany Petrovej poinformowała organ (oświadczyła) o zniesieniu ograniczenia w wykonywaniu połączeń lotniczych i otwarciu możliwości wykonywania przewozów lotniczych przez dowolnego przewoźnika lotniczego, krajowego lub zagranicznego, niezależnie od państwa rejestracji statku powietrznego, na trasach pomiędzy Petersburgiem a (m.in.) Polską, - w świetle [...] pism Komisji Europejskiej z 17 stycznia i 18 lutego 2020 r. Komisja nie będzie sprzeciwiać się decyzjom państw członkowskich przyjmujących ww. propozycję strony rosyjskiej, gdyż wobec możliwości skorzystania z niej przez wszystkich wspólnotowych przewoźników lotniczych nie będzie ona naruszać zasady niedyskryminacji i równego dostępu do rynku, - stosownie do [...] pisma Ministra Spraw Zagranicznych z 16 lipca 2020 r. prawo Unii Europejskiej (UE) nie sprzeciwia się uznaniu ww. oświadczenia/propozycji strony rosyjskiej za prawnie wiążące pod warunkiem zapewnienia unijnym przewoźnikom lotniczym prawa do korzystania ze swobody przedsiębiorczości (art. 49 TFUE), włącznie z prawem do niedyskryminacyjnego dostępu do rynku, - w świetle orzecznictwa TSUE państwa członkowskie UE nie tylko nie mogą zawierać z państwami trzecimi nowych umów naruszających zasadę przedsiębiorczości, z której korzystają wszyscy przewoźnicy unijni, lecz także nie mogą utrzymywać w mocy umów uprzednio zawartych, które naruszają tę zasadę, natomiast według Motywu 6 preambuły do rozporządzenia nr 847/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie negocjacji i wykonania umów dotyczących usług lotniczych między państwami członkowskimi a państwami trzecimi, wszystkie istniejące umowy dwustronne między państwami członkowskimi a państwami trzecimi zawierające postanowienia sprzeczne z prawem unijnym powinny być zmienione lub zastąpione nowymi umowami całkowicie zgodnymi z prawem unijnym; - w podsumowującej ocenie/konkluzji [...] pisma z 16 lipca 2020 r. Minister Spraw Zagranicznych wskazał, że aby zapewnić zgodność z prawem UE, przewoźnik lotniczy, który posiada koncesję na prowadzenie działalności lotniczej wydaną przez właściwy organ innego państwa członkowskiego UE, powinien mieć prawo do wykonywania regularnych przewozów lotniczych między portami lotniczymi Polski i Federacji Rosyjskiej; w konsekwencji Umowa z Rosją powinna zostać odpowiednio zmieniona" (s. 28 – 29 uzasadnienia przywołanego orzeczenia).
Zestawiając ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu pierwotnie wydanego w sprawie wyroku z dnia 10 sierpnia 2021 r. z argumentacją prezentowaną w uzasadnieniu aktualnie kontrolowanego orzeczenia – która w znakomitej części stanowi przy tym dosłowne wręcz powtórzenie argumentacji zawartej w uzasadnieniu judykatu w sprawie VI SA/Wa 1315/21 (zob. zwłaszcza s. 13 – 15, s. 17 – 18, s. 19 – 20, s. 21), o czym jeszcze mowa dalej w kontekście odnoszącym się do oceny pozostałych zarzutów kasacyjnych – jak również z argumentacją zawartą w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji (s. 16 – 17, s. 18; s. 19 – 21; s. 22 – 24) oraz z rekapitulacją tejże argumentacji (s. 26 – 27) w zakresie odnoszącym się do wskazania przesłanek wyboru konsekwencji stosowania art. 4 ust. 4 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej podpisanej w Kaliningradzie w dniu 26 lipca 2002 r. o komunikacji lotniczej – którego prawidłowości rozumienia wynikającego z podejścia prezentowanego w pierwotnie wydanym w sprawie orzeczeniu Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie podważał – nie sposób jest twierdzić, że Sąd I instancji – a co za tym idzie organ administracji publicznej – naruszył art. 153 p.p.s.a.
