II GSK 1955/21

II GSK 1955/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1768/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 31 par. 1 pkt 2, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych F. Sp. z o.o. w W. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1768/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "B." w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2020 r. nr KOA/850/Gs/20 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów drogowych osób w krajowym transporcie drogowym 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "B." w L. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.
Postanowieniem z 30 stycznia 2020 r. znak NI-D-II.8070.361.2019.KS, Marszałek Województwa Mazowieckiego, działając na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 oraz art. 123 k.p.a. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "B." w L. (dalej jako skarżący, stowarzyszenie) do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przedsiębiorcy F. Sp. z o.o. na linię komunikacyjną Żywiec - Bielsko-Biała - Kraków - Kielce - Warszawa - Łomża - Augustów - Suwałki.
II.
Po rozpatrzeniu zażalenia stowarzyszenia, postanowieniem z 25 czerwca 2020 r. nr KOA/850/Gs/20, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy ww. postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stowarzyszenie wpisane jest nie tylko do rejestru stowarzyszeń, ale także do rejestru przedsiębiorców, gdzie jako przedmiot działalności wpisane są: 49.39.Z - pozostały transport lądowy pasażerski gdzie indziej niesklasyfikowany, 49.31.Z - transport lądowy pasażerski miejski i podmiejski, 49 - transport lądowy i rurociągowy. W ocenie SKO oznacza to, że stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą w tym zakresie i czerpać z niej korzyści materialne. Może zatem występować jako przedsiębiorca konkurujący na rynku transportu z uczestnikiem w niniejszej sprawie. Zdaniem SKO, stowarzyszenie ma przeciwstawne względem uczestnika interesy gospodarcze, co oznacza że będzie działać na rzecz jego członków, a nie w interesie społecznym o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a.
SKO wskazało, że warunek z art. 31 § 1 k.p.a. wzięcia udziału w postępowaniu przez stowarzyszenie uzasadniony celami statutowymi tej organizacji nie został do końca wykazany, bowiem stowarzyszenie powołuje się jedynie na ogólnikowe stwierdzenia nie podając konkretnych sytuacji, miejsc, zdarzeń dotyczących sytuacji niebezpiecznych na drodze, konkretnych istniejących i funkcjonujących na tej linii przewoźników, którym wydanie zezwolenia dla uczestnika mogłoby zagrozić. Nie przedstawiono we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz w odwołaniu argumentów przemawiających za istnieniem interesu społecznego, które uzasadniałby wzięcie przez nią udziału w tym postępowaniu.
Nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu, oczekując że to organ administracji przeprowadzi postępowanie dowodowe celem ustalenia przesłanej zasadności tego żądania.
Sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie. Organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.
III.
Wyrokiem z 27 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1768/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie SKO i orzekł o kosztach postępowania.
Zdaniem WSA, organ nie wykazał braku odpowiednich celów statutowych oraz braku interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a., co uzasadniałoby odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu.
Pojęcie interesu społecznego należy do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ administracji nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Interes społeczny może polegać na wyjaśnieniu, czy w przypadku wydania nowego zezwolenia nie zostanie naruszony art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 1500/16). W świetle tego przepisu organ może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku wykazania, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Na wzmiankowaną wykładnię interesu społecznego w omawianym przypadku wpływ powinna mieć w pierwszej kolejności treść art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Nie można tworzyć domniemania, że stowarzyszenia przewoźników działają wyłącznie w interesie swoich członków, czyli w interesie partykularnym, a ich głównym zadaniem jest obrona przed konkurencją nowych przewoźników, którzy ubiegają się o nowe zezwolenie. Obrona przed nieuczciwą konkurencją dotychczasowych przewoźników wynika z przepisów ustawy o transporcie drogowym, a konkretnie z art. 22a ust. 1 pkt 2a tej ustawy. Jeżeli organizacja społeczna zamierza wspomagać organ w wykazaniu/wyjaśnieniu zagrożenia nieuczciwą konkurencją przez nowego przewoźnika, ubiegającego się w tej konkretnej sprawie o zezwolenie na przewóz osób na konkretnej trasie (wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla już istniejących linii regularnych przez - jak wskazuje - racjonalnie pojmowaną kontrolę społeczną nad postępowaniem administracyjnym), to nie można mu zarzucić działania wyłącznie w interesie partykularnym i brak przymiotu działania w interesie społecznym. Stowarzyszenie uzasadniło wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie interesem społecznym (i celami statutowymi), wyjaśniając na czym ten interes miałby polegać, przez skoncentrowanie argumentacji w tym względzie na okolicznościach wynikających z dyspozycji cytowanego wyżej art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym.
