II GSK 2581/21

II GSK 2581/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Janson
Małgorzata Rysz
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
III SA/Łd 28/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-08-05
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 92a, lp. 5.5, 5.7, 5.11 zał nr 3 do utd; lp 6.3.15 zał nr 3 o utd
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 28/21 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 października 2020 r. nr BP.500.270.2019.1200.LD5.8779 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Z. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I
Wyrokiem z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 28/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. Z. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 12 października 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z 23 października 2019 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu
Drogowego w Łodzi nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za następujące naruszenia:
– niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, dalej: u.t.d.), w wymaganym terminie - za każdą zmianę;
– przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone;
– skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego;
– niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku;
– skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej;
– przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy;
– niewłaściwą obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi;
– niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy - za każdy dzień;
– nieprzechowywanie przez co najmniej rok wykresówek, wydruków oraz pobranych danych lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy;
– nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy;
– naruszenie obowiązku terminowego pobieranie danych z tachografu - za każdy pojazd.
Decyzja została wydana na skutek przeprowadzonej kontroli w siedzibie przedsiębiorcy – A. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: [...] A. Z. w S. w okresie od 12 lipca 2019 r. do 19 sierpnia 2019 r. Do kontroli przedsiębiorca okazał licencję nr [...] dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wydaną 1 października 2015 r. przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, ważną do 29 października 2020 r. Kontrolą objęto okres od 13 lipca 2018 r. do 12 lipca 2019 r., a jej zakres obejmował przestrzeganie warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 u.t.d., w tym dysponowanie bazą eksploatacyjną. Zgodnie z okazanymi dokumentami przedsiębiorca w okresie 6 miesięcy przed wszczęciem kontroli zatrudniał 17 kierowców. Ustalenia kontroli zostały udokumentowane w protokole kontroli z 19 sierpnia 2019 r.
Na skutek odwołania skarżącej decyzją z 12 października 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości wskazując, że organ I instancji częściowo błędnie ustalił stan faktyczny, ale z powodu pozostałych stwierdzonych przez organ pierwszej instancji naruszeń organ odwoławczy ponownie nałożył karę pieniężną w wysokości 20 000 zł, z uwagi na treść 92a u.t.d.
Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła do WSA w Łodzi skarżąca.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem, w uzasadnieniu wskazał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i po ponownej analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ustalił, iż suma kar za cząstkowe naruszenia została określona przez organ pierwszej instancji nieprawidłowo, ponieważ powinna wynosić 41 900 zł, a nie jak przyjęto pierwotnie - 58.500 zł. Niemniej z uwagi na treść 92a u.t.d. wysokość ostatecznej kary została określona na kwotę 20 000 zł, a więc identyczną jak w decyzji organu pierwszej instancji. Podstawą zreformowania przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji było dokonanie przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego błędnej oceny materiału dowodowego odnośnie następujących naruszeń:
