II GSK 275/24

II GSK 275/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
III SA/Wr 52/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-10-12
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 92 a ust. 1, art. 92c ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185, art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 52/23 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od R. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1460 (tysiąc czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 12 października 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 52/23, po rozpoznaniu skargi R. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ II instancji") z [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "WITD") z [...] lipca 2022 r., nr [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] czerwca 2022 r. w miejscowości M. przeprowadzono kontrolę drogową samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...]. Dopuszczalna masa całkowita pojazdu przekraczała 3,5 t. Pojazdem kierował W. K., wykonując krajowy transport drogowy rzeczy. Kontrolowany przewóz wykonywany był w imieniu przedsiębiorcy R. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...] "R." Transport-Spedycja. Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli
nr [...].
Pismem z [...] czerwca 2022 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z naruszeniami stwierdzonymi w protokole kontroli.
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lipca 2022 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 5.500 zł, w związku ze stwierdzeniem naruszeń przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm., dalej: "u.t.d"): z lp. 6.2.1, 6.3.8, 5.11.1
i 5.11.2 załącznika nr 3 do tej ustawy.
Po rozpatrzeniu odwołania GITD zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2022 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo nałożono na stronę karę pieniężną za naruszenie polegające na niewprowadzeniu danych na kartę kierowcy, niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu oraz przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Podkreślił, że ustaleń w tym przedmiocie dokonano na podstawie protokołu kontroli drogowej, który stanowi istotny dowód w sprawie, korzystający - jako dokument urzędowy - ze szczególnej mocy dowodowej, do którego strona może wnieść zastrzeżenia lub odmówić jego podpisania (w niniejszej sprawie protokół ten został podpisany bez zastrzeżeń). Organ odwoławczy wskazał, że okoliczność, iż kierowca posiadał wyłącznie uprawnienia do wykonywania krajowego transportu drogowego nie stanowi przesłanki zwalniającej z obowiązku wprowadzenia danych dotyczących symbolu państwa rozpoczęcia i zakończenia przewozu. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało prowadzone zgodnie z art. 7,
art. 77, art. 80 k.p.a., prawidłowo ustalono stan faktyczny i oceniono zebrany materiał dowodowy. Strona w toku postępowania nie wskazała żadnych okoliczności nadzwyczajnych lub nieprzewidywalnych, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania art. 92c u.t.d., ani dowodów na zaistnienie takich okoliczności.
WSA we Wrocławiu wyrokiem z 12 października 2023 r., na podstawie art. 145
§ 1 pkt 1 lit.a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2022 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy zasadnie uznały, że strona nie wykazała okoliczności uwalniających ją od odpowiedzialności, opisanych w art. 92c u.t.d. Stosownie do treści art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń
i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Słusznie organy oceniły, że wszystkie okoliczności sprawy były takimi, na które skarżący, należycie kontrolując i nadzorując kierowców, miał wpływ i mógł je przewidzieć.
Natomiast Sąd ocenił jako naruszające przepisy, wymierzenie kary za naruszenie niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis (lp. 6.3.8. zał. nr 3 u.t.d.), tj. w tym przypadku danych dotyczących symboli państwa rozpoczęcia i zakończenia przewozu. Nie podzielił stanowiska organów odnośnie do kwalifikacji stwierdzonego naruszenia w zakresie przypisania takiemu naruszeniu poziomu przewinienia BPN - bardzo poważne przewinienie. Zdaniem Sądu, taki sposób ustalenia poziomu przewinienia pozostaje
w sprzeczności z przepisami unijnymi - rozporządzeniem Komisji (UE) 2016/403.
WSA podkreślił, że naruszenie z art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 164/2024,
tj. brak wprowadzenia danych na kartę kierowcy w postaci kraju zakończenia dziennego okresu pracy, w rozporządzeniu nr 2016/403 jest naruszeniem sklasyfikowanym
w grupie "Przedstawianie informacji" pod pkt 22 tabeli i poziom tego przewinienia został określony jako PN (poważne naruszenie).
Wskazał, że w załączniku nr 3 lp. 6.3.8. u.t.d. określone zostało naruszenie
w postaci niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis, z oznaczeniem poziomu przewinienia BPN (bardzo poważne naruszenie) i powołaniem pozycji 2.17. rozporządzenia nr 2016/403.
