II GSK 277/05

II GSK 277/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Kabat-Rembelska
Kazimierz Jarząbek /sprawozdawca/
Tadeusz Cysek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 204/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-06-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek, Sędziowie NSA Kazimierz Jarząbek (spr.), Joanna Kabat – Rembelska, Protokolant Jarosław Poturnicki, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 204/05 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 18 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką: 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. S. 430 zł (czterysta trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 204/05 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w W. z dnia 18 listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.
Sąd uznając za miarodajne dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia co do stanu faktycznego sprawy podał, że decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 marca 2004 r. Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit c) w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit a) i b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.) – dalej: ustawa o transporcie drogowym - cofnięto J. S. licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką - pojazdem samochodowym marki [...] o numerze rejestracyjnym [...].
W uzasadnieniu decyzji przypomniano, że zainteresowany, prowadzący działalność taksówkową na podstawie udzielonego w dniu 6 kwietnia 1999 r. zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką osobową na pojazd samochodowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. ustawy o transporcie drogowym złożył w dniu 25 czerwca 2003 r. wniosek o udzielenie mu licencji na wykonywanie transportu- drogowego taksówką (zmianę posiadanych uprawnień). Ponieważ przedsiębiorca nie spełniał warunków określonych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c) powołanej wyżej ustawy, tj. w dniu składania wniosku nie mógł wylegitymować się posiadaniem pięcioletniej praktyki w wykonywaniu zawodu taksówkarza, licencja nr [...] została mu udzielona warunkowo, po złożeniu przez niego pisemnego oświadczenia z dnia 25 czerwca 2003 r., w którym:
- zobowiązał się do dostarczenia do dnia 31 grudnia 2003 r. zaświadczenia stwierdzającego ukończenie przez niego szkolenia i zdanie egzaminu z zakresu transportu drogowego taksówką,
- oświadczył, że został powiadomiony, iż niedostarczenie powyższego zaświadczenia w ustalonym terminie spowoduje wszczęcie postępowania o cofnięcie udzielonej mu warunkowo licencji.
W związku z nie wywiązywaniem się przedsiębiorcy z przyjętego zobowiązania, w dniu 24 października 2003 r. zostało skierowane do niego pismo, w którym ponownie został powiadomiony, że w przypadku niedostarczenia w terminie do dnia 31 grudnia 2003 r. wymaganego zaświadczenia - zostanie mu cofnięta licencja nr [...]. Pomimo przyjętego zobowiązania i przesłania przypomnienia zainteresowany do dnia 31 grudnia 2003 r. nie zgłosił się do Urzędu m.st. Warszawy i nie udowodnił spełnienia warunku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c) ustawy o transporcie drogowym. Naruszenie przez przedsiębiorcę warunków wykonywania działalności określonych w przepisach powołanej ustawy stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania o cofnięcie udzielonej mu warunkowo licencji [...] na wykonywanie transportu drogowego osób taksówką - pojazdem samochodowym marki [...] o numerze rejestracyjnym [...].
W dniu 27 stycznia 2004 r. zostało wysłane do kierowcy (za zwrotnym potwierdzeniem odbioru) pismo wzywające go do złożenia w terminie 7 dni od daty jego otrzymania wyjaśnień mogących mieć znaczenie dla prowadzonego postępowania. Po odebraniu korespondencji zainteresowany zgłosił się do Urzędu m.st. Warszawy i złożył wyjaśnienia, prosząc jednocześnie o uznanie pięcioletniego stażu w zawodzie taksówkarza. Na dowód swoich wyjaśnień załączył: - kartę informacyjną leczenia szpitalnego za okres od 10 września do 26 września 1998 r.; - zaświadczenie z korporacji (... i ...); - zaświadczenie wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych o częściowej niezdolności do pracy począwszy od 7 października 1999 r. do chwili obecnej oraz o pobieraniu zasiłku chorobowego w okresie od 7 września do 3 czerwca 1999 r. - zaświadczenie wydane przez Urząd Skarbowy Warszawa B., z którego wynika, że figuruje w ewidencji podatników od 1994 r. do chwili obecnej, natomiast miał przerwę w prowadzeniu działalności gospodarczej nieprzerwanie od 10 września 1998 r. do 31 grudnia 2001 r. Złożone przez przedsiębiorcę zaświadczenia potwierdzają, że stan jego zdrowia uniemożliwiał prowadzenie działalności jedynie w okresie od 7 września 1998 r. do 3 czerwca 1999 r. (zasiłek chorobowy). Zatem nieudokumentowany pozostaje okres od 4 czerwca 1999 r. do 31 grudnia 2001 r. (ponad dwa lata). Pobieranie renty inwalidzkiej z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie wyklucza możliwości wykonywania zawodu, zatem staż pracy kierowcy nie mógł zostać uznany. Uznano w związku z tym, że w rozpatrywanym przypadku kierowca, któremu licencja na wykonywanie transportu drogowego została udzielona warunkowo, nie wywiązując się z przyjętego zobowiązania i nie dostarczając do Urzędu m.st. Warszawy wymaganych dokumentów, w sposób oczywisty i świadomy narusza przepisy ustawy o transporcie drogowym co uzasadnia cofnięcie mu licencji.