– sankcjonowanego przez Ip. 5.2 i 5.11 załącznika nr 3 u.t.d., co do kierowcy P.K.; organ odwoławczy przyjął bowiem, iż analiza akt sprawy nie wykazała, aby w kontrolowanym okresie taki kierowca był zatrudniony w kontrolowanym podmiocie, a zatem opisany w odniesieniu do niego w decyzji organu pierwszej instancji stan faktyczny nie mógł zaistnieć i prawdopodobnie znalazł się w tym rozstrzygnięciu omyłkowo, co oznacza, że nałożone z tego tytułu na przedsiębiorcę kary były niezasadne i należało je uchylić (pkt 1 na str. 15 oraz pkt 15 na str. 23 decyzji GITD);
– sankcjonowanego przez Ip. 6.3.15 załącznika nr 3 u.t.d., tj. polegającego na nieudostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego; organ odwoławczy w tym zakresie stwierdził w oparciu o protokół kontroli, oświadczenia kontrolowanego przedsiębiorcy o pobieraniu danych, składanych przez stronę w toku postępowania wyjaśniającego oraz zaświadczeniu z serwisu tachografów z 19 sierpnia 2019 r. o uszkodzeniu tachografu w pojeździe o nr. rej. [...], że przedsiębiorca nie wczytuje i nie przechowuje danych z kart kierowców i tachografów. Organ odwoławczy wskazał, że mimo złożonego w trakcie kontroli oświadczenia o pobieraniu danych przedsiębiorca nie był stanie dostarczyć pobranych i przechowywanych danych pomimo kilkukrotnych wezwań ze strony organu kontrolnego. Ponadto organ odwoławczy ponownie przeanalizował dni, za które należało uznać, że przedsiębiorca nie pobierał wymaganych danych cyfrowych, przyjmując docelowo (str. 31 decyzji), że brak danych w rozpatrywanej sprawie należało odnosić jedynie do konkretnych dni oraz konkretnie ustalonych kierowców, a nie jak to uczynił organ pierwszej instancji - do wszystkich dni z okresu objętego kontrolą. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że przedsiębiorca nie pobierał i nie przechowywał danych łącznie za 60 dni. W konsekwencji tego organ wymierzył przedsiębiorcy karę za stwierdzone naruszenie w wysokości 30 000,00 zł (20 dni x 500 zł + 21 dni X 500 zł + 19 dni x 500 zł). Organ I instancji wymierzył w tym zakresie karę za 90 dni w łącznej kwocie 45 000 zł;
– sankcjonowane przez Ip. 6.3.18 załącznika nr 3 u.t.d., tj. naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu; organ odwoławczy uchylił nałożoną karę pieniężną w wysokości 1 500 zł, uznając, że stwierdzone naruszenie było już sankcjonowane w ramach naruszenia określonego przez Ip. 6.3.15.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącej dotyczących zasadności i podstaw nałożenia kary określonej w Ip. 6.3.15, tj. nieudostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego. Podnoszona argumentacja skarżącej opierała się na twierdzeniu, że skoro z uwagi na usterkę tachografu nie można było pobrać danych, to nie można było takich danych okazać. Skarżąca nie podważyła faktu, że przeoczyła konieczność pobrania danych, ale jednocześnie uważała, że wobec tego powinna zostać na nią nałożona kara z Ip. 6.3.18 załącznika nr 3 do u.t.d., czyli z tytułu naruszenia obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu, a nie jak miało to miejsce w sprawie z Ip. 6.3.15. Sąd wyjaśnił w tym kontekście, że każda z kar została nałożona na skarżącą za naruszenie różnych obowiązków, określonych różnymi przepisami prawa. W przypadku naruszenia określonego w Ip. 6.3.15 chodziło o dokumentowanie aktywności kierowcy, zaś naruszenie z Ip. 6.3.18 odnosiło się do danych zawartych w urządzeniu rejestrującym danego pojazdu. Przyjęcie zatem, jak chciałaby tego strona skarżąca, że przechowywanie danych wczytanych z tachografu cyfrowego jest następcze w stosunku do samej czynności wczytywania danych, a skoro wczytanie danych nie miało miejsca to nie mogły być one przechowywane, a następnie okazane w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie, nie uwzględniała, że naruszenie opisane w Ip. 6.3.15 dotyczyło nie tylko danych z tachografu, ale także innych dokumentów obrazujących
aktywność konkretnego kierowcy.
