II GSK 344/22

II GSK 344/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Krzysztof Dziedzic /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Kara administracyjna
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Łd 720/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-11-18
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 145 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 720/21 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 maja 2021 r. nr BP.501.887.2020.0949.LD5.2214 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. G. 1.800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 720/21 po rozpoznaniu skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr BP.501.887.2020.0949.LD5.2214 z dnia 20 maja 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr WITD.DI.0152.V0116/14/20 z dnia 4 marca 2020 r.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 11 grudnia 2019 r. na ul. [...] w Ł. przeprowadzona została kontrola drogowa samochodu osobowego marki Ford o nr rejestracyjnym [...] (zatrzymanego na ul. [...] - hotel [...]), którym kierował J. G., wykonujący - według ustaleń z kontroli - we własnym imieniu oraz bez wymaganej licencji okazjonalny przewóz osób na podstawie usługi zamówionej przez pasażera przy pompy aplikacji B. Opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie tejże kontroli, Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powołując się na art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.), decyzją z dnia 4 marca 2020 r. nałożył na J. G. karę pieniężną w wysokości 12.000 zł (ograniczonej z kwoty 20.000 zł) z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz z tytułu wykonywania przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem o którym mowa w art. 18 ust. 4b ww. ustawy. W rezultacie rozpoznania wniesionego przez J. G. odwołania, w którym zwrócił on uwagę na pominięcie wyjaśnień dotyczących współpracy z R. sp. z o.o. z siedzibą w W., w imieniu której wykonywany miał być skontrolowany przewóz drogowy (potwierdzeniu czego służyć mają wydruki z aplikacji oraz skan licencji, który strona otrzymała od spółki), decyzją z dnia 20 maja 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy potwierdził, że skontrolowana usługa przewozu była odpłatną usługą transportową wykonywaną przez J. G. we własnym imieniu, bez wymaganej licencji, przy jednoczesnym niespełnieniu wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego określonych w art. 18 ust. 4a-4b ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do przedstawionego przez odwołującego się skanu licencji wydanej dla R. sp. z o.o., organ II instancji zwrócił uwagę, iż nie stanowi on dokumentu, a nadto, iż przedłożony został dopiero w postępowaniu odwoławczym. Okoliczność współpracy z ww. spółką nie została potwierdzona dokumentem takim jak umowa o współpracy, faktura, rachunek czy zlecenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając powołanym na wstępie wyrokiem decyzje organów obu instancji, uzasadniając wyrok podkreślił w pierwszej kolejności, iż zaniechanie przedstawienia przez stronę - wraz z odwołaniem - dokumentów potwierdzających wykonywanie przez stronę usługi w imieniu R. sp. z o.o. uprawniało organ odwoławczy do nieprzyznawania okazanej licencji mocy dowodu na okoliczność wykonania usługi w imieniu ww. spółki. Odnosząc się z kolei do załączonej do skargi faktury nr 15760384066968 z dnia 11 grudnia 2019 r. wystawionej przez B. w imieniu R. sp. z.o.o., a dotyczącej usługi transportowej wykonanej tego dnia na rzecz P. P. (Hotei [...]), tj. pasażera zamawiającego usługę, Sąd uznał, iż stanowi ona nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji, a nieznany organowi wydającemu zaskarżoną decyzję. Ujawnienie tego dowodu stanowiło, w ocenie Sądu, w myśl art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W rezultacie przeprowadzenia, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu uzupełniającego z tego dokumentu i uznania go za istotny dla sprawy, Sąd stwierdził, iż jego treść wskazuje na spółkę jako podmiot, który otrzymał wynagrodzenie za wykonaną usługę. Dowód ten wraz ze znajdującą się w aktach sprawy licencją uprawdopodabniają stanowisko skarżącego, iż nie wykonywał usługi we własnym imieniu, ale w imieniu ww. spółki.
Sąd powołał się dalej na pogląd prezentowany w judykatach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle których każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z naruszeniem prawa i winna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to m.in. podstaw wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej). Jeżeli w dacie wydania decyzji istnieje dowód, który nie jest znany organowi to decyzja wydana z jego pominięciem zapada z naruszeniem przepisów postępowania, choć nie zawsze winę za pominięcie tego dowodu można przypisać organowi (por. wyroki z dnia 25 lutego 2020, sygn. akt II OSK 145/20, z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1963/19).
