Pełny tekst orzeczenia II GSK 26/22

II GSK 26/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2425/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-05
II GZ 143/21 - Postanowienie NSA z 2021-05-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2425/20 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 października 2020 r. nr BŻ.WS.411.53.2020 w przedmiocie kary pieniężnej za utrudnianie kontroli żywności oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2425/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę M. B. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 października 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej za utrudnianie kontroli żywności.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. (dalej również jako: PPIS) pismem z 14 listopada 2019 r. zwrócił się do Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z wnioskiem o wymierzenie M. B. kary pieniężnej za czyn określony w art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1448; powoływanej dalej jako: u.b.ż.ż.). Organ wyjaśnił, że upoważnieni pracownicy PPIS 24 października 2019 r. przeprowadzili kontrolę tematyczną w Aptece [...] przy ul. K. [...] w B. Zakresem kontroli była objęta ocena oznakowania wprowadzanych do obrotu suplementów diety oraz pobór próbek do badań laboratoryjnych. W trakcie kontroli nie dokonano poboru dwóch próbek preparatów witaminowo-mineralnych w płynie, które miały być pobrane w ramach urzędowej kontroli żywności i monitoringu w ilości po 1000 ml do badania na zawartość metali (ołowiu, kadmu, rtęci, arsenu, niklu), ponieważ M. B., będąca właścicielem apteki, sprzeciwiła się pobraniu ww. próbek bez zapłaty za nie przez pracowników organu.
Decyzją z dnia 29 lipca 2020 r. Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu nałożył na M. B. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za utrudnianie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności poprzez odmowę nieodpłatnego wydania próbek suplementów diety do badań laboratoryjnych na zawartość metali w ramach urzędowej kontroli i monitoringu żywności. Odmowa nieodpłatnego wydania próbek przedstawicielom PPIS stanowiła naruszenie obowiązku nałożonego na kontrolowanego przedsiębiorcę w art. 76 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż., które należy kwalifikować jako utrudnienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności. DPWIS zwrócił uwagę na to, że strona w toku postępowania nie wykazywała się wolą współpracy z organami PIS, w szczególności nie uległo zmianie jej nieuzasadnione i sprzeczne z prawem stanowisko dotyczące zasad przeprowadzania urzędowej kontroli żywności.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. B., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania lub też o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie, że w sprawie brak jest podstaw do nałożenia na nią kary pieniężnej za popełnienie zarzucanego czynu z art. 103 ust. 1 pkt 7 u.b.ż.ż. z uwagi na to, iż czyn ten faktycznie nie został dokonany.
Decyzją z dnia 13 października 2020 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że urzędowe kontrole żywności nie ograniczają się do samego wstępu do zakładu o każdej porze, badania procesów technologicznych i receptur w zakresie niezbędnym do realizacji celu kontroli, przeglądania ksiąg i innych dokumentów kontrolowanego zakładu, ale także odnoszą się do podejmowania innych czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zakresem uprawnień w ramach urzędowej kontroli żywności, w tym również do nieodpłatnego pobierania próbek środków spożywczych w celu wykonania badań laboratoryjnych, o czym stanowi wprost art. 76 ust. 1 u.b.ż.ż. GIS wyjaśnił, że ustalając wysokość kary, zgodnie z art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. organ I instancji uwzględnił stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasową działalność podmiotu na rynku spożywczym. Mając na uwadze przede wszystkim bezpieczeństwo konsumentów, w ocenie GIS, wysokość nałożonej kary świadczy o prawidłowym zastosowaniu przez organ I instancji zasady miarkowania kary.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. B., zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd I instancji stwierdził, że aby kontrola przeprowadzana przez organy PIS mogła osiągnąć swój cel, a zatem doprowadziła do określenia m.in. bezpieczeństwa wprowadzanych do obrotu środków spożywczych, wymaga to przynajmniej minimalnego stopnia współdziałania ze strony kontrolowanego, przy czym współdziałanie to powinno dotyczyć pełnego zakresu uprawnień przysługujących organom PIS. W rozpoznawanej sprawie PPIS nie przekroczył zakresu umocowania do urzędowej kontroli żywności wyznaczonego przez przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
WSA podkreślił, że zakres kontroli nie nasuwał wątpliwości pod kątem tego, co miało stanowić jej przedmiot, a w konsekwencji jakie obowiązki administracyjnoprawne w tym zakresie spoczywały na skarżącej. Z akt sprawy wynika, że pracownik PPIS dysponował upoważnieniem obejmującym ocenę wprowadzanych do obrotu w aptece suplementów diety oraz pobór próbek do badań laboratoryjnych. Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącej, iż w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona hipoteza art. 103 ust. 1 pkt 7 u.b.ż.ż. z uwagi na to, że działanie skarżącej "nie zmierzało" do utrudnienia prowadzenia urzędowej kontroli żywności, albowiem za tego rodzaju sankcjonowane zachowanie nie mogła być uznana odmowa nieodpłatnego wydania przez skarżącą próbek suplementów diety.