Za chybiony Sąd uznał zarzut błędnej wykładni art. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE.L 102 z 11 kwietnia 2006 r.; dalej: rozporządzenie nr 561/2006) w związku z definicją pojęcia przewóz drogowy, co w konsekwencji miało doprowadzić do nieprawidłowego zastosowania sankcji określonej w Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Skarżąca oparła ten zarzut na stwierdzeniu, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] w godz. 20:35 - 22:07 poruszał się samodzielnie jako ciągnik siodłowy bez naczepy, a więc nie był przystosowany do transportu drogowego, ponieważ sam ciągnik nie może być wykorzystywany do przewozu osób lub rzeczy. Sąd wyjaśnił, że takie rozumowanie należało uznać za błędne. Przepis art. 4 rozporządzenia nr 561/2006 pod literą b. definiuje także pojęcie "pojazdu". Zgodnie z tym unormowaniem pojazd oznacza pojazd silnikowy, ciągnik, przyczepę lub naczepę albo zespół tych pojazdów, precyzując jednocześnie, że ciągnikiem jest pojazd z własnym napędem, poruszający się po drogach, inny niż pojazd stale poruszający się po szynach i skonstruowany specjalnie do ciągnięcia, pchania lub poruszania przyczep, naczep, urządzeń lub maszyn. Z przepisów wynika, że prawidłowe rozumienie pojęcia "przewóz drogowy" musi obejmować fakt poruszania się drogami publicznymi samodzielnie także przez ciągnik siodłowy, niezależnie od tego, czy przejazd taki odbywa się z ładunkiem czy bez. Niezasadne w ocenie Sądu było twierdzenie strony skarżącej, że ciągnik siodłowy nie może być wykorzystywany do przewozu osób i rzeczy, skoro z przywołanej regulacji rozporządzenia nr 561/2006 wprost wynika coś zupełnie odmiennego. Skarżąca w swoich wyjaśnieniach złożonych pismem z 9 września 2019 r. twierdziła wprawdzie, że przejazd wspomnianego ciągnika związany był z jego obsługą serwisową, co miałoby wyłączać ów przewóz spod działania rozporządzenia nr 561/2006 na mocy jego art. 3 lit. g, jednak na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie przedstawiła jakiegokolwiek wiarygodnego dowodu na to twierdzenie.
W ocenie Sądu nie w pełni precyzyjnie i poprawnie podniesiono zarzut skargi naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) poprzez wydanie decyzji administracyjnej i nałożenie na skarżącą kary z Ip. 5.2, Ip. 5.3, Ip. 5.5, Ip. 5.7 i Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Zarzut ten sformułowano w odniesieniu do okoliczności związanych z kierowcą Z. P. , który w okresie od godz. 20:03 dnia 11 kwietnia 2019 r. do godz. 6:23 dnia 12 kwietnia 2019 r. miał błędnie zadeklarować aktywność jako dyspozycyjność, podczas gdy w rzeczywistości miał wówczas odpoczynek. Wobec kierowcy Z. P. organy nie stwierdziły naruszeń, które powołano w skardze, lecz naruszenia określone w załączniku nr 3 do u.t.d. pod pozycją Ip. 6.3.11, tj. niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy. Zdaniem Sądu w tym przypadku doszło do naruszenia o obiektywnym charakterze, w tym sensie, że nawet niezamierzone operowanie wspomnianym przełącznikiem tachografu jest przez ustawodawcę sankcjonowane. Sąd zauważył, że już sama treść zarzutu skargi potwierdzała, że w stanie faktycznym sprawy doszło do takiego niepoprawnego (błędnego) operowania przełącznikiem, co w istocie rzeczy zbędnym czyniło przesłuchiwanie kierowcy na okoliczność tego, iż błędnie zadeklarował on na tachografie swoją aktywność.
Za bezprzedmiotowy Sąd uznał zarzut skargi dotyczący rzekomego naruszenia określonego pod Ip. 5.3.1 i 5.3.2 załącznika nr 3 do u.t.d. w związku z błędną wykładnią art. 9 pkt 1 rozporządzenia nr 561/2006. Zarzut ten sformułowano w odniesieniu do okoliczności związanych z kierowcą P. B., które miały mieć miejsce w okresie 15-17 maja 2017 r. Sąd wyjaśnił, że ani organ pierwszej instancji, ani też organ odwoławczy nie stwierdziły żadnych naruszeń przepisów transportu drogowego wiążących się z aktywnością ww. kierowcy.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ przepisów regulujących tzw. okoliczności egzoneracyjne. Skarżąca w toku postępowania nie wskazała żadnych okoliczności dających podstawę do ewentualnego zastosowania w sprawie art. 92b i 92 c u.t.d. Biorąc jednocześnie pod uwagę znaczną liczbę stwierdzonych naruszeń, jak również ich charakter, Sąd uznał, że przedsiębiorca nie stosuje skutecznych mechanizmów nadzorczych i kontrolnych wobec zatrudnianych kierowców, a nadto stwierdzone naruszenia miały miejsce w okolicznościach, które przedsiębiorca mógł przewidzieć, a nawet godził się na nie, podczas gdy powinien był im zapobiec.