Natomiast w rozporządzeniu nr 2016/403 załącznik I pkt 2, w tabeli 2 pod nr 17 wskazane jest naruszenie - niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych
w stosownych przypadkach, które dotyczy art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że ujęte pod lp. 6.3.8. załącznika nr 3 u.t.d. naruszenie niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis, nie uwzględnia rozgraniczenia naruszeń art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 wprowadzonego w załączniku I pkt 2 rozporządzenia unijnego nr 2016/403, gdzie ustawodawca unijny, rozgraniczając poszczególne naruszenia art. 34 (poz. tabeli od 13 do 23), dokonał rozgraniczenia poziomu przewinienia dla poszczególnych naruszeń.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, nieprawidłowa była również wykładnia organu dotycząca naruszenia określonego przez organ jako polegające na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu tachografu, co skutkowało nierejestrowaniem na wykresówce lub karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi - opisanego w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.
Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zinterpretował przedmiotowe naruszenie odwołując się do treści art. 34 oraz art. 32 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014. Stwierdzone przez organ naruszenie - niezalogowanie karty kierowcy w tachografie przed rozpoczęciem zadania przewozowego, karta wyjęta z tachografu - nie może być kwalifikowane do naruszeń lp. 6.2 załącznika nr 3 do u.t.d.
i tym bardziej do lp. 6.2.1., które wymaga co do zasady ingerencji w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf.
WSA wskazał, że przedmiotowe naruszenie winno być kwalifikowane wg art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 (a nie wg art. 34 tego rozporządzenia).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów:
1. prawa materialnego; tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 92a
ust. 1, ust. 3 i ust.7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U z 2022 r. poz. 2201, dalej także u.t.d.) w zw. z 1p. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 32 ust. 1, ust. 3, art. 33 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1, zwanego dalej rozporządzeniem nr 165/2014) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że zachowanie polegające na niezalogowaniu karty kierowcy w tachografie cyfrowym nie wypełnia dyspozycji naruszenia określonego w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., w sytuacji gdy właściwa wykładnia powołanych przepisów powinna prowadzić Sąd do odmiennych wniosków;
2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 141 § 4, art. 133 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) poprzez pominięcie części rozważań organu zawartych w uzasadnieniu decyzji
w kontekście zastosowania lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., a w konsekwencji mylne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracyjny dokonał wykładni naruszenia określonego w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. przez pryzmat normy art. 34 oraz 32 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014, pomijając normę określoną w art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 r.;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a .w zw. z 1p. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1, art. 4 pkt 22 lit. h u.t.d. w zw. z art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014 oraz art. 1 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1071/2009
w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady (Dz.Urz.UE.L Nr 74, str. 8 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem
nr 2016/403), załącznik nr I. pkt 2 nr w tabeli 17, 22 i 23 do rozporządzenia
nr 2016/403 poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że obowiązek wprowadzania symbolów państw, w których kierowca rozpoczyna i kończy dzienny okres pracy, nie podlega sankcji na podstawie lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy literalne brzmienie normy sankcjonującej lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d. nie pozostawia wątpliwości, że zakres jej zastosowania obejmuje każdy przypadek niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy, a zatem także przypadek niedokonania wpisów manualnych dotyczących symbolów krajów rozpoczęcia i zakończenia przewozów,
a zasadności nałożenia kary na podstawie lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d. za naruszenie obowiązku określonego w art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014, nie może podważać kategoryzacja danego naruszenia wprowadzona rozporządzeniem nr 2016/403, bowiem waga naruszeń wynikająca
z przywołanego rozporządzenia dotyczy oceny dobrej reputacji, która nie jest przedmiotem postępowania wszczętego na podstawie art. 92 a ust. 1 u.t.d.,
a zatem kwestia wagi naruszeń określona tym rozporządzeniem nie powinna być brana pod uwagę przy ocenie legalności decyzji wydanej w tej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, zaś organ nie wnioskował o jej przeprowadzenie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, których w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność
z prawem decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, polegające na: niedokonaniu wpisu dotyczącego kraju rozpoczęcia przewozu (pozycja 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d. - niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis) oraz zaniechanie polegające na niewłożeniu do tachografu karty kierowcy skutkujące nierejestrowaniem na karcie wymaganych danych (pozycja 6.2.1. załącznika do u.t.d. - niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi), jak również przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (pozycja lp. 5.11.1 i 5.11.2 załącznika nr 3 do u.t.d.) stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem odnośnie do dwóch pierwszych naruszeń, co uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że uznał on, iż wobec sprzeczności treści pozycji lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d., która ma kategorię BPN (bardzo poważne naruszenie) z prawem unijnym - rozporządzeniem 2016/403, w którym naruszenie obowiązku wprowadzania przez kierowcę w tachografie cyfrowym symboli państw, w których rozpoczyna i kończy dzienny okres pracy zostało powiązane z pkt. 2.23 - zapisy nie zawierają symboli państw, w których rozpoczął się i zakończył dzienny okres pracy kierowców
i sklasyfikowane jako PN (poważne naruszenie) organ winien wprost wskazać naruszony przepis prawa unijnego i zachować właściwą wagę naruszenia. Odnośnie do naruszenia sklasyfikowanego w poz. lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. WSA uznał, że stwierdzone przez organ niezalogowanie karty kierowcy w tachografie przed rozpoczęciem zadania przewozowego, karta wyjęta z tachografu - nie może być kwalifikowane do tej pozycji, albowiem wymaga ona co do zasady ingerencji w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf, natomiast przedmiotowe naruszenie winno być klasyfikowane jako naruszenie zasad i warunków użytkowania tachografu
(lp. 6.3. załącznika nr 3 do u.t.d.).
Zarzuty skargi kasacyjnej, wyznaczające zgodnie z zasadą dyspozycyjności granice zgodności z prawem zaskarżonego wyroku zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. i kwestionują tę ocenę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA pominął część rozważań organu zawartych
w uzasadnieniu decyzji w kontekście zastosowania lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., błędnie przyjmując, że organ dokonał wykładni ww. naruszenia przez pryzmat normy art. 34 i 32 ust. 3 pomijając normę określoną w art. 32 ust. 1 rozporządzenia
nr 165/2014, wadliwie też uznał, że zachowanie polegające na niezalogowaniu karty kierowcy w tachografie cyfrowym nie wypełnia dyspozycji naruszenia określonego w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Odnośnie do naruszenia sklasyfikowanego w lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d. skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że waga naruszeń wynikająca z rozporządzenia nr 2016/403 dotyczy oceny dobrej reputacji, która nie była przedmiotem postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, zatem nie powinna była być brana pod uwagę przy ocenie legalności decyzji wydanej w sprawie, natomiast obowiązek wprowadzania symboli państw, w których kierowca rozpoczyna i kończy dzienny okres pracy - mieści się w zakresie stosowania pozycji lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d., która obejmuje każdy przypadek niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy.
Rozpoczynając rozpatrywanie zarzutów od przytoczonego jako ostatni należy stwierdzić, że zarzut ten okazał się zasadny, wadliwe bowiem było stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku możliwości zastosowania załącznika nr 3 do u.t.d. -
w zakresie pozycji lp. 6.3.8. - z powodu jego sprzeczności z prawem unijnym.
Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte - po kontroli drogowej samochodu ciężarowego, którym był wykonywany krajowy transport rzeczy
w imieniu przedsiębiorcy R. K. (skarżącego). Stosownie do art. 92 a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, jak z kolei wynika z ust. 7 tego artykułu - wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:
1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9,
2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy.
Przedmiotem postępowania w kontrolowanej sprawie było wymierzenie podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy kary pieniężnej za stwierdzone w toku kontroli naruszenia, określone w załączniku nr 3 do u.t.d. W istocie, jak wyżej wskazano, załącznik ten w przypadku niektórych naruszeń wskazuje grupę naruszeń
i wagę naruszeń (kolumna 4) według załącznika I do rozporządzenia 2016/403.
W przypadku spornej pozycji 6.3.8. jest to grupa 2.17 z przypisaną wagą BPN.
W załączniku I do rozporządzenia 2016/403 pod tą pozycją znajduje się "zapisy nie zawierają symboli państw, których granice przekroczył kierowca w ciągu dziennego okresu pracy" z przypisaną wagą PN.