SKO nie podważyło tej argumentacji skarżącego, a przede wszystkim nie wykazało - w stanie faktycznym tej sprawy - na czym miałby polegać wyłącznie partykularny interes stowarzyszenia w sprawie, który by zaprzeczał interesowi społecznemu w warunkach, kiedy członkowie stowarzyszenia nie świadczą usług przewozowych/nie obsługują spornej linii, ani nie zamierzają podejmować na niej przewozów, zatem nie są wprost/bezpośrednio zainteresowani zwalczaniem potencjalnych konkurentów, wskazując jedynie na interes społeczny w dążeniu do wykazania (lub wykluczenia) zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nawet przyjęcie, że stowarzyszenie kieruje się również szeroko pojętym interesem swoich członków, który może wyrażać się w niedopuszczeniu nowych przewoźników na określone linie, z uwagi na zaspokojenie potrzeb przewozowych na określonym terenie przez innych przewoźników, nie wyklucza, że stowarzyszenie będzie działać w interesie społecznym polegającym na wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości co do przesłanek udzielenia zezwolenia nowemu przewoźnikowi na wnioskowanej przez niego trasie/linii regularnej. Interes społeczny może bowiem polegać w tej sprawie na wszechstronnym wyjaśnieniu istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a w szczególności ustalenia, czy w wyniku wydania dochodzonego/nowego zezwolenia nie zostanie naruszony art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym.
W ocenie Sądu udział Stowarzyszenia (m.in. dysponującego materiałami koniecznymi do oceny okoliczności z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym) w wyjaśnieniu, czy wydanie zezwolenia spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych może okazać się nie tylko przydatny, ale wręcz konieczny do takiego wyjaśnienia/zbadania sprawy. Jednak udział stowarzyszenia, które statutowo zajmuje się zwalczaniem nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób (por. § 6 pkt 4 statutu) będzie zgodny z prawem i w żadnym stopniu nie naruszy art. 31 k.p.a. Nie ma też prostej zależności pomiędzy prowadzeniem przez członków konkretnego stowarzyszenia działalności konkurencyjnej wobec wnioskodawcy, a możliwością dopuszczenia go do udziału w postępowaniu administracyjnym.
Z faktu, że stowarzyszenie skupia przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób/prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego (§ 10 statutu), a stroną w tym postępowaniu jest uczestnik, którego przedmiotem przeważającej działalności jest transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski, nie wynika jeszcze, że stowarzyszenie może mieć interesy sprzeczne w stosunku do ubiegającego się o zezwolenie przedsiębiorcy. Założenie, że udział skarżącego w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na przewóz osób uczestnikowi wskazuje wyłącznie na realizację partykularnych interesów stowarzyszenia zainteresowanego negatywnym dla uczestnika rozstrzygnięciem ze względu na reprezentowanie jego konkurencji, a nie potencjalnych pasażerów, nie ma przekonującego oparcia w materiałach sprawy. Stosownie do § 10 statutu stowarzyszenie tworzą przedsiębiorcy przewozowi; jednak w omawianym przypadku nie ma dowodu na bezpośredni interes stowarzyszenia w zwalczaniu działalności uczestnika w odniesieniu do ewentualnego nowego połączenia na spornej linii regularnej skoro siedzibą stowarzyszenia jest Lublin (§ 2 statutu), członkowie stowarzyszenia (czego w sprawie uczestnik nie kwestionował) nie świadczą/nie zamierzają świadczyć usług przewozowych na spornej linii komunikacyjnej, a samo stowarzyszenie zwraca również uwagę na podjęcie czynności, aby wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. W tej sytuacji nie sposób utożsamiać celów statutowych i działalności stowarzyszenia wyłącznie z chęcią obrony własnego interesu, który jest wprost przeciwstawny interesom uczestnika i jego potencjalnych pasażerów. Można natomiast uznać, że w podanych okolicznościach stanu faktycznego sprawy stowarzyszenie jest rzecznikiem obiektywnego (neutralnego) interesu społecznego, zaś organ wydający decyzję/zezwolenie może (z pożytkiem dla wszechstronnego wyjaśnienia kwestii dochodzonego przez uczestnika zezwolenia) wykorzystać specjalistyczną wiedzę stowarzyszenia oraz znajomość rynku usług komunikacyjnych w obszarze analizy okoliczności leżących u podstaw podejmowanego rozstrzygnięcia o tym zezwoleniu, które to okoliczności organ obowiązany jest mieć na względzie i należycie rozważyć w aspekcie konkurencji na rynku tych usług, poszanowania praw konsumenta i jakości świadczonych usług/poziomu zaspokajania potrzeb konsumenckich. Wszystkie te elementy mieszczą się w kategorii interesu społecznego, który organ podejmując rozstrzygnięcie o zezwoleniu musi brać pod uwagę.