W ocenie Sądu zgodzić należało się ze skarżącą, że o ile organy obu instancji poczyniły prawidłowe ustalenia co do popełnienia przez skarżącą stwierdzonych w dniu kontroli drogowej naruszeń przepisów u.t.d., to błędnie zinterpretowały przepisy załącznika nr 3 dotyczące sposobu ustalania wysokości kary za stwierdzone w toku kontroli skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego, skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego oraz przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Organy bowiem nie uwzględniły zmiany brzmienia tych przepisów dokonanej nowelizacją z 3 września 2018 r. Sąd podzielił stanowisko, że niedopuszczalna jest praktyka sumowania kar w stosunku do jednego naruszenia przepisów transportu drogowego. Przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje – zdaniem Sądu –uruchomienie kolejnej, wyższej sankcji, a nie sumowanie sankcji od najniższej do najwyższej. W przypadku sumowania kar, dochodziłoby do nieuprawnionego, kilkukrotnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów, a takie działanie należało ocenić jako nieproporcjonalne i automatyczne, a tym samym niezgodne z pkt 26 wprowadzenia do rozporządzenia nr 561/2006, nakazującego, aby kary stosowane przez państwa członkowskie w przypadku naruszeń jego przepisów były skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące. Jednakże, zdaniem Sądu, uwzględnienie w powyższym zakresie zarzutów skarżącej nie mogło spowodować uchylenia wydanych w sprawie decyzji, gdyż w sytuacji prawidłowego określenia wymiaru kary za te naruszenia, tj. w łącznej kwocie 900 zł zamiast orzeczonych 1500 zł, ostateczna łączna kara wynosiłaby 41.300 zł (zamiast 41.900 zł), co po zredukowaniu na podstawie art. 92a ust. 5 pkt 2 u.t.d. i tak dawałoby kwotę 20.000zł, a zatem taką samą jak wymierzona. Stwierdzone przez Sąd naruszenia nie miały zatem wpływu na wynik sprawy.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Łodzi wniosła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono::
I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnej wykładni art. 92a ust. 1 u.t.d. przez pominięcie, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego zawierała jedno, niepodzielne rozstrzygnięcie o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 41.900 zł za wszystkie stwierdzone w toku postępowania naruszenia, a zatem rozstrzygała jedną sprawę administracyjną w ujęciu materialnym, zaś kara pieniężna nakładana w oparciu o przepisy u.t.d. zawsze polega na zsumowaniu kar za poszczególne uchybienia, a następnie zostaje ograniczona do kwot wskazanych w art. 92 a ust. 5 u.t.d., bowiem sposób obliczenia kary ustawodawca wskazuje w ustawie, zaś kontrola zarówno w toku instancji odwoławczej do organu wyższej instancji jak i kontrola sądowoadministracyjna obejmuje całość sprawy administracyjnej i całość orzeczenia o karze bowiem z powodu ustawowego ograniczenia wysokości kary wszystkie naruszenia i jednostkowe kary muszą być rozpatrywane jednocześnie gdyż są przedmiotem jednej sprawy administracyjnej o ukaranie za wszystkie naruszenia stwierdzone w czasie jednej kontroli w związku z koncepcją niepodzielności decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie u.t.d.;
II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) przez błędną wykładnię art. 92a u.t.d. oraz Ip 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d. polegającym na braku kontroli sądowoadministracyjnej i tolerowaniu nieprawidłowego naliczania kary za skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku, polegającym na sumowaniu kar w miejsce stosowania stawki progresywnej za naruszenie przewidzianej w załączniku nr 3 ustawy o transporcie drogowym;
III. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) przez błędną wykładnię art. 92a u.t.d. oraz Ip 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d. polegającym na braku kontroli sądowoadministracyjnej i tolerowaniu nieprawidłowego naliczania kary za skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku, polegającym na sumowaniu kar w miejsce stosowania stawki progresywnej za naruszenie przewidzianej w załączniku nr 3 u.t.d.;