Zdaniem WSA, nie budzi wątpliwości dyspozycja art. 76 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż. w części, w jakiej przepis ten kształtuje prawo organu właściwego do przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności do bezpłatnego pobrania próbki środka spożywczego stanowiącego suplement diety i zarazem obowiązek podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo żywnościowe do jego bezpłatnego wydania. Sąd podkreślił, że prowadzenie przez skarżącą przedsiębiorstwa spożywczego i jego udział w obrocie suplementami diety zakłada, że strona w ramach działalności gospodarczej nastawionej na zysk musi się liczyć przy jej prowadzeniu również z obowiązkami prawnymi i ograniczeniami o charakterze finansowym, jakie w tym zakresie wynikają z wiążących zasad prawa żywnościowego.
Reasumując Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom procesowym, w tym kodeksowym zasadom ogólnym. W kontrolowanej sprawie organ dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego /art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.)/ oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, kierując się wymaganiami art. 80 k.p.a. WSA podkreślił, że dokonane ustalenia odpowiadały hipotezie zastosowanych przepisów u.b.ż.ż. stanowiących materialnoprawną podstawę wydania decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. B., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie - w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - o rozpoznanie uprzednio wniesionej skargi. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie:
1. art. 3 ust. 3 pkt 49 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1448; powoływanej dalej jako: u.b.ż.ż.) w zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. U. UE L z 2004 nr 165 s. 1), a dodatkowo art. 49 ust. 7 pkt 6 i 9 oraz art. 49 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo Przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 236; powoływanej dalej jako: p.p.) - poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a tym samym poprzez uznanie przez Sąd, że kontrola przeprowadzana w dniu 24 października 2019 r. w Aptece [...] przy ul. K. [...] w B. przez przedstawiciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. D. K., spełniała ustawowe kryteria "urzędowej kontroli żywności", a także, iż mogła ona być w tym dniu przeprowadzona, podczas gdy faktycznie kontrola ta z uwagi na formę i treść upoważnienia nr [...] z dnia 24.10.2019 r. obejmującego swym zakresem wyłącznie: "ocenę wprowadzanych do obrotu suplementów diety oraz pobór próbek do badań laboratoryjnych" - bez wskazania w tym upoważnieniu, że kontrola ta ma dotyczyć jednocześnie "badania zawartości metali: ołów, kadm, rtęć, arsen nieorganiczny, nikiel", a także z uwagi na brak jednoznacznego wskazania w tym upoważnieniu iż kontrola ta jednocześnie ma charakter "urzędowej kontroli żywności" oraz z uwagi na brak zawartego w treści w/w upoważnienia pouczenia o prawach i obowiązkach przedsiębiorcy - kontrola ta nie powinna być faktycznie w dniu 24.10.2019 r. w Aptece [...] przeprowadzana przez organ PPIS, a także nie było podstaw do uznania, iż kontrola ta jest "urzędową kontrolą żywności", a także brak było z uwagi na treść upoważnienia uprawnień do żądania przez PPIS w W. wydania jakichkolwiek próbek, a tym bardziej dwóch preparatów witaminowo - mineralnych w płynie w ilości po 1 litr każdy;
2. art. 103 ust. 1 pkt 7 u.b.ż.ż. - poprzez jego błędną wykładnię, a tym samym poprzez uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie spełniona została dyspozycja tego przepisu, a tym samym, iż działanie M. B. zmierzało do utrudniania prowadzenia urzędowej kontroli żywności poprzez odmowę nieodpłatnego wydania próbek suplementów diety do badań laboratoryjnych na zawartość metali w ramach urzędowej kontroli i monitoringu żywności, podczas gdy faktycznie skarżąca ani też osoba ją reprezentująca – M. F., w żadnym zakresie nie podejmowali działań mogących nosić kryteria "utrudniania urzędowej kontroli żywności", a tym samym brak było podstaw do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, a nadto przedmiotowa kontrola faktycznie nie spełniała zgodnie z zarzutem wskazanym w pkt 1 niniejszej skargi kasacyjnej ustawowych kryteriów "urzędowej kontroli żywności", przy czym kontrola przeprowadzana w dniu 24 października 2019 r. w Aptece [...] pomimo tego, iż faktycznie z uwagi na nieprawidłowe upoważnienie nr [...] nie powinna być prowadzona, w rzeczywistości została przez organ administracyjny - PPIS w W. przeprowadzona w całości i zakończona;
3. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 11 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 3 pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. (Dz. U. UE L 2002 nr 31, s. 1) oraz w zw. z art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez Sąd, a w następstwie tego poprzez uznanie, że PPIS w W. nie miał obowiązku poinformowania (zawiadomienia) skarżącej o kontroli która zgodnie z decyzją tego organu miała być przeprowadzona w dniu 24 października 2019 r. przez przedstawiciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., podczas gdy faktycznie na PPIS w W. ciążył obowiązek dokonania właściwego zawiadomienia M. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą M. B. Apteka [...] o planowanej kontroli - na 7 dni przed w/w kontrolą, a dodatkowo, poprzez uznanie przez Sąd, że "w spornym przypadku zasady przeprowadzania urzędowej kontroli żywności, która miała miejsce 24 października 2019 r. w Aptece [...] przy ul. K. [...] w B., będącej zakładem, nie pozwalał powiadomić skarżącej jako podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo żywnościowe w rozumieniu art. 3 pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002 o zamiarze jej przeprowadzenia, ponieważ tego rodzaju kontrola w obowiązującym stanie prawnym przeprowadzana jest bez wcześniejszego uprzedzenia (art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 882/2004)" - podczas gdy z uwagi na okoliczność, iż Apteka [...] prowadzona przez skarżącą nie spełniała w czasie kontroli PPIS w W. kryteriów pojęcia "zakładu", a także z uwagi na okoliczność, iż kontrola PPIS w W. faktycznie nie spełniała kryteriów "urzędowej kontroli żywności" - skarżąca powinna być w wymaganym terminie poprzedzającym kontrolę o tej kontroli zawiadomiona;
4. art. 25 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2019 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 338) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a tym samym poprzez uznanie przez Sąd, że "zakres kontroli, wbrew zastrzeżeniom sformułowanym w skardze, nie nasuwał wątpliwości pod kątem tego, co miało stanowić jej przedmiot, a w konsekwencji jakie obowiązki administracyjnoprawne w tym zakresie spoczywały na skarżącej" - podczas gdy upoważnienie wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. faktycznie rodziło istotne wątpliwości co do zakresu przedmiotowej kontroli i osób je przeprowadzających – z uwagi na wskazanie w przedmiotowym upoważnieniu jako zakresu kontroli wyłącznie: "oceny wprowadzanych do obrotu suplementów diety oraz pobór próbek do badań laboratoryjnych" - bez jednoczesnego wskazania w tym upoważnieniu, że kontrola ta ma dotyczyć badania "zawartości metali: ołów, kadm, rtęć, arsen nieorganiczny, nikiel", a także z uwagi na brak jednoznacznego wskazania w tym upoważnieniu iż kontrola ta ma charakter "urzędowej kontroli żywności" oraz z uwagi na brak zawartego w treści w/w upoważnienia pouczenia o prawach i obowiązkach przedsiębiorcy, a dodatkowo z uwagi na wyszczególnienie w upoważnieniu jednej tylko osoby jako upoważnionej do przeprowadzenia kontroli - podczas gdy faktycznie kontrola przeprowadzana była przez dwie pracownice PPIS w W., a tym samym brak było faktycznie możliwości żądania przez przedstawiciela PPIS w W. w oparciu o to upoważnienie nieodpłatnego wydania jako tzw. "próbek" dwóch nienaruszonych i fabrycznie nowych preparatów witaminowo - mineralnych w płynie o pojemności po 1 litr każdy, zwłaszcza że wskazane preparaty z uwagi na ich fabrycznie nowy charakter i nienaruszone opakowania oraz objętość w żadnym razie nie mieściły się w zakresie pojęcia "próbka", a dodatkowo, że żądanie od skarżącej nieodpłatnego wydania w/w preparatów w takiej ilości, było zasadne i mieściło się w granicach uzasadnionych kontrolą;
5. art. 75 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 75 ust. 2 i 3 u.b.ż.ż. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a tym samym poprzez uznanie przez Sąd, że skarżąca M. B. miała obowiązek bezpłatnego wydania dwóch nienaruszonych i fabrycznie nowych preparatów witaminowo - mineralnych w płynie o pojemności po 1 litrze każdy, a tym samym, iż zobowiązana była pokrywać koszty kontroli przeprowadzanej przez przedstawiciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., podczas gdy taki obowiązek (wbrew stanowisku Sądu) z jej strony faktycznie nie zachodził, a nadto zakres upoważnienia do kontroli zawarty w upoważnieniu nr [...] z dnia 24.10.2019 r. wskazywał jedynie na możliwość pobierania "próbek do badań laboratoryjnych " bez ich faktycznego sprecyzowania z uwagi na rodzaj badań, nie zaś na możliwość pobierania całych - fabrycznie nowych preparatów, przy czym dodatkowo przedmiotowa kontrola przeprowadzana przez PPIS w W. faktycznie nie spełniała kryteriów "urzędowej kontroli żywności";
6. art. 76 ust. 1 u.b.ż.ż. w zw. z art. 2 pkt 19 w zw. z art. 2 pkt 11 oraz w zw. z art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., poprzez błędną wykładnię tych przepisów i poprzez błędne ich zastosowanie, a tym samym poprzez uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do pokrycia przez organ administracyjny PPIS w W. wartości pobrania od skarżącej dwóch nowych i zamkniętych fabrycznie opakowań preparatu witaminowo - mineralnego w płynie o pojemności 1000 ml każdy, albowiem jak wynika z treści pisemnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowisko to nie respektuje w ocenie Sądu "zasad, według których urzędowa kontrola żywności jest przeprowadzana, odpowiedzialności skarżącej jako podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo żywnościowe za zgodność żywności dystrybuowanej w przedsiębiorstwie będącym pod jej kontrolą z wymaganiami, jak też samego znaczenia normatywnego pojęcia próbki", a nadto, że w świetle definicji "pobierania próbek do analizy" w/w rozporządzenia nr 882/2004 "taka definicja nadaje znaczenie celowi pobrania określonego materiału do badań a nie jego ilości" - podczas gdy faktycznie w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca kontrola spełniająca ustawowe kryteria "urzędowej kontroli żywości ", kontrola z uwagi na błędy formalne upoważnienia nr [...] nie powinna być w dniu 24.10.2019 r. przeprowadzona, a nadto pobór dwóch opakowań preparatu witaminowo - mineralnego w płynie o pojemności 1000 ml każdy, nie spełniał wymogów poboru "próbek".
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzonej przez Zastępcę Głównego Inspektora Sanitarnego, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
Na wstępie dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w zaskarżonym wyroku i dlatego nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji sądu pierwszej instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 11 ustawy z dnia 6 marca o 2018 r. Prawo Przedsiębiorców w zw. z art. 3 pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. oraz w zw. z art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. oraz art. 3 ust. 3 pkt 49 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., a dodatkowo art. 49 ust. 7 pkt 6 i 9 oraz art. 49 ust. 8 i ust. 9 ustawy Prawo Przedsiębiorców. Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że niesporną okolicznością pozostaje wskazywany przez skarżącą fakt, że nie została ona poinformowana przez organy PIS o zamiarze przeprowadzenia kontroli, jednakże PPIS nie miał takiego obowiązku prawnego.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że art. 48 ust. 1 p.p., zgodnie z którym organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli należy odczytywać w łączności z zamieszczonym w art. 48 ust. 11 p.p. katalogiem zwolnień z obowiązku zawiadomienia o kontroli. Jak trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przepis ten obejmuje m.in. sytuację, gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej (art. 48 ust. 11 pkt 1 p.p.). Zamieszczona w uzasadnieniu decyzji DPWIS analiza prawna przepisów prawa UE z zakresu prawa żywnościowego, określająca reguły dokonywania urzędowych kontroli żywności na podstawie bezpośrednio stosowanych w polskim porządku prawnym unijnych aktów prawa wtórnego (rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady), powinna była stronę skarżącą nakierowywać na to, że w spornym przypadku zasady przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności, która miała miejsce 24 października 2019 r. w Aptece [...] przy ul. K. [...] w B., będącej zakładem, nie pozwalały powiadomić skarżącej - jako podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002 - o zamiarze jej przeprowadzenia, ponieważ tego rodzaju kontrola w obowiązującym stanie prawnym przeprowadzana jest bez wcześniejszego uprzedzenia (art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 882/2004).
Ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia określa wymagania i procedury niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z art. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L 2002 Nr 31, str. 1, dalej powoływanego jako: rozporządzenie nr 178/2002). Przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002 oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, przy czym wedle art. 3 pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002 podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze jest osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za spełnianie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą. Uwagę zwraca posłużenie się w tym krótkim fragmencie regulacji prawnej aż dwukrotnym zastrzeżeniem, że chodzi o "jakąkolwiek" działalność na "jakimkolwiek" etapie. Świadczy to wszak o zamiarze objęcia hipotezą tego przepisu wszelkiej działalności, bez żadnych wyłączeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 805/20). Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002, "wprowadzenie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. W konsekwencji skarżąca jest podmiotem działającym na rynku spożywczym i ponosi pełną odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności, także – jak ma to miejsce w omawianej sprawie - na etapie dystrybucji.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż także zakres kontroli nie nasuwał wątpliwości pod kątem tego, co miało stanowić jej przedmiot, a w konsekwencji jakie obowiązki administracyjnoprawne w tym zakresie spoczywały na skarżącej. Z akt sprawy wynika, że pracownik PPIS dysponował upoważnieniem obejmującym ocenę wprowadzanych do obrotu w Aptece [...] suplementów diety oraz pobór próbek do badań laboratoryjnych (upoważnienie nr [...] z 24 października 2019 r.). Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w podpisanym przez skarżącą protokole nr [...], do którego skarżąca nie zgłosiła zastrzeżeń, zostało potwierdzone, że kontrolujący zwrócił się o wydanie dwóch preparatów witaminowo-mineralnych w płynie jako próbek celem przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności i monitoringu do badania na zawartość metali: ołowiu, kadmu, rtęci, arsenu, niklu, jak też to, że złożone przez skarżącą oświadczenie wskazywało, iż odmawia wydania tychże dwóch próbek bez uiszczenia za nie zapłaty (ceny hurtowej towaru). W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 25 ust. 1 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Należy podkreślić, iż znajomość przepisów prawa żywnościowego oraz wymogów związanych z procesem kontroli na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji jest obowiązkiem podmiotów działających na rynku spożywczym w świetle cytowanego w decyzjach art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L 2002.31.1). Powyższe powinno dotyczyć zwłaszcza apteki. Znajomość procedur kontrolnych przy sprzedaży środków spożywczych bez wątpienia zaliczyć należy bowiem do podstawowych warunków prowadzenia tego rodzaju działalności, zmierzają one bowiem w istocie do ochrony życia i zdrowia ludzkiego (por. wyrok NSA z 21.06.2013 r., sygn. akt II OSK 518/12, LEX nr 1360115).
Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały dyspozycje tych przepisów pozwalające na stwierdzenie, iż działanie skarżącej zmierzało do utrudniania prowadzenia urzędowej kontroli żywności poprzez odmowę nieodpłatnego wydania próbek suplementów diety do badań laboratoryjnych na zawartość metali w ramach urzędowej kontroli i monitoringu żywności. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 7 u.b.ż.ż., kto utrudnia lub uniemożliwia przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Karę o jakiej mowa wyżej wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, uwzględniając stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu, co wynika z art. 104 ust. 1 i 2 ww. ustawy. W niniejszej sprawie zgodzić trzeba się ze stanowiskiem organów oraz Sądu I instancji, iż doszło do sytuacji, w której można mówić o uniemożliwieniu przez skarżącą przeprowadzenia kontroli w prowadzonej przez nią aptece.