Zwłaszcza, że wobec wyrażonej w pierwotnie wydanym w sprawie orzeczeniu oceny prawnej – w mianowicie, że "[...] art. 4 ust. 4 Umowy Polska-Rosja wprost przewiduje wyłącznie możliwość, a nie obowiązek odmowy udzielenia »zezwolenia eksploatacyjnego« w przypadku braku kontroli lub własności przedsiębiorstwa lotniczego ukształtowanej w zdefiniowany w tym przepisie sposób" – a co za tym idzie, wobec pozostawienia organowi administracji – jak przyjęto w tymże orzeczeniu – "luzu decyzyjnego", jak powszechnie określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa, o naruszeniu wymienionego przepisu prawa nie sposób jest wnioskować na tej tylko podstawie, że kontrolowaną decyzją Prezes Urzędu Lotnictwa odmówił udzielenia skarżącej spółce upoważnienia do wykonywania regularnych przewozów lotniczych pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Federacją Rosyjską.
Zwłaszcza, że stanowisko to organ administracji publicznej uzasadnił w sposób, który – wbrew stanowisku spółki – przekonuje, że jego działanie nie nosiło żadnych cech dowolności, czy też arbitralności, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że nie jest zasadny, zarzut z pkt 1) lit. a) petitum skargi kasacyjnej, ani też pozostający z nim w funkcjonalnym związku zarzut z pkt 1) lit. b) jej petitum, o czym mowa dalej.
W tej mierze, i abstrahując już nawet od tego, że zabieg polegający na operowaniu przez stronę pojęciami "zastosowania środka", w tym zwłaszcza "środka najbardziej dolegliwego", czy też środka, którego zastosowanie miałoby naruszać zasadę proporcjonalności – a więc terminologią, która siłą rzeczy odnosi się regulacji o charakterze represyjnym – nie jest w ogóle zrozumiały, albowiem decyzją kontrolowaną przez Sąd I instancji nie nałożono na stronę żadnych dolegliwości w rozumieniu, jakie pojęciu temu nadaje prawo – a wniosek przeciwny nie wynika, wbrew sugestii spółki, z pierwotnie wydanego w sprawie judykatu (s. 30 jego uzasadnienia) zwłaszcza, że zasada wyrażona w art. 8 k.p.a., wobec treści i funkcji tego przepisu prawa, ma charakter procesowy, a co za tym idzie instrumentalny – lecz odmówiono jej – w ramach "luzu decyzyjnego" pozostawionego organowi administracji, jak przyjęto w pierwotnie wydanym w sprawie orzeczeniu – przyznania uprawnienia, o które wnosiła, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że zarzut z pkt 1) lit. a) petitum skargi kasacyjnej jest oczywiście bezzasadny – albowiem, co jest nie mniej oczywiste, odmowa przyznania uprawnienia nie jest stosowaniem "środka najbardziej dolegliwego", w tym prowadzącego do naruszenia zasady proporcjonalności, a co więcej, odmowa przyznania uprawnienia jest w ramach przyznanego organowi "luzu decyzyjnego" alternatywą jego przyznania (tertium non datur) – trzeba przede wszystkim stwierdzić, że polemika skarżącej spółki z oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego zmierzająca do podważenia faktycznych podstaw wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji (pkt 1) lit. b) petitum skargi kasacyjnej) nie może być uznana za zasadną, ani też skuteczną z następujących powodów – które, co nie mniej istotne, nie pozostają bez wpływu na wniosek o braku zasadności innych jeszcze zarzutów kasacyjnych, o czym mowa dalej.
Zarzucając Sądowi I instancji – a co za tym idzie organowi administracji publicznej – błędną ocenę oraz selektywne podejście do treści pism Ministerstwa Spraw Zagranicznych z dnia 16 lipca 2020 r., Komisji Europejskiej z dnia 17 stycznia i z dnia 18 lutego 2020 r., skarżąca spółka nie dość, że stawia tego rodzaju tezę w sposób nieuprawniony, to również sama nie uwzględnia w sposób w jaki należałoby tego oczekiwać treści oraz znaczenia tych pism oraz – co istotne – zawartych w nich konkluzji, które prowadzą do wniosków przeciwnych niż sugerowane przez spółkę, a co za tym idzie do wniosku, że to teza strony skarżącej jest konsekwencją selektywnej lektury i oceny tychże pism.