IV. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) przez błędną wykładnię art. 92a u.t.d. oraz Ip 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. polegającym na braku kontroli sądowoadministracyjnej i tolerowaniu nieprawidłowego naliczania kary za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy polegającym na sumowaniu kar w miejsce stosowania stawki progresywnej za naruszenie przewidzianej w załączniku nr 3 u.t.d.;
V. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 92a ust. 1 u.t.d. gdzie mowa jest o karze za każde stwierdzone naruszenie podczas gdy wykładnia przepisów stosowana przez organy przy nakładaniu kary polegająca na sumowania kar doprowadziła do nieuprawnionego, kilkukrotnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów, a takie działanie należy ocenić jako nieproporcjonalne, automatyczne, a tym samym niezgodne z pkt. 26 wprowadzenia do rozporządzenia nr 561/2006, nakazującego aby kary stosowane przez państwa członkowskie w przypadku naruszenia jego przepisów były skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące;
VI. obrazę przepisów prawa materialnego art. 92 a ust. 7 u.t.d. przez pominięcie zasady, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenia przepisów transportu drogowego ma charakter decyzji związanej bowiem przy stwierdzeniu naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozów drogowego organ administracyjny zobowiązany jest do nałożenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do ustawy, kary nakładane są w sposób sztywny, co powoduje że kara nie może być nałożona w innej wysokości niż określona w załączniku, zaś kumulatywne stosowanie kilku kar za jedno naruszenie nie znajduje podstawy normatywnej;
VII. obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 92a ust. 1, ust. 5 oraz art. 93 ust. 1 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w pominięciu, że zarzuty nawet wobec jedynie części naruszeń opisanych w decyzji, wobec faktu, że decyzja organu zawierała rozstrzygnięcie w zakresie nałożenia kary pieniężnej, ograniczonej z ustawy do kwoty 20 000 zł za wszystkie stwierdzone w toku kontroli naruszenia, oznacza, że strona kwestionując nawet zasadność nałożenia kary tylko za niektóre z nich, w istocie rzeczy nie zgadzała się z całokształtem rozstrzygnięcia zapadłego w drodze decyzji;
VIII. obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 (Dz.Urz.UE.L.60 z 28 lutego 2014 r.; dalej: rozporządzenie nr 165/2014) w zw. z naruszeniem określonym pod Ip. 6.3.15 zał. nr 3 do u.t.d. polegającym na nieprawidłowej kwalifikacji prawnej uchybień po stronie skarżącej polegających na niepobraniu danych z tachografu wobec awarii sprzętu potwierdzonej stosownym zaświadczeniem z serwisu tachografów i brakiem możliwości pobrania danych wobec awarii sprzętu będącej zdarzeniem losowym i nie kwestionowanej przez organy obu instancji oraz niekorzystną dla strony kwalifikację stwierdzonego naruszenia w zakresie Ip. 6.3.15 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez wymierzenie kary mimo braku podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym i błędną wykładnię normy prawnej z Ip. 6.3.15 przez pominięcie wyrażenia "pobranych danych" skutkującą ostatecznie nałożeniem na skarżącą kary pieniężnej w sytuacji, gdy przechowywanie danych jako czynność techniczna nie było możliwe.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi przez uchylenie w całości decyzji administracyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 12 października 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary na przedsiębiorcę – skarżącą w łącznej kwocie 20 000 zł oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w postępowaniu przed Sądem pierwszej i drugiej instancji.
III
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Łodzi złożył także Główny Inspektor Transportu Drogowego.