Zdaniem NSA, trzeba zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że na tej podstawie nie można jednak stwierdzić, że wystąpiła niezgodność polskiego prawa
z prawem unijnym, skutkująca brakiem możliwości zastosowania odpowiedniego przepisu polskiej ustawy w celu wymierzenia kary pieniężnej. Przypomnieć należy, że rozporządzenia unijne mają charakter generalny (ogólny), wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. W związku
z powyższym normy zawarte w rozporządzeniach wiążą nie tylko państwa członkowskie, ale także jednostki (tj. osoby fizyczne i podmioty zbiorowe państwa członkowskiego). Należy zauważyć, że zasadniczo regulacje zawarte w unijnych rozporządzeniach powinny być kompletne, tak aby nie musiały być uzupełniane przez prawo krajowe. Istnieje zresztą ścisły zakaz stosowania krajowych środków prawnych o charakterze implementacyjnym (czy też transponującym) względem rozporządzeń. Wynika to także stąd, że w praktyce rozporządzenia mają być instrumentem unifikacji prawa (por. S. Biernat w Źródła prawa Unii Europejskiej, (w:) Prawo Unii Europejskiej, (red.) J. Barcz, Warszawa 2004, s. 211, A. Bartosiewicz Nowe unijne rozporządzenie wykonawcze VAT, opub. PP 2011/7/12-19).
Już z samego tytułu rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 wynika, że - uzupełnia ono rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 -
w odniesieniu do kwalifikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą doprowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego.
W art. 1 ust.3 tego rozporządzenia stwierdzono, że państwa członkowskie uwzględniają informacje na temat poważnych naruszeń, o których mowa w ust. 1 i 2, przy przeprowadzaniu krajowego postępowania administracyjnego w sprawie oceny dobrej reputacji. Z kolei w preambule do rozporządzenia (pkt 5) wskazano, że środki, które mają zostać przyjęte, są niezbędne, aby zapewnić przejrzystość, uczciwość
i pewność prawa przy ocenie wagi naruszeń i ich konsekwencji dla dobrej reputacji przedsiębiorców transportowych lub zarządzającego transportem oraz (pkt 6), że przeprowadzenie pełnego krajowego postępowania administracyjnego w celu ustalenia, czy utrata dobrej reputacji stanowiłaby proporcjonalną reakcję w indywidualnym przypadku, jest jednak obowiązkiem właściwych organów państwa członkowskiego. Taka krajowa procedura kontroli powinna obejmować, w stosownych przypadkach, kontrole w siedzibie danego przedsiębiorcy. Przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji państwa członkowskie powinny brać pod uwagę postępowanie przedsiębiorstwa, jego zarządzających i wszystkich innych odpowiednich osób.
W rozpoznawanej sprawie nie podlega ocenie spełnienie dobrej reputacji przewoźnika drogowego lecz naruszenie wymogów prawa w zakresie wpisów na kartę kierowcy danych dotyczących kraju - miejsca zakończenia pracy, za które przewidziana została kara pieniężna. Naruszenie zostało sklasyfikowane w ustawie o transporcie drogowym i jednocześnie niesporne jest, że sankcjonuje niewykonanie obowiązku wyrażonego w prawie unijnym - zgodnie z art. 34 ust. 7 rozporządzenia 165/2014
w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym, kierowca wprowadza
w tachografie cyfrowym symbole państw, w których rozpoczyna i kończy dzienny okres pracy. Należy też zauważyć, że przypisane stronie naruszenie (lp.6.3.8.) w załączniku nr 3 do u.t.d. zostało sklasyfikowane do grupy 6 - "Naruszenie przepisów o stosowaniu tachografów". Dlatego ma rację autor skargi kasacyjnej, że ocena, czy stwierdzone przez organ naruszenie określone w załączniku do u.t.d. wyczerpuje jednocześnie znamiona naruszeń określonych w rozporządzeniu nr 2016/403 miałoby znaczenie,
i niezgodność z prawem unijnym mogłaby być podnoszona, ale tylko w postępowaniu
w przedmiocie utraty dobrej reputacji, o ile byłoby prowadzone zgodnie z art. 7d u.t.d., natomiast nie jest skuteczne w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W odniesieniu do kar pieniężnych (ich wysokości) za naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego UE nie wydała żadnego aktu prawa pochodnego regulującego te zagadnienia. W związku z tym ustanowienie reżimu prawnego w zakresie określenia naruszeń oraz wysokości wymierzanych za nie kar była suwerennym działaniem Państwa Polskiego, działającego w tym wypadku w obszarze nieuregulowanym postanowieniami prawa wspólnotowego. Stwierdzone w toku kontroli drogowej naruszenie w postaci niedokonania wpisów dotyczących krajów rozpoczęcia i zakończenia przewozu mieści się dosłownym brzmieniu lp.6.3.8. dotyczącym niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy i taka kwalifikacja tego naruszenia została też trafnie uznana w orzecznictwie sądów administracyjnych za prawidłową (por. wyroki WSA
w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 444/21 i WSA w Opolu II SA/Op 267/21).