Orzekając w sprawie odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 9 czerwca 2004 r., Nr [...], uchyliło na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071) – dalej: k.p.a. - zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przywołany przez organ I instancji jako podstawa prawna decyzji art. 15 ust. 1 pkt 2 lit a) i b) ustawy o transporcie drogowym stanowi, iż cofa się licencję , jeżeli jej posiadacz:
– nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego,
– rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją, określone przepisami prawa.
Organ stwierdził, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że faktycznym powodem cofnięcia licencji była przerwa w wykonywaniu zawodu taksówkarza w okresie od 4 czerwca 1999 r. do 31 grudnia 2001 r. (ponad dwa lata), którą potwierdził Urząd Skarbowy Warszawa B., według Urzędu przerwa w działalności gospodarczej trwała od 10 września 1998 r. do 31 grudnia 2001 r. Organ nie uznał wyjaśnień zainteresowanego, iż przerwa nie była spowodowana z jego winy, bowiem w tym okresie przechodził rekonwalescencję po przebytej chorobie. Jednakże od przeszło 2 lat czuje się dobrze i nie zamierza występować o przedłużenie renty inwalidzkiej, czego dowodem jest to, że od 1 stycznia 2003 r. nie choruje i nie zamierza przerwać działalności gospodarczej. W aktach sprawy znajdują się zaświadczenia ZUS o pobieraniu zasiłku chorobowego w okresie od 7 września 1998 r. do dnia 3 czerwca 1999 r. oraz o przyznaniu renty inwalidzkiej od dnia 7 października 1999 r. z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji wprawdzie obszernie opisał w uzasadnieniu decyzji przebieg postępowania, jednakże nie wyjaśnił najistotniejszej kwestii, tj. dlaczego uznał, iż pobieranie przez zainteresowanego renty inwalidzkiej z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie usprawiedliwia przerwy w wykonywaniu zawodu taksówkarza, a nawet wypełnia dyspozycję art. 15 ust. 1 pkt 2 lit a) i b) ustawy o transporcie drogowym (niespełnienie wymagań do otrzymania licencji lub rażące naruszenie warunków licencji). Jednozdaniowe stwierdzenie, iż "pobieranie renty inwalidzkiej z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie wyklucza możliwości wykonywania zawodu, zatem staż pracy kierowcy nie może zostać uznany" nie wyjaśnia zasadności przesłanek, jakimi się kierował. Z akt sprawy nie wynika, czy wydając taki osąd organ oparł się o opinię lekarza - rzeczoznawcy w tym zakresie, czy też innego uprawnionego organu. Nie ma też śladu potwierdzającego, że organ próbował wyjaśnić, na czym polega częściowa niezdolność do pracy zainteresowanego, i czy w istocie "to orzeczenie uniemożliwiało mu czynne wykonywanie zawodu taksówkarza". W ocenie organu odwoławczego takie stanowisko i postępowanie organu I instancji jest tym bardziej niezrozumiałe, że art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym przesądza, iż licencja może być przyznana osobie, która m.in. spełnia wymagania określone w art. 39a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, tj. nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do pracy na stanowisku kierowcy (pkt 4). Jeżeli natomiast istnieją jakiekolwiek przesłanki do uznania, że osoba może nie spełniać tego kryterium, to przede wszystkim organ ma obowiązek podejmować czynności sprawdzające w tej mierze.