WSA wskazał także na prezentowaną w doktrynie konieczność niejako "życzliwego", tj. rozszerzającego interpretowania pojęć "organizacja społeczna" i "interes społeczny"
Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. W toku ponownego rozpoznania sprawy bacząc, że dostęp do postępowania administracyjnego w świetle przepisów art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., uzależniony jest w każdym przypadku od spełnienia przesłanek zamieszczonych w tych przepisach, zwłaszcza od istnienia interesu społecznego, co wyżej omówiono, organ - uwzględniając też aktualne cele statutowe stowarzyszenia - rozpozna zażalenie skarżącego od postanowienia I instancji.
IV.1
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło SKO w Warszawie, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego:
1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wystarczającą przesłanką wykazania interesu społecznego przez stowarzyszenie jest wyłącznie powołanie się przez tę organizację społeczną na cel statutowy podczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów winna prowadzić Sąd do uznania, że to stowarzyszenie winno wykazać interes społeczny w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym konkretnym postępowaniu administracyjnym, w tym wypadku postępowaniu w sprawie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na określonej linii Żywiec - Bielsko-Biała - Kraków - Kielce - Łomża - Augustów - Suwałki, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego, zważywszy, że stowarzyszenie jest przedsiębiorcą (KRS 0000044693) konkurującym na rynku przewozu osób i w istocie występuje w interesie członków swojej organizacji;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że udział stowarzyszenia w wyjaśnieniu, czy wydanie zezwolenia spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych jest wręcz konieczny do takiego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy zostało wykazane, że stowarzyszenie jest w istocie przedsiębiorcą konkurującym na rynku przewozu osób i występuje w interesie członków swojej organizacji;
II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. :
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w warunkach błędnego uznania, że Kolegium nie wykazało w niniejszej sprawie braku odpowiednich celów statutowych oraz braku interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. co uzasadniałoby odmowę dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu, podczas gdy organ administracji zweryfikował czy przedstawiona przez organizację argumentacja uzasadnia dopuszczenie jej do udziału na prawach strony,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w warunkach błędnego uznania, że Kolegium nie wykazało w niniejszej sprawie na czym miałby polegać partykularny interes stowarzyszenia, podczas gdy Kolegium wskazało, że stowarzyszenie jako wpisane do rejestru stowarzyszeń, a także do rejestru przedsiębiorców (KRS 0000044693), gdzie jako przedmiot działalności wpisany jest transport lądowy pasażerski, może prowadzić działalność gospodarczą w tym zakresie i czerpać z niej korzyści materialne, a zatem występować w obrocie jako przedsiębiorca konkurujący na rynku przewozów osób z wnioskodawcą.
SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a.
W obu przypadkach organ wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania.