Postanowieniem z 30 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2581/21, Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu NSA wskazał, że skarga kasacyjna nie mogła być skutecznie wniesiona bez uprzedniego złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego skargę, bowiem termin do wniesienia skargi kasacyjnej rozpoczyna bieg od dnia doręczenia stronie, która złożyła taki wniosek, odpisu wyroku z uzasadnieniem. Takiego wniosku nie złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, wobec tego organ nie był zatem uprawniony do wniesienia skargi kasacyjnej od wydanego w niniejszej sprawie wyroku.
IV
Odpowiedź na skargę kasacyjną A. Z. złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, skierowanie sprawy na rozprawę oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
V
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (punkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (punkt 2). Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem wyroku Sądu pierwszej instancji, w którym pomimo stwierdzonych naruszeń orzekł o oddaleniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 16 kwietnia 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów w transporcie drogowym, gdyż uznał, że te naruszenia nie miały wpływu na wynik sprawy.
Za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w punktach od I do VII petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, wskazać trzeba, że ich istota sprowadza się do błędnej interpretacji lp. 5.2, 5.5., 5.7 i 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. w zakresie sposobu ustalania wysokości kary za stwierdzone w toku kontroli skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego, skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego oraz przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy.
W niniejszej sprawie – jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji – organy administracji nie uwzględniły zmiany brzmienia przepisów, dokonanej na skutek wejścia w życie 3 września 2018 r. ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481; dalej: nowelizacja) i dokonały wyliczenia kary pieniężnej w brzmieniu przed nowelizacją.
Treść naruszeń określonych w lp. 5.2, 5.5., 5.7 i 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d., w znowelizowanym brzmieniu różni się od brzmienia obowiązującego przed dokonaniem nowelizacji. Zmienił się bowiem sposób opisu poszczególnych naruszeń i wysokość kar za poszczególne naruszenia, a ponadto wysokość kar powiązano bezpośrednio (w większości przypadków) z wagą danego naruszenia. Przed nowelizacją dopuszczalne było sumowanie kar za poszczególne naruszenia, natomiast obecnie taki sposób liczenia kary pieniężnej jest nieprawidłowy. Brzmienie aktualnie obowiązujących lp. 5.2, 5.5, 5.7 i 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. nie pozwalało na przyjęcie, że przewidziane w nim kary pieniężne za to samo naruszenie przepisów podlegają łączeniu. Przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje uruchomienie kolejnej, wyższej sankcji, a nie sumowanie sankcji od najniższej do najwyższej.
Organy administracji błędnie wyliczyły zatem kary pieniężne w ww. przypadkach skrócenia wymaganego regularnego, skrócenia okresu odpoczynku dziennego oraz przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu. W przypadku skrócenia przez kierowcę dziennego czasu odpoczynku o 1 godzinę i 2 minuty, organy błędnie wymierzyły skarżącej karę w łącznej wysokości 300 zł, sumując kary wymienione w Ip. 5.5 pkt 1 i pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy wskazane naruszenie powinno było podlegać wyłącznie karze z Ip. 5.5. pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d. (skrócenie regularnego okresu odpoczynku dziennego o 1 godzinę i 2 minuty), tj. karze w wysokości 200 zł. W przypadku skrócenia dziennego czasu odpoczynku o 1 godzinę i 27 minut, organy błędnie wymierzyły skarżącej karę w łącznej wysokości 500 zł, sumując kary wymienione w Ip. 5.7 pkt 1 i pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy wskazane naruszenie powinno było podlegać wyłącznie sankcji przewidzianej w pkt 2 Ip. 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. karze w wysokości 350 zł. Z kolei odnosząc się do naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu stwierdzić należało, że kierowca przekroczył w powyższym zakresie normę o 1 godzinę i 40 minut, za co organy błędnie wymierzyły skarżącej karę w łącznej wysokości 700, sumując kary wymienione w Ip.5.11 pkt 1, 2 i pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy wskazane naruszenie podlegało wyłącznie sankcji przewidzianej w pkt 3 lp.5.11 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. karze w wysokości 350.