Z przywołanego pisma MSZ – osadzonego przy tym, jak wynika z jego treści (s. 2), na gruncie orzecznictwa TSUE oraz znaczeniu konsekwencji wynikających z motywu 6 wprowadzenia do rozporządzenia nr 847/2004 w sprawie negocjacji i wykonywania umów dotyczących usług lotniczych między Państwami Członkowskimi a państwami trzecimi (w świetle, którego wszystkie istniejące umowy dwustronne między państwami członkowskimi a państwami trzecimi zawierające postanowienia sprzeczne z prawem unijnym powinny być zmienione lub zastąpione nowymi umowami całkowicie zgodnymi z prawem unijnym) – w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii – a mianowicie, przewozów lotniczych między państwem członkowskim a państwem trzecim (którym jest Federacja Rosyjska) – aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że "[...] Umowa z Rosją powinna zostać odpowiednio zmieniona".
Jeżeli w tym też kontekście – i zarazem w korespondencji do treści pism Komisji Europejskiej z dnia 18 lutego i z dnia 17 stycznia 2020 r., z których odpowiednio wynika, że niezależnie od braku sprzeciwu, gdyby państwa członkowskie przyjęły propozycję strony rosyjskiej, Komisja zachęca jednak, aby państwa członkowskie zamierzające odpowiedzieć na propozycje rosyjską nakłaniały Rosję do pełnego i wyraźnego uznania zasady wyznaczania UE, a w tej mierze (i niezależnie od ograniczeń adresowanych do konkretnych państw członkowskich oraz ich portów lotniczych), aby odpowiedź na inicjatywę rosyjską następowała w formie propozycji negocjacji mających na celu zmianę bilateralnych umów o komunikacji lotniczej, w tym przyjęcia przez Rosję zasady wyznaczania UE – ponownie odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z motywu 6 wprowadzenia do rozporządzenia nr 847/2004, to tezę strony skarżącej trzeba uznać za chybioną.
Zwłaszcza, gdy w korespondencji do tego wniosku – i zarazem w odpowiedzi na zarzuty z pkt 2) lit. a) oraz lit. c) i lit. d) petitum skargi kasacyjnej, które nie są zasadne – podkreślić – albowiem strona skarżąca nie uwzględnia tego w dostatecznym stopniu – że umowa międzynarodowa jest formą konsensualnego (wielo lub dwustronnego) typu stanowienia prawa, a co za tym idzie, że – najogólniej rzecz ujmując – treść jej wiążących postanowień kształtuje wola państw, jako umawiających się stron (zob. art. 1 ust. 1 lit. a), lit. e), lit. g) oraz art. 6, art. 9, art. 11, art. 26, art. 27, art. 29, art. 39 – 41 Konwencji Wiedeńskiej o Prawie Traktatów sporządzonej w Wiedniu 23 maja 1969 r. oraz art. 34, art. 35, i art. 36 tej Konwencji w zakresie odnoszącym się do stron traktatu w relacji do państwa trzecich; zob. również art. 2 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych definiujący pojęcia: "umowy międzynarodowej", "zawierania umowy międzynarodowej" oraz "związania umową międzynarodową").
Siłą rzeczy, wobec treści art. 1 lit. a) definiującego pojęcie "władz lotniczych" dla potrzeb umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej podpisanej w Kaliningradzie w dniu 26 lipca 2002 r. o komunikacji lotniczej, a co za tym idzie, wobec znaczenia konsekwencji wynikających z postanowień art. 18 tej umowy – dotyczącego rozstrzygania sporów (rozbieżności) odnośnie do jej interpretacji lub stosowania – oraz art. 19 tej umowy – regulującego szczegółowy tryb jej zmiany (uwzględniający propozycję zmiany, konsultacje w zakresie proponowanej zmiany oraz termin ich rozpoczęcia oraz formę samej zmiany – wymiana not), brak jest jakichkolwiek podstaw, aby eksponować znaczenie konsekwencji mających wynikać z pism S. Petrovej (Dyrektora Departamentu Krajowej Polityki lotnictwa Cywilnego w Ministerstwie Transportu Federacji Rosyjskiej). Zwłaszcza – co skarżąca spółka pomija – że charakter oraz walor tychże pism stanowił już przedmiot prawnie wiążącej oceny, która – przy tym w korespondencji do stanowiska MSZ z dnia 16 lipca 2020 r. – została zawarta w uzasadnieniu pierwotnie wydanego w sprawie prawomocnego wyroku z dnia 10 sierpnia 2021 r. (s. 24 – 25 tego wyroku), co prowadzi do wniosku, że zarzut z pkt 2) lit. c) petitum skargi kasacyjnej trzeba uznać za tym bardziej nieuzasadniony, albowiem stanowi polemikę z poglądem prawnym, która wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 153 w związku z art. 171 p.p.s.a. nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą, podobnie, jak i za nieuzasadniony trzeba uznać zarzut z pkt 2 lit. d) petitum skargi kasacyjnej.