Z tych przyczyn należało uznać za skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego wyrażony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej.
Przechodząc do zarzutu skargi kasacyjnej (pkt 1) dotyczącego naruszenia przewidzianego pod poz. lp.6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., zasadnie organ podnosił, że doszło do naruszenia l.p. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. - w zw. z art. 32 ust. 1, ust. 3, art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 poprzez jego błędną wykładnię.
Przepis ten został umiejscowiony w grupie naruszeń 6.2 załącznika - Wykonywanie przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf, brzmi - Niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkującego nierejestrowaniem na wykresówce lub karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi.
Autor skargi kasacyjnej trafnie wskazuje, że przywołany przepis należy rozumieć w ten sposób, że sankcjonuje on sytuacje, gdy dochodzi do nierejestrowania na karcie kierowcy lub wykresówce aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi, przy czym brak tej rejestracji na karcie kierowcy jest powodowany odłączeniem tachografu bądź jego niewłaściwą obsługą, mając jednocześnie na uwadze, że kluczowym elementem składającym się na właściwą obsługę tachografu cyfrowego jest zalogowanie w nim karty kierowcy. Stosownie do treści art. 32 ust. 1 rozporządzenia 165/2014 (który to przepis, wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji został uwzględniony przez organ w zaskarżonej decyzji) przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy, a podmioty te stosujące tachografy analogowe zapewniają ich poprawne działanie i prawidłowe stosowanie wykresówek. Nie można zatem nie podzielić argumentów organu zawartych w skardze kasacyjnej, że ponieważ kierowca jest zobowiązany do rejestrowania aktywności na karcie kierowcy, zatem zaniechanie polegające na niewłożeniu tej karty do tachografu jest nieuprawnioną ingerencją w jego pracę i dane przez niego rejestrowane gdyż karta kierowcy stanowiąca funkcjonalną całość z tachografem zawierać będzie informacje niezgodne ze stanem rzeczywistym.
Takie rozumienie treści naruszenia zawartego w l.p. 6.2.1. jest podzielane
w orzecznictwie sadowoadministracyjnym, w którym przyjęto, że przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku, gdy dochodzi do przejazdu, lecz przejazd ten nie jest rejestrowany za pomocą urządzenia rejestrującego, np. z powodu nieuprawnionej ingerencji w to urządzenie (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 19 września 2019 r. o sygn. akt II GSK 2696/17, z 30 października 2019 r., sygn. akt
II GSK 2982/17, z 21 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 405/21).
Nie jest zatem trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż adekwatną do sytuacji niezalogowania karty do tachografu będzie pozycja z grupy naruszeń 6.3 załącznika do u.t.d., albowiem żadna z zawartych tam pozycji nie odpowiada brakowi użycia karty kierowcy po rozpoczęciu przewozu.
Nie można natomiast było uznać za skuteczny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, postawionego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Jak wskazano na wstępie obligatoryjnym elementem i zarazem niezbędnym warunkiem skuteczności zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wykazanie wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy. Tego obowiązkowego elementu omawiany zarzut jest pozbawiony, nie mógł zatem z tego już tylko powodu być uwzględniony.
Wobec tego jednak, że uzasadnione okazały się omówione wcześniej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię (zarzut 2) oraz także odmowę zastosowania z powodu sprzeczności z prawem unijnym (zarzut 3) zaskarżony wyrok jako oparty na tych błędnych założeniach należało uchylić i przekazać Sądowi pierwszej instancji celem podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o prawidłowe rozumienie spornych przepisów, po rozpoznaniu sprawy w pełnym zakresie, a więc również odnośnie do zastrzeżeń strony co do ustaleń faktycznych które nie były przedmiotem zainteresowania WSA przy poprzednim rozpoznaniu sprawy.
W powyższej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).