IV.2
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również F. Sp. z o.o. w W. (dalej jako spółka) zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie oddalenie skargi stowarzyszenia oraz przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie postanowienia SKO z dnia 25 czerwca 2020 r., w sytuacji gdy organ administracji w prawidłowy sposób ocenił zasadność nie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony; w tym w szczególności w prawidłowy sposób ocenił:
- brak interesu społecznego w udziale stowarzyszenia w postępowaniu ze względu na to, że samo stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarcza w zakresie przewozów drogowych jak również zrzesza przewoźników drogowych a nie potencjalnych pasażerów, którzy byliby realnie zainteresowani bezpieczeństwem pasażerów, podwyższeniem jakości i standardu świadczonych usług, pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych przyszłych i obecnych pasażerów zwalczaniem nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu drogowego, co decyduje o tym, że stowarzyszenie faktycznie jest konkurencją i zrzesza konkurencję lub potencjalną konkurencje Skarżącego kasacyjnie, a nie interes społeczny;
- brak uzasadnienia udziału stowarzyszenia w postępowaniu jego celami statutowymi, albowiem cele statutowe stowarzyszenia dotyczą działalności już wykonywanej na istniejącej linii komunikacyjnej (bezpieczeństwo, podwyższenie jakości i standardu usług, świadczenie usług na zasadach uczciwej konkurencji),
- to, że stowarzyszenie faktycznie jak dotychczas w tym postępowaniu (ani w innych postępowaniach prowadzonych z udziałem F. Sp. z o.o.), nie przedstawiło żadnych merytorycznych treści mogących mieć wpływ na wynik postępowania a potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu stara się wykazać jedynie za pomocą ogólnikowych stwierdzeń, bez jakiegokolwiek odwołania się konkretnie do przedmiotu postępowania, czyli zezwolenia na przewozy na trasie Żywiec-Suwałki;
2. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie oddalenie skargi stowarzyszenia oraz przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie postanowienia SKO z dnia 25 czerwca 2020 r., a to przez dokonanie niewłaściwej oceny charakteru działalności Stowarzyszenia opisanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i stwierdzenia, że:
- stowarzyszenie może dysponować danymi dotyczącymi rentowności aktualnych połączeń na wnioskowanej trasie czy chociażby kondycji finansowej poszczególnych przewoźników realizujących połączenia na tej trasie, by w innym miejscu stwierdzić że członkowie stowarzyszenia nie świadczą usług przewozowych na wnioskowanej linii - nie mogą zatem mieć żadnej wiedzy na ww. tematy;
- stowarzyszenie jest rzecznikiem obiektywnego (neutralnego) interesu społecznego, przy całkowitym pominięciu faktu, że stowarzyszenie od 2001 r. jest wpisane do rejestru przedsiębiorców a jego PKD wskazuje na prowadzenie działalności 49.39.Z (pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany), 49.31.Z (transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski), 49 (transport lądowy oraz transport rurociągowy), 52 (magazynowanie i działalność usługowa wspomagająca transport);
- konieczne jest "życzliwe", tj. rozszerzające interpretowanie pojęć "interes społeczny" i "organizacja społeczna" , zmierzające niemal do "uspołecznienia" interesu prawnego oraz promowania szerokiej partycypacji w postępowaniu, podczas gdy nie należy tracić z pola widzenia tego, że stowarzyszenie jest tylko podmiotem na prawach strony a nie stroną postępowania.
Uchybienia te miały wpływ na sposób rozstrzygnięcia (wynik) sprawy, albowiem poprzez ich popełnienie do udziału w sprawie wydania zezwolenia może zostać dopuszczony podmiot, który nie tylko działa w imię własnych partykularnych interesów ale także godzi w interes społeczny w postaci zapewnienia szerokiemu kręgowi pasażerów wygodnych i bezpiecznych przewozów dostosowanych do zapotrzebowania społecznego.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz orzeczenie o kosztach postępowania.
V.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
VI.
Skargi kasacyjne są nieuzasadnione.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wyliczył w art. 183 § 2 ustawy procesowej.
VII.
Rozpoznając obie skargi kasacyjne należy w sposób ogólny odwołać się przede wszystkim do zasad na jakich organizacja społeczna może domagać się zapewnienia jej udziału w sprawie innej osoby, celach oraz warunkach tego rodzaju przywileju. Stanowić to będzie, samo w sobie, ustosunkowanie się do komplementarnych względem siebie zarzutów sformułowanych w środkach odwoławczych, ocenianych z problemowego punktu widzenia, rozstrzygającego zarysowane zagadnienia dotyczące naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jak i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym.
Zgodnie zatem z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
1) wszczęcia postępowania,
2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,
jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Z przepisu tego wynika m.in. że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji publicznej w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. (poza oczywiście tym, że sprawa musi dotyczyć innej osoby), tj.:
1) dopuszczenie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz
2) przemawia za tym interes społeczny.
W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że stowarzyszenie domaga się dopuszczenia do udziału w sprawie innego podmiotu i że krok taki znajduje umocowanie (uzasadnienie) w jej celach statutowych, na które się powołuje, chociaż te ostatecznie służą organom do podważenia kolejnej istotnej przesłanki jaką jest interes społeczny.