Niezrozumiałe było także stwierdzenie organu, iż zainteresowany nie wywiązuje się z przyjętego zobowiązania i nie dostarcza do Urzędu wymaganych dokumentów, czym narusza przepisy ustawy o transporcie drogowym. Z akt sprawy wynika, że zainteresowany jako przyczynę (usprawiedliwionej według niego) przerwy w wykonywaniu zawodu podał przebytą chorobę, na co przedstawił stosowna dokumentację. Trudno sobie wyobrazić, jakie jeszcze dokumenty mogą być w takim przypadku wymagane.
Kolegium stwierdziło ponadto, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ I instancji wskazał wprawdzie, iż wymaga od zainteresowanego wykazania się zaświadczeniem stwierdzającym ukończone szkolenie i zdanym egzaminem z zakresu transportu drogowego taksówką, jednakże zainteresowany w piśmie z dnia 18 lutego 2004 r. wskazuje, że spełnia drugi z wymaganych warunków do prowadzenia działalności w tym zakresie, ponieważ przerwa w wykonywaniu zawodu nie była przez niego zawiniona. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ dokonał dokładnej analizy tych faktów i w jasny i zrozumiały sposób wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, jakimi się kierował przy wydaniu rozstrzygnięcia. Obszerny opis stanu faktycznego i przepisów ustawy o transporcie drogowym nie zastąpi uzasadnienia decyzji, o jakim mowa w art. 107 § 3 k.p.a.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 5 sierpnia 2004 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit c) w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit a) i b) ustawy o transporcie drogowym, cofnął J. S. licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką - pojazdem samochodowym marki [...] o numerze rejestracyjnym [...].
W uzasadnieniu, po szczegółowym przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, że po decyzji SKO w W. organ I instancji kontynuował postępowanie wyjaśniające, w następstwie czego poczynił ustalenia dotyczące stwierdzeń dokonanych przez zainteresowanego oraz tez zawartych w uzasadnieniu orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Dotyczyły one: - zdrowotnych możliwości pracy zainteresowanego w okresie pobierania renty (mógł pracować); - faktycznie wykonywanej przez zainteresowanego pracy w czasie pobierania renty inwalidzkiej (pracował nie informując o tym Urzędu Skarbowego); - niemożności uznania ponad 3-letniej przerwy za niezależnej od zainteresowanego, skoro przedsiębiorca w czasie zawieszenia działalności świadczył usługi taksówkowe - nie regulując zobowiązań podatkowych wobec Skarbu Państwa; - nie wypełnienia zobowiązań związanych z warunkowym uzyskaniem licencji, czy w ogóle z jej uzyskaniem, gdyż zainteresowany złożył podanie o uznanie praktyki w zawodzie taksówkarza dnia 18 lutego 2004 r., czyli blisko 2 miesiące po upływie ustawowo określonego terminu na dostarczenie zaświadczenia o ukończeniu szkolenia i zdania egzaminu, gdy toczyło się już postępowanie o cofnięcie warunkowo udzielonej licencji.
W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że w rozpatrywanym przypadku kierowca, któremu licencja na wykonywanie transportu drogowego została udzielona warunkowo, nie wywiązując się z przyjętego zobowiązania i nie dostarczając do Urzędu m.st. Warszawy wymaganych dokumentów, w sposób oczywisty i świadomy narusza przepisy ustawy o transporcie drogowym, co uzasadnia cofnięcie mu licencji.
Orzekając w sprawie odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 18 listopada 2004 r., Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ przypomniał, że z akt sprawy, w szczególności z zaświadczenia wydanego w dniu 17 lutego 2004 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa B. wynika, iż zainteresowany zgłaszał przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej za okres od 10 września 1998 r. do 31 grudnia 2001 r. Z oświadczenia ZUS I Oddział w Warszawie z dnia 18 lutego 2004 r. wynika, że zainteresowany pobierał zasiłek chorobowy w okresie od 7 września 1998 r. do 3 czerwca 1999 r., zaś z treści zaświadczenia z dnia 10 lutego 2004 r. wynika, że pobiera on rentę inwalidzką od 7 października 1999 r. z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Z wypisów z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS wynika, że zainteresowany od dnia 26 sierpnia 1999 r. został uznany za niezdolnego do pracy okresowo do sierpnia 2002 r.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z zaświadczenia z dnia 13 lutego 2004 r. wynikało, że zainteresowany był członkiem [...] w okresie od 12 kwietnia 1994 r. do 28 marca 1999 r. Następnie, co potwierdza zaświadczenie wystawione w dniu 12 lutego 2004 r. przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., zainteresowany prowadzi od 7 kwietnia 1999 r. działalność polegającą na przewozie pasażerów taksówką osobową [...]. Z zaświadczenia z dnia 7 lipca 2004 r. wynika, że zainteresowany współpracuje z ww. Przedsiębiorstwem na podstawie umowy o współpracę, ponadto nie zgłaszał w okresie od 7 kwietnia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r. przerw w prowadzonej działalności. Informacje zawarte w tym zaświadczeniu pozwalają domniemywać, że zainteresowany nie poinformował [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o zgłoszonej w Urzędzie Skarbowym przerwie w prowadzonej działalności gospodarczej.
Skarżący sam w treści podania złożonego do organu I instancji w dniu 18 lutego 2004 r. wskazuje, iż choroba oraz długotrwałe leczenie skutkowały koniecznością przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej. Posiadanie zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem lub wykazanie się co najmniej 5-cioletnią praktyką w zakresie wykonywania tego transportu stanowią przesłanki konieczne - w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c) ustawy o transporcie drogowym - do uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazał się posiadaniem zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w zakresie wykonywania transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem. Ponadto nie wykazuje się on co najmniej 5-cioletnią praktyką w zakresie wykonywania tego transportu, bowiem wykazał się on zgłoszoną w Urzędzie Skarbowym przerwą w wykonywaniu transportu drogowego dłuższą niż kolejne 6 miesięcy.
Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w podstawie prawnej decyzji organu I instancji powołano m.in. art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit c) w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit a) i b) ustawy o transporcie drogowym. Pierwszy z przywołanych przepisów ma charakter kompetencyjny; wynika zeń, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana lub cofnięcie licencji następuje w drodze decyzji administracyjnej, której wydanie w rozpatrywanym przypadku należy do właściwości Prezydenta m.st. Warszawy. Natomiast drugi z powołanych wyżej przepisów stwierdza, że licencję cofa się, tzn. właściwy organ ma obowiązek ją cofnąć, jeżeli jej posiadacz: a) nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego, oraz b) rażąco naruszył warunki określone w licencji oraz inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Jak wynika z akt sprawy, przy określeniu wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego organy orzekające odniosły się do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c) ustawy o transporcie drogowym. W myśl tego przepisu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli m.in. posiada zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzone zdanym egzaminem, lub wykaże się co najmniej 5-letnią praktyką w zakresie wykonywania tego transportu; przerwa w wykonywaniu tego transportu nie może być dłuższa niż kolejnych 6 miesięcy z przyczyn zależnych od przedsiębiorcy. Natomiast zarzut rażącego naruszenia warunków określonych w licencji oraz innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa organy administracji łączyły warunkowym charakterem licencji oraz związanymi z tym zobowiązaniami (do dostarczenia do dnia 31 grudnia 2003 r. zaświadczenia stwierdzającego ukończenie przez niego szkolenia i zdanie egzaminu z zakresu transportu drogowego taksówką, oraz oświadczenia, iż niedostarczenie powyższego zaświadczenia w ustalonym terminie spowoduje wszczęcie postępowania o cofnięcie udzielonej mu warunkowo licencji).
Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 15 ust. 1 pkt 2 lit a) w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c) ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu podniósł, że organy administracji - obu instancji - nie uwzględniły faktu, iż przerwa w wykonywaniu transportu drogowego, przekraczająca 6 miesięcy, była niezależna od skarżącego i usprawiedliwiona stanem jego zdrowia, a ponadto pokrywała się ze zgłoszonym w Urzędzie Skarbowym okresem przerwy w wykonywaniu zawodu. Najistotniejsze w rozpatrywanej sprawie jest — zdaniem skarżącego - rozważenie przyczyn przerwy oraz oceny ich jako niezależnych albo zależnych od skarżącego.
Sąd nie podzielił tego stanowiska. W rozpatrywanej sprawie udowodniono w sposób niewątpliwy, że przerwa w wykonywaniu transportu drogowego była dłuższa niż kolejnych 6 miesięcy i że jej przyczyną była choroba skarżącego. Należy przy tym zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie zaświadczenia urzędów skarbowych mają znaczenie tylko dla potwierdzenia długości przerwy w wykonywaniu transportu drogowego.
Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c) ustawy o transporcie drogowym ma charakter alternatywy. Licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy (przedsiębiorcy - kierowcy), który obok spełnienia innych warunków określonych w ustawie: posiada zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzone zdanym egzaminem, lub wykaże się co najmniej 5-letnią praktyką w zakresie wykonywania tego transportu; przerwa w wykonywaniu tego transportu nie może być dłuższa niż kolejnych 6 miesięcy z przyczyn zależnych od przedsiębiorcy. W rozpatrywanym przypadku kierowca nie mógł wylegitymować się posiadaniem zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem. W tej sytuacji postanowił wykazać się co najmniej 5-letnią praktyką w zakresie wykonywania tego transportu. Jednakże przerwa w wykonywaniu tego transportu była z powodu choroby dłuższa niż kolejne 6 miesięcy i w związku z tym nie została uznana przez organy orzekające za spełnienie warunku określonego w ustawie. Podejmując dyskusję z tym stanowiskiem skarżący przedstawił pogląd, że jeżeli przepis mówi o przerwie w wykonywaniu transportu taksówką z przyczyn zależnych od przedsiębiorcy, to tym samym można mówić o przerwie z przyczyn od przedsiębiorcy niezależnych, do których można zaliczyć m.in. chorobę, i okres przerw w wykonywaniu tego transportu z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy powinien być dłuższy od dopuszczalnego 6-ciomesięcznego okresu przerwy z przyczyn zależnych od przedsiębiorcy.
Sąd nie podzielił przedstawionego wyżej poglądu skarżącego. Należy bowiem zauważyć, że celem powołanego wyżej przepisu art. 6 ustawy o transporcie drogowym jest określenie warunków, którym musi odpowiadać kierowca ubiegający się o uzyskanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Warunki te określone są precyzyjnie i ostro - tak, aby umożliwić udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką tylko osobom posiadającym odpowiednie kwalifikacje moralne i zawodowe. Przepisy te powinny być interpretowane i wykonywane ściśle. Wymóg 5-cioletniej praktyki wykonywania transportu taksówką został złagodzony dopuszczeniem możliwości przerwy, która nie może być dłuższa niż kolejnych 6 miesięcy z przyczyn zależnych od przedsiębiorcy. Sam fakt dopuszczenia przerwy, mający łagodzić różnego rodzaju sytuacje życiowe, zależne od przedsiębiorcy, nie oznacza, że okres przerwy może być odliczany od wymaganego okresu 5-cioletniej praktyki, bądź też może być wydłużany z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy. Taka wykładnia, zaprezentowana przez pełnomocnika skarżącego w odpowiedzi na skargę, jest sprzeczna z brzmieniem (treścią) i celami wspomnianego przepisu.
Sąd nie dopatrzył się również w rozpatrywanej sprawie naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7, 8 oraz 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik tego postępowania. Przeciwnie, należy podkreślić, że postępowanie dowodowe i wyjaśniające zostało w końcu przeprowadzone z wystarczającą starannością, a w odniesieniu do niektórych aspektów sprawy nawet w sposób zbyt drobiazgowy, naruszający zasady ekonomii procesowej.
J. S. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawa lub uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:
– na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a.:
– naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 2 lit "c" w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy o transporcie drogowym przez przyjęcie, że zastrzeżona w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit "c" powołanej ustawy dopuszczalna 6 miesięczna przerwa z przyczyn zależnych od przedsiębiorcy nie oznacza, że okres przerwy może być wydłużany z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien przede wszystkim oprzeć się na literalnym brzmieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o transporcie drogowym i dokonać jego wykładni gramatycznej. Dopiero w sytuacji, gdy w skutek zastosowania wykładni gramatycznej pojawiły się wątpliwości co do znaczenia przepisu można byłoby stosować wykładnię celowościową.
W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny natomiast zastosował wykładnię celowościową w oderwaniu od gramatycznego brzmienia przepisu, uznając w zasadzie, że sformułowanie "przyczyny zależne od przedsiębiorcy", jakim posłużył się ustawodawca, oznacza wszelkie przyczyny niewykonania transportu drogowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Art. 183 § 1 p.p.s.a. przyjmuje zasadę, że o zakresie kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną. Od tej zasady ustawa o p.p.s.a. wprowadza wyjątek, stanowiąc, że Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania (§ 2 art. 183 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1);
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię (zarzut przytoczony w części wstępnej uzasadnienia).
Naruszenie prawa materialnego może polegać na: a) błędnym przyjęciu, że istnieje norma prawna faktycznie nieistniejąca lub na zaprzeczeniu istnienia normy prawnej faktycznie istniejącej; b) błędnym rozumieniu treści lub znaczenia normy prawnej (naruszenie prawa przez błędną wykładnię); c) błędnym przyjęciu lub zaprzeczeniu związku jaki zachodzi między faktem ustalonym w procesie a normą prawną.
Skarżący nie zarzucił naruszenia przepisów postępowania (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wobec tego dla oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający skargę kasacyjną, trafności zarzutu naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny sprawy, będący podstawą wydania zaskarżonego wyroku.
Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) stanowi, że licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli zatrudnieni przez niego kierowcy oraz sam przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy, posiadają zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem, lub wykażą się co najmniej 5-letnią praktyką w zakresie wykonywania tego transportu; przerwa w wykonywaniu transportu drogowego nie może być dłuższa niż kolejnych 6 miesięcy z przyczyn zależnych od nich.
Z treści tego przepisu wynika, że jednym z warunków uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest wykazanie się przez przedsiębiorcę lub kierowcę co najmniej 5-letnią praktyką w zakresie wykonywania tego transportu, z tym iż ustawodawca przewidział możliwość przerwy w wykonywaniu tej praktyki, stwierdzając, że przerwa ta nie może być dłuższa niż kolejnych 6 miesięcy z przyczyn zależnych od nich. A zatem przerwa, o której mowa wyżej trwająca dłużej niż kolejnych 6 miesięcy i to z przyczyn zależnych od przedsiębiorcy lub kierowcy stanowi przeszkodę w uznaniu, iż został spełniony warunek odbycia 5-ciu lat praktyki. Z powyższego należy wysnuć wniosek, iż ustawodawca uznał, że w wykonywaniu 5 lat praktyki, o której mowa wyżej, mogą zdarzać się również przerwy z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy lub kierowcy trwające dłużej niż 6 miesięcy, które nie wywołują ujemnych skutków dla nich. Przez przyczynę niezależną należy rozumieć zdarzenie, którego powstanie nie jest objęte wolą człowieka. Jako taką przyczynę można przykładowo wymienić długotrwałą chorobę. Wobec tego pozbawienie możliwości ubiegania się o wydanie licencji, o której mowa wyżej w trybie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) zdanie drugie omawianej ustawy naruszałoby przepis art. 2 i 32 Konstytucji RP i jednocześnie stwarzałoby sytuację uprzywilejowaną osobom, które z własnej woli spowodowały przerwę w wykonywaniu praktyki. Treść art. 32 Konstytucji RP wyraża zasadę równości i niedyskryminacji. Pojęcie równości należy odnieść do procesu stanowienia prawa, natomiast niedyskryminacji do procesu jego stosowania. Wychodząc z tej zasady, przyjąć należy, iż racjonalny ustawodawca odniósł się tylko do określenia przyczyny negatywnej – uniemożliwiającej uznanie praktyki za odbytą zgodnie z określeniem w ww. przepisie. W przeciwnym razie ustaliłby także długość przerwy spowodowanej przyczynami niezależnymi. Z tego też powodu nie zasługuje na aprobatę pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że "Sam fakt dopuszczenia przerwy, mający łagodzić różnego rodzaju sytuacje, zależne od przedsiębiorcy, nie oznacza, że okres przerwy może być odliczany od wymaganego okresu 5-letniej praktyki, bądź też może być wydłużany z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy. Taka wykładnia, zaprezentowana przez pełnomocnika skarżącego w skardze, jest sprzeczna z brzmieniem (treścią) i celami wspomnianego przepisu".
W procesie wykładni pierwszeństwo mają dyrektywy językowe. Oznacza to, że odwoływanie się do innych reguł wykładni dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy wykładnia językowa nie daje jednoznacznego wyniku – co w tej sprawie nie miało miejsca.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie i dlatego na mocy art. 175 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.