Stwierdzenie, iż stan faktyczny sprawy nie został ustalony zgodnie z rzeczywistością, wobec braku możliwości poznania przez organy obu instancji dokumentu już istniejącego i mającego istotne znaczenie w sprawie, stanowiło dla Sądu asumpt do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 p.p.s.a. Podnosząc, że tylko prawidłowo dokonane ustalenia pozwolą na wskazanie podmiotu w imieniu którego wykonywany był przewóz, a w konsekwencji podmiotu odpowiedzialnego za stwierdzone naruszenia ustawy o transporcie drogowym, Sąd wskazał, iż rolą organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego z uwzględnieniem dowodów z dokumentów przedstawionych przez stronę, a także materiału dowodowego dotychczas w postępowaniu administracyjnym zebranego. Sąd za nieodzowne również uznał dopuszczenie dowodu z zeznań skarżącego na okoliczność ustalenia w czyim imieniu dokonywana była usługa transportowa w dniu 19 grudnia 2019 roku. Do rozważenia przez organ Sąd pozostawił nadto wezwanie spółki R. do złożenia wyjaśnień w powyższym zakresie, w tym przedstawienia dokumentacji kształtującej stosunki umowne łączące ten podmiot ze skarżącym przy wykonywaniu usług przewozu pasażerów, w szczególności usługi przewozu pasażera wskazanego w fakturze z dnia 11 grudnia 2019 r.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 § 1 p.p.s.a., zaskarżono ww. wyrok w całości, zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stwierdzenie zaistnienia którejkolwiek przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego daje podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji oraz utożsamianiu każdej z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego z naruszeniem prawa, podczas gdy nie wszystkie podstawy wznowienia postępowania administracyjnego związane są z naruszeniem prawa, bowiem stwierdzenie niektórych z nich, w tym tej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie daje podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.,
2) art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym - poprzez niewykazanie przez Sąd, że dopuszczenie wymagającego oceny dowodu było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz że stanowił on nowy, istotny dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przy jednoczesnym wskazaniu, że organom nie można przypisać naruszenia przepisów w chwili wydawania orzeczeń, a także wskutek nieuwzględnienia, że strona była reprezentowana już na etapie postępowania przed Łódzkim Wojewódzkim Inspektorem Transportu Drogowego przez pełnomocnika profesjonalnego, co winno skutkować uznaniem, iż przedstawienie dopiero na etapie sądowoadministracyjnego dowodów, o które wzywał organ w prowadzonym postępowaniu administracyjnym było spóźnione oraz stanowiło w istocie obejście przepisów o "postępowaniu zwykłym", mające na celu upływ 2-letniego terminu wskazanego w art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym.
Podnosząc powyższe, Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na etapie postępowania kasacyjnego istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach sprawy istniała przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w konsekwencji czy prawidłowe było uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji, a były nieznane organowi, który ją wydał. Spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga zatem wystąpienia łącznie trzech warunków. Pierwszy przewiduje, że zgłoszone okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, a zatem nie były znane organowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym. Drugi warunek wymaga, by nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody miały istotne znaczenie dla sprawy. Trzeci warunek, to istnienie okoliczności faktycznej, istnienie dowodu w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania.
Przedłożona wraz ze skargą faktura z dnia 11 grudnia 2019 r. wystawiona przez B. w imieniu R. sp. z.o.o. dotycząca kontrolowanej usługi transportowej stanowi dowód istniejący w dniu wydania zaskarżonej decyzji (4 marca 2020 r.), niezgłoszony przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i nieznany organowi, który wydał decyzję. Nie budzi wątpliwości, że faktura ta ma znaczenie dla ustalenia, jaki podmiot wykonywał skontrolowany przewóz i w związku z tym kto ponosi odpowiedzialność za ujawnione podczas kontroli naruszenia prawa. Wynikający z tego dokumentu stan prawny ma zatem wpływ na zakres praw i obowiązków skarżącego, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia organów w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego.
W związku z argumentacją skargi kasacyjnej odnoszącą się do tego, że nie wszystkie podstawy wznowienia postępowania administracyjnego związane są z naruszeniem prawa, w szczególności, gdy tego naruszenia nie można przypisać organowi, podkreślić trzeba, że jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, nie jest istotne, z jakich powodów "nowe dowody" i "nowe okoliczności" o których stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie były one znane organowi prowadzącemu postępowanie. Nawet w przypadku ustalenia, że nie doszło do zaniedbań organu, o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadnione jest wznowienie postępowania (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011 s. 557, M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - komentarz do art. 145, LEX oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 768/11, 15 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2516/13, 16 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 1869/18, 19 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 846/18). Warunek "ujawnienia" nowych okoliczności lub dowodów, odnieść należy do organu a nie do strony, co oznacza, że organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane. Zagadnieniem drugorzędnym jest natomiast, czy brak ujawnienia należy wiązać z niedopatrzeniem strony, jej niedbalstwem, czy wprost z zawinionym nieujawnieniem tych okoliczności lub dowodów. Za takim rozumieniem podstawy wznowienia przemawia przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej a także interes społeczny (E. Mzyk. Wznowienie postępowania administracyjnego. Warszawa - Zielona Góra 1994, s. 78).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ugruntowany pogląd odnoszący się do wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., iż każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" a zatem powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji, co oznacza że przepis ten znajduje zastosowanie także w sytuacji, w której nowa okoliczność faktyczna ujawniona została już po wydaniu decyzji z przyczyn, za które organ nie ponosi odpowiedzialności. Niezależne bowiem od prawidłowego działania organu administracji, z obiektywnego punktu widzenia doszło do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), nie ocenia tylko i wyłącznie zgodności z prawem samych czynności procesowych organu orzekającego, lecz ocenia zgodność z prawem rezultatu podejmowanych przez organ czynności. Pomimo przeprowadzenia czynności zgodnie z prawem, ich wynik może być wadliwy co może uzasadnić uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r., II OSK 566/21).
W świetle powyższego, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie był usprawiedliwiony.
Również zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. nie był trafny. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle tego przepisu złożony przez stronę jako dowód dokument w postaci opisanej wyżej faktury, mający wskazywać w okolicznościach sprawy na istnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, podlegał ocenie przez Sąd wyłącznie pod kątem jego istotności dla wyniku sprawy oraz wpływu na sprawność postępowania sądowego, nie zaś pod kątem ewentualnej winy strony w nieprzedstawieniu tego dokumentu w toku postępowania administracyjnego. Jak już wskazano wyżej dokument w postaci faktury miał istotne znaczenie dla przypisania skarżącemu odpowiedzialności za naruszenia opisane w skarżonej decyzji, a nie jest przy tym sporne, że przeprowadzenie z dowodu z tego dokumentu nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Obie przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a. zostały zatem spełnione i Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).