Co więcej, wobec znaczeniu konsekwencji wynikających z motywu 6 wprowadzenia do rozporządzenia nr 847/2004 w sprawie negocjacji i wykonywania umów dotyczących usług lotniczych między Państwami Członkowskimi a państwami trzecimi, a co za tym idzie wobec daty zawarcia (26 lipca 2002 r.) i wejścia w życie (8 września 2003 r.) umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o komunikacji lotniczej w relacji do daty uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej (1 maja 2004 r.), nie można pomijać treści oraz funkcji art. 351 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który w akapicie pierwszym aż nadto jasno i wyraźnie stanowi, że "postanowienia Traktatów, nie naruszają praw i obowiązków wynikających z umów zawartych przed 1 stycznia 1958 roku lub, wobec Państw przystępujących, przed datą ich przystąpienia, między jednym lub większą liczbą Państw Członkowskich z jednej strony a jednym lub większą liczbą państw trzecich z drugiej strony".
Z faktu natomiast, że w akapicie drugim art. 351 TFUE stanowi, że "w zakresie, w jakim umowy te nie są zgodne z Traktatami, dane Państwo lub Państwa Członkowskie zastosują wszelkie właściwe środki w celu wyeliminowania stwierdzonych niezgodności. W razie potrzeby Państwa Członkowskie udzielają sobie wzajemnie pomocy dla osiągnięcia tego celu i w stosownych przypadkach przyjmują wspólną postawę" nie wynika – wbrew stanowisku strony skarżącej – że miałyby się tym samym aktualizować podstawy oraz przesłanki prounijnej wykładni umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej podpisanej w Kaliningradzie dnia 26 lipca 2002 r. o komunikacji lotniczej, albowiem eksponowana przez stronę fraza przywołanego postanowienia – a mianowicie, "stosowania wszelkich właściwych środków w celu wyeliminowania stwierdzonych niezgodności" – z całą pewnością odnosi się środków właściwych dla zmiany umowy międzynarodowej (zob. art. 39 – 41 Konwencji Wiedeńskiej o Prawie Traktatów), nie zaś do prounijnej wykładni postanowień umów, o których jest mowa w akapicie pierwszym art. 351 TFUE, której przedmiotem – jak oczekuje tego strona skarżąca – miałaby być w rozpatrywanej sprawie wymieniona dwustronna umowa o komunikacji lotniczej.
Zasadności tego rodzaju stanowiska i formułowanemu na jego gruncie oczekiwaniu sprzeciwia się bowiem – co jest aż nadto oczywiste – nie dość, że treść przywołanych postanowień TFUE, treść przywołanego motywu 6 wprowadzenia do rozporządzenia nr 847/2004, treść przywołanych postanowień Konwencji Wiedeńskiej o Prawie Traktatów – a co za tym idzie istota umowy międzynarodowej, której wiążącą treść (podobnie, jak jej wiążącą interpretację) kształtuje, wobec konsensualnego trybu jej tworzenia jako źródła prawa w znaczeniu formalnym, wola państw, jako umawiających się stron – to również – jeżeli nie przede wszystkim – istota oraz konsekwencje procesu integracyjnego zwieńczonego akcesją Polski do Unii Europejskiej, a w tym kontekście multicentryczność systemu prawnego, której konsekwencją – wobec funkcji konstytucyjnej klauzuli integracyjnej – jest otwartość wobec systemu prawa unijnego, a co za tym idzie zasada pierwszeństwa stosowania prawa unijnego w przypadku jego kolizji z ustawami oraz zasada zapewnienia – przy wykorzystaniu dostępnych na gruncie przepisów prawa (krajowego i unijnego) środków i instrumentów – efektywności i jednolitości stosowania prawa unijnego oraz zapewnienia harmonizowania prawa krajowego oraz prawa unijnego – którego elementem (częścią) nie jest z całą pewnością umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskie a Rządem Federacji Rosyjskiej podpisanej w Kaliningradzie dnia 26 lipca 2002 r. o komunikacji lotniczej.
Siłą rzeczy, przedmiotem oczekiwanych przez stronę skarżącą zabiegów interpretacyjnych – a mianowicie, przedmiotem prounijnej wykładni – nie mogła i nie może być – co jest aż nadto oczywiste – przywołana umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o komunikacji lotniczej. Zwłaszcza, gdy w rekapitulacji przedstawionych argumentów – i zarazem w korespondencji do treści postanowień art. 18 i art. 19 tej umowy – odwołać się również do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 9 ustawy zasadniczej, który aż nadto jasno i wyraźnie stanowi – konstytucjonalizując zasadę pacta sunt servanda (zob. również art. 26 Konwencji Wiedeńskiej o Prawie Traktatów) – że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.
Zarzut z pkt 2) lit. a) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 351 TFUE (stawiany w powiązaniu z art. 288 TFUE, art. 4 TUE oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP) jest więc oczywiście niezasadny. Zwłaszcza, gdy wobec jego konstrukcji podkreślić również, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji dokonywał wykładni wskazanych przepisów prawa, a co za tym idzie, aby wyraził pogląd kwestionowany skargą kasacyjną.
W korespondencji do przedstawionych argumentów trzeba stwierdzić, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa więc – co podkreślono już powyżej – zarzut z pkt 2) lit. b) petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego skarżąca spółka zmierza do wykazania, że – wbrew stanowisku oraz ocenie Sądu I instancji – Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wykroczył poza granice przyznanego "luzu decyzyjnego", o czym miałoby świadczyć operowanie przez ten organ własnymi kryteriami, których stosowanie miałoby – zdaniem strony – naruszać zasady proporcjonalności, przejrzystości oraz zaufania do organów władzy publicznej.
Odpowiadając na ten zarzut trzeba przede wszystkim stwierdzić, że wbrew stanowisku spółki działanie organu administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie nie nosiło żadnych cech dowolności, czy też arbitralności, a wniosku przeciwnego nie może uzasadniać – o czym była mowa już powyżej – tylko i wyłącznie fakt wydania rozstrzygnięcia, które nie czyni zadość oczekiwaniom adresata zaskarżonej decyzji.
W korespondencji do argumentów przekonujących o braku zasadności zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. (pkt 2) lit. e) petitum skargi kasacyjnej) trzeba stwierdzić, że wydając decyzję o odmowie wydania upoważnienia do wykonywania regularnych przewozów lotniczych pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Federacją Rosyjską, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego właściwie oraz przekonująco uzasadnił wybór konsekwencji prawnych stosowania normy prawa rekonstruowanej z art. 4 ust. 4 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej podpisanej w Kaliningradzie w dniu 26 lipca 2002 r. o komunikacji lotniczej w rozumieniu wynikającym z pierwotnie wydanego w sprawie wyroku z dnia 10 sierpnia 2021 r. – a mianowicie, że "[...] art. 4 ust. 4 Umowy Polska-Rosja wprost przewiduje wyłącznie możliwość, a nie obowiązek odmowy udzielenia »zezwolenia eksploatacyjnego« w przypadku braku kontroli lub własności przedsiębiorstwa lotniczego ukształtowanej w zdefiniowany w tym przepisie sposób".
W tej mierze – o czym była już mowa powyżej – zostały uwzględnione pisma Ministerstwa Spraw Zagranicznych z dnia 16 lipca 2020 r. oraz Komisji Europejskiej z dnia 17 stycznia i z dnia 18 lutego 2020 r., w tym zwłaszcza – co istotne – zawarte w nich konkluzje. Co więcej, w korespondencji do wiążącej oceny prawnej zawartej w przywołanym judykacie, a co za tym idzie w korespondencji do art. 351 TFUE, motywu 6 wprowadzenia do rozporządzenia nr 847/2004 oraz postanowień art. 18 i art. 19 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o komunikacji lotniczej został również oceniony walor pism S. Petrovej (Dyrektora Departamentu Krajowej Polityki lotnictwa Cywilnego w Ministerstwie Transportu Federacji Rosyjskiej), których znaczenie w nieuzasadniony sposób – o czym także była już mowa – eksponuje strona skarżąca. Jeżeli w tym też kontekście podkreślić – co nie jest pozbawione prawnie istotnego znaczenia – że przywołana umowa dwustronna między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o komunikacji lotniczej zawiera – co jest aż nadto oczywiste wobec treści jej postanowień – klauzulę narodowością, to wobec zawartego w pierwotnie wydanym w sprawie orzeczeniu z dnia 10 sierpnia 2021 r. podejścia do rozumienia art. 4 ust. 4 tej umowy nie ma podstaw, aby podważać zasadność oraz prawidłowość stanowiska organu administracji publicznej, z którego wynika, że odstąpienie od stosowania tejże klauzuli, a co za tym idzie zaktualizowanie się przesłanek udzielenia zezwolenia eksploatacyjnego, o którym stanowi wymieniona umowa dwustronna, innemu przewoźnikowi lotniczemu niż przewoźnik polski, mogłaby uzasadniać sytuacja o charakterze wyjątkowym, która wymagałaby konieczności zapewnienia niezbędnej komunikacji lotniczej pomiędzy umawiającymi się państwami przy wykorzystaniu usług innego przewoźnika lotniczego. Argument ten nie jest dowolny. Koresponduje bowiem – co trzeba podkreślić – zarówno z przywołaną powyżej regulacją unijną – z której najogólniej rzecz ujmując wynika, że postanowienia Traktatów, nie naruszają praw i obowiązków wynikających z umów, o których mowa w art. 351 akapit pierwszy TFUE, jak również, że umowy dwustronne między państwami członkowskimi a państwami trzecimi zawierające postanowienia sprzeczne z prawem unijnym powinny być zmienione lub zastąpione nowymi umowami całkowicie zgodnymi z prawem unijnym – oraz odpowiada przyjętemu w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2021 r. rozumieniu art. 4 ust. 4 przywołanej umowy dwustronnej, a mianowicie, że zawarte w nim postanowienie "[...] przewiduje wyłącznie możliwość, a nie obowiązek odmowy udzielenia »zezwolenia eksploatacyjnego« w przypadku braku kontroli lub własności przedsiębiorstwa lotniczego ukształtowanej w zdefiniowany w tym przepisie sposób".
Co więcej, o wadliwości stanowiska Sądu I instancji w omawianym zakresie – a co za tym idzie, o wadliwości działania organu administracji publicznej – nie sposób jest zasadnie twierdzić na tej podstawie, że odmowa udzielenia skarżącej spółce upoważnienia do wykonywania regularnych przewozów lotniczych pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Federacją Rosyjską miałaby stanowić konsekwencję "[...] przyjęcia zbyt wąskiej wykładni pojęcia »pomocy publicznej«, z której wynika, że pomoc państwa przy użyciu zasobów państwowych w rozumieniu art. 107 TFUE nie może być uznana korzyść ekonomiczna w związku z działaniem organów państwowych".
Podkreślając – czego strona skarżąca nie uwzględnia jednak w dostatecznym stopniu – że materialnoprawną podstawę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji współstanowił art. 4 ust. 4 umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o komunikacji lotniczej, w rozumieniu wynikającym z prawomocnego wyroku z dnia 10 sierpnia 2021 r., trzeba przede wszystkim stwierdzić, że przedmiot tejże dwustronnej umowy z całą pewnością nie oddziałuje na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowski, albowiem dotyczy wyłącznie stosunków gospodarczych między umawiającymi się stronami, a mianowicie pomiędzy państwem członkowskim UE i państwem trzecim. Już więc z tego powodu – i zarazem w korespondencji do znaczenia konsekwencji wynikających z powyżej już przywołanej regulacji unijnej – nie sposób jest zasadnie wnioskować o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 107 TFUE, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku o braku zasadności zarzutu z pkt 2) lit. f) petitum skargi kasacyjnej.
Jeżeli przy tym podkreślić – co jest nie mniej oczywiste – że przesłanki (kryteria) uznania korzyści za pomoc publiczną, o których jest mowa w art. 107 ust. 1 TFUE – który stanowi, że z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi – muszą zaktualizować się łącznie, a z całą pewnością korzyścią ekonomiczną (pomocą przyznawaną przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych) w rozumieniu przywołanej regulacji prawnej, nie jest korzyść, która nie powoduje uszczuplenia lub konkretnego ryzyka uszczuplenia budżetu państwowego (zob. wyrok TSUE w sprawie C-518/23), to nie ma podstaw, aby twierdzić, że wykonywanie przewozów lotniczych między Rzeczpospolitą Polską a Federacją Rosyjską przez przewoźników polskich na podstawie udzielonych im upoważnień do wykonywania tych przewozów lotniczych – a więc, na podstawie postanowień umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o komunikacji lotniczej – miałoby w jakkolwiek negatywny sposób oddziaływać na kondycję i stan budżetu państwa.
W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, w związku z czym podlegała oddaleniu, jako niezasadna.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.