Przedmiotem sporu jest zatem zarzucone stowarzyszeniu niewykazanie, a w istocie przyjęty brak wystąpienia, przesłanki interesu społecznego po jej stronie.
Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że poza wątpliwościami Sądu pierwszej instancji, organów, a nawet stowarzyszenia i przewoźnika pozostaje to, że pojęcie "interesu społecznego" jest niedookreślone, stanowiąc typowe stwierdzenie ocenne, wymagające każdorazowo zindywidualizowania z perspektywy konkretnego stanu faktycznego sprawy. Kryterium "interesu społecznego", jako ustawowo niedookreślone, jest przy tym zmienne w czasie, chociażby z uwagi na wartości uznawane w społeczeństwie za istotne, czy też określoną praktykę funkcjonowania tak państwa jak i obywateli.
Nie ma też wątpliwości, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, jak również nie może prowadzić, poprzez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników sprawy, do naruszenia sfery prywatnej stron postępowania, wkraczania w ich życie, plany zawodowe lub do narażania na inne nieprzyjemności, związane z udziałem podmiotów obcych względem stron. Dodatkowo, w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, istotną przesłanką jest także potrzeba ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jaka może się pojawiać na tle danej sprawy.
Należy zatem podkreślić, i w tym względzie również nie ma w sprawie sporu, że ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w sprawie organizacja społeczna musi wykazać istnienie przesłanki interesu społecznego uzasadniającej jej udział w sprawie. Nie wystarczy więc jedynie ogólnikowe sformułowanie wniosku, z powołaniem się na działanie organizacji w interesie społecznym, czy też w celu ochrony pewnych uniwersalnych, o wysokim poziomie ogólności, dóbr, gdyż wówczas dopuszczenie do udziału byłoby zasadą, którą nie jest. Powołująca się na interes społeczny organizacja społeczna, pretendująca w ten sposób do roli podmiotu na wzór amicus curiae niektórych postępowań przed sądami i trybunałami, ma wspomóc rozstrzygnięcie sprawy, a nie stanowić kolejnego obciążenia, tak dla organu jak i przede wszystkim samych stron. Wykluczone jest przy tym działanie obstrukcyjne, pozorowane, czy wręcz złośliwe, które nie leży w interesie społecznym. Poprzez udział organizacji społecznej ma bowiem nastąpić włączenie czynnika społecznego w zakres rozpoznawanej sprawy, tak aby zapewnić kolejne, z założenia obiektywne, spojrzenie na jej istotę i pomoc w jej rozstrzygnięciu. Ocena tej kwestii musi więc do pewnego stopnia uwzględniać charakter postępowania prowadzonego przez organ, w tym to, czy dotyczy ono wyłącznie interesu prawnego danego podmiotu, czy też poza tenże wykracza (np. przyznanie uprawnienia wnioskodawcy może oddziaływać na już istniejące uprawnienia innych podmiotów).
Niewątpliwie nie będzie wykazaniem interesu społecznego sytuacja, w której organizacja jedynie twierdzi, że jak już uzyska dostęp, zapozna się z aktami sprawy, to będzie mogła coś więcej powiedzieć w sprawie i zabrać realny głos. Tego rodzaju stanowisko, co do zasady, nie uzasadnia działania w ramach wymaganego interesu społecznego. Pamiętać jednak należy również i o tym, co Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreśla, że nie mając dostępu do akt trudno od organizacji społecznej oczekiwać, aby już na wstępnym etapie ubiegania się o dopuszczenie do udziału w sprawie zaprezentowała bardzo szczegółowe i kompletne stanowisko. Takie założenie czyniłoby niemożliwym jakikolwiek udział organizacji społecznej, w istocie czyniąc zasadą odmowę dopuszczenia do udziału, w sytuacji, gdy tak nie jest.
Niemniej jednak co najmniej oczekiwać należałoby, że organizacja na tyle sprecyzuje swoje stanowisko względem przedmiotu postępowania takiego jak niniejsze, że szala ocen przechyli się na stronę dopuszczenia jej do udziału, rozwiewając wątpliwości co do możliwego działania np. we własnym bądź cudzym interesie i w istocie utrudniania postępowania, zamiast pomagania organowi. Dobre chęci organizacji, czy też jej ciekawość względem toczącego się postępowania, nie są w żaden sposób w stanie uzasadnić dopuszczenia jej do udziału, co wydaje się być rzeczą oczywistą.