Wbrew też twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że waga naruszenia przepisów prawa była znaczna, bowiem M. B., będąca właścicielem apteki, sprzeciwiła się pobraniu próbek bez zapłaty, a praktyka utrudnienia wykonywania podstawowych zadań przez organy PIS jest praktyką zagrażającą bezpieczeństwu żywności. Z protokołów znajdujących się w aktach wynika jednoznacznie, iż odmówiono wydania próbek preparatów witaminowo-mineralnych do badania na zawartość metali. Nie ma zatem wątpliwości, że skarżąca uchybiła podstawowym zasadom działania organów PIS i celom sprawowania nadzoru nad produkcją i wprowadzaniem żywności do obrotu. W świetle przepisów rozporządzenia nr 882/2004 kluczowym zobowiązaniem ciążącym na każdym państwie członkowskim jest to, by kontrole urzędowe przeprowadzane na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności były skuteczne, a podmioty prowadzące przedsiębiorstwo żywnościowe poddawały się przeprowadzanym inspekcjom (art. 4 ust. 2 lit. a) i g) ww. rozporządzenia). Kontrola, jaką przeprowadzały pracowniczki inspekcji sanitarnej, dotyczyć miała produktów będących w sprzedaży i przeznaczonych do konsumpcji, niezasadnym byłoby więc pobranie próbek z innych miejsc niż to, w którym sprzedaż się odbywała. Zachowanie skarżącej uniemożliwiło pobranie takich próbek, do czego kontrolujące miały prawo zgodnie z art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności, a tym samym sama kontrola stała się niemożliwa. Zachowanie skarżącej słusznie zostało zatem zakwalifikowane jako utrudnianie przeprowadzenia urzędowej kontroli, o którym mowa w art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Ocena dokonana w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była zatem w pełni uzasadniona.
Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również wielokrotnie powtarzany na etapie postępowania administracyjnego i sądowego zarzut naruszenia art. 76 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 2 pkt 19 w zw. z art. 2 pkt 11 oraz w zw. z art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. Za całkowicie chybione uznać należy prezentowane w tym zakresie przez stronę stanowisko, że zamknięte fabrycznie opakowanie preparatu witaminowo-mineralnego w płynie o pojemności 1000 ml nie stanowi próbki w znaczeniu art. 76 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż., a zatem powinno zostać nabyte przez pracownika organu PIS za zasadzie pełnopłatności.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że w prawie żywnościowym kształtowanym bezpośrednio stosowanymi przepisami UE, pobieranie próbek do analizy uznaje się za jedną z form kontroli bezpośredniej (art. 2 pkt 19 rozporządzenia nr 882/2004). W świetle określenia definicyjnego zamieszczonego w art. 2 pkt 11 rozporządzenia nr 882/2004 "pobieranie próbek do analizy" oznacza pobranie żywności albo innej substancji (w tym ze środowiska) właściwej dla produkcji, przetwarzania oraz dystrybucji żywności w celu sprawdzenia poprzez analizę zgodności z prawem żywnościowym. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż w przypadku, gdy kontroli poddawany jest suplement diety w postaci płynu zamkniętego w szczelnym opakowaniu na ostatnim etapie wprowadzania środka do obrotu, próbką kontrolną (próbką pierwotną) w znaczeniu art. 76 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż. jest jednostkowa sztuka takiego opakowania, czyli butelka o oferowanej konsumentom pojemności. Nieracjonalne jest twierdzenie, że powinno nastąpić odlanie po otwarciu opakowania części płynu stanowiącego preparat witaminowo-mineralny w miejscu kontroli, aby uczynić zadość akcentowanemu przez skarżącą wymogowi nadania słownikowego znaczenia pojęciu "próbki" jako "niewielkiej ilości jakiejś substancji". Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że kluczowym wyznacznikiem jest to, iż pobrana próbka powinna zapewniać ilość materiału niezbędną do przeprowadzenia badania, a równocześnie gwarantować zapewnienie metodologicznej poprawności odnoszącej się do zasad jego przygotowania i pobrania, uniemożliwiających zanieczyszczenie próbki. Znajduje to potwierdzenie w art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt. W tym kontekście zasadnie podkreśla się w piśmiennictwie, że podczas pobierania próbek i przygotowywania próbek laboratoryjnych, a także podczas transportu i składowania próbek oraz prowadzenia analiz, muszą być podjęte środki ostrożności w celu uniknięcia wystąpienia jakichkolwiek zmian w próbce, w stosunku do produktu, z którego próbka została pobrana (por. P. Wojciechowski, Wspólnotowy model urzędowej kontroli żywności, Warszawa 2008, s. 181 i n.).
W tym zakresie pogląd WSA przestawiony w zaskarżonym wyroku zasługuje na pełną akceptację.
Z tych względów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.