Dostrzegając te naruszenia, Sąd pierwszej instancji zasadnie jednak uznał, że uwzględnienie zarzutów skarżącej w tym zakresie nie mogło spowodować uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Skarżąca nie wykazała bowiem wpływu naruszenia prawa materialnego na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca nie podważyła skutecznie – poprzez chociażby wyliczenia matematyczne – że kwota kary pieniężnej uległaby zmianie przy prawidłowym zastosowaniu przez organy tych przepisów. Suma kar orzeczonych przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wyniosła 41 900 zł, a powinna – uwzględniając nowelizację – wynosić 41 300 zł. Stosownie jednak do art. 92a ust. 5 pkt 2 u.t.d. organ odwoławczy zredukował karę pieniężną do kwoty 20 000 zł. Mimo zatem, że wyliczona przez organ odwoławczy kara pieniężna była błędna, to i tak ostatecznie wynosiłaby 20 000 zł z uwagi na treść art. 92a u.t.d., a więc stanowiłaby kwotę identyczną do wyliczonej przez organy i wyliczonej przez Sąd pierwszej instancji.
Prawidłowo zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że uchylenie decyzji organów administracji z przyczyn powyżej wymienionych, tj. naruszenia prawa materialnego byłoby niezasadne, gdyż stwierdzone naruszenia nie miały wpływu na wynik sprawy. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., stanowiący podstawę do orzekania dla Sądu pierwszej instancji przewiduje, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec zatem niestwierdzenia w niniejszej sprawie takiego wpływu – Sąd pierwszej instancji prawidłowo skargę oddalił. Trafnie przy tym wskazał Sąd również na kwestię ekonomiki procesowej, gdyż uchylenie decyzji naruszałoby przewidzianą w art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania jednostki do organów władzy publicznej.
Za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zawarty w punkcie VIII petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 2 rozporządzenia nr 165/2014 w zw. z naruszeniem określonym w Ip. 6.3.15 załącznika nr 3 do u.t.d.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące zasadności i podstaw nałożenia kary określonej w lp. 6.3.15, tj. nieudostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego.
Zgodnie z art. 33 ust. 2 rozporządzenia nr 165/2014 przedsiębiorstwa transportowe przechowują wykresówki i wydruki, w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 35, w porządku chronologicznym oraz w czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydają ich kopie zainteresowanym kierowcom na ich wniosek. Przedsiębiorstwa transportowe wydają także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych pobranych z kart kierowcy oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Niewywiązanie się z opisanych powinności skutkuje naruszeniem u.t.d. i nałożeniem na przedsiębiorstwo kary pieniężnej. Przedsiębiorstwo skarżącej powinno było zatem tak zorganizować swoją działalność, aby nie naruszać uregulowań rozporządzenia nr 165/2014 w zakresie odpowiedzialności przedsiębiorstw transportowych.
W rozpoznawanej sprawie obowiązek przechowywania danych wczytanych z tachografu, jak i karty kierowcy jest odrębny i niezależny od obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu, bez względu to czy działania te pozostają ze sobą w związku (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1237/15). Są to naruszenia odrębnie sankcjonowane w załączniku nr 3 do u.t.d. - odpowiednio w lp. 6.3.15 (gdzie sankcjonuje się nieprzechowywanie przez co najmniej rok wykresówek, wydruków oraz pobranych danych lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy) oraz w lp. 6.3.18 (gdzie sankcjonuje się obowiązek terminowego pobierania danych z tachografu za każdy pojazd). Kary pieniężne nakładane są za różne naruszenia obowiązków i określone są różnymi przepisami prawa. Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącą, że brak możliwości pobrania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców zwalnia z odpowiedzialności za nieprzechowywanie przez co najmniej rok wykresówek, wydruków oraz pobranych danych lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. Główny Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo zatem dokonał wymiaru kary pieniężnej w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 3600 zł stanowi zwrot kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (punkt 2 sentencji).