Z powyższego wynika, że ocena zaistnienia interesu społecznego ma stanowić swoisty balans pomiędzy tym, czy dany podmiot na tyle precyzyjnie uprawdopodobnił "swoją użyteczność" dla postępowania, że należałoby go do niego dopuścić bowiem przemawia za tym interes społeczny oraz potrzebą uwzględniania faktu, że o toczącej się sprawie (jej szczegółach mających wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie i rolę organizacji społecznej) może wiedzieć, z obiektywnych względów, jeszcze stosunkowo niewiele (z racji braku dostępu do dokumentów). Istota tego rodzaju oceny jest więc kluczowa i w każdej sprawie podlega indywidualizacji.
W niniejszej sprawie odmowa dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu z uwagi na brak wykazania przesłanki interesu społecznego opierała się w istocie na przyjętym założeniu jej obstrukcyjnego i ogólnikowego działania oraz nieudowodnienia działania w interesie społecznym. Podkreśla to zwłaszcza przewoźnik, ale również organ I instancji wskazując na dokonane wezwanie i stanowisko organizacji społecznej, w tym powoływanie się na sprawę sprzed wielu lat. Odmowa nastąpiła również z uwagi na możliwości prowadzenia przez stowarzyszenie działalności gospodarczej, konkurencyjnej względem przewoźnika, który wystąpił z wnioskiem do organu.
Zaczynając ocenę od tej ostatniej kwestii należy zauważyć, że w tym zakresie organ nie poczynił żadnych ustaleń, które mogłyby taką tezę potwierdzić (działalności konkurencyjnej, która miałaby świadczyć przeciwko istnieniu interesu społecznego). Pomimo możliwości prostego uzyskania dostępu do dokumentów księgowych każdego podmiotu ujawnionego w KRS, obrazujących kondycję finansową, wskazującą, chociażby pośrednio, na możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, np. poprzez wgląd w powszechne systemy elektroniczne i analizę złożonych bilansów za poszczególne lata działalności stowarzyszenia (zob. https://ekrs.ms.gov.pl/rdf/pd/search_df), czy nawet wezwanie stowarzyszenia do wykazania tej okoliczności, organy wywiodły, z faktu samego zarejestrowania możliwości prowadzenia działalności zbieżnej z działalnością przewoźnika, tezę o jej prowadzeniu, w dodatku w sposób konkurencyjny względem tego podmiotu. Jest to twierdzenie cokolwiek przedwczesne, o ile w ogóle uzasadnione. Bez poczynienia jakichkolwiek ustaleń nie można w sposób arbitralny twierdzić, że sam wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym świadczy o tym, że dany podmiot faktycznie prowadzi zarejestrowaną działalność gospodarczą. Ponadto, nie ma prostej zależności pomiędzy ewentualnym prowadzeniem działalności przez organizację społeczną, nawet o konkurencyjnym charakterze do wnioskującego o udzielenie zezwolenia przedsiębiorcy, a możliwością dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, dotyczącym tego właśnie zezwolenia. Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do "składu osobowego" stowarzyszenia, do którego już z samej nazwy przynależą podmioty prowadzące działalność transportową, co nie wyklucza możliwości przystąpienia do sprawy innego podmiotu.
Odnośnie natomiast do sugerowanych "działań obstrukcyjnych" i niewykazania interesu społecznego w kontekście celów statutowych zauważyć należy, że również i w tym przypadku twierdzenie organu nie poddają się pełnej weryfikacji. Jakkolwiek więc ustalenie tego rodzaju schematu działania organizacji społecznej uprawniałoby do wniosku o braku po jej stronie interesu społecznego, gdyż możliwość przystąpienia do udziału w sprawie nie może służyć ułatwianiu tzw. pieniactwa, to jednak wykazanie tego rodzaju zachowania wymagałaby w zasadzie dokładnego przeanalizowania całej dotychczasowej działalności stowarzyszenia, czego w sprawie organ nie przeprowadził.
Kontynuując powyższe rozważania należy wskazać, że nie budzi wątpliwości, że interes społeczny, na rzecz którego ma działać stowarzyszenie, polega na wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, w której uczestnik ubiega się o zezwolenie na przewozy danego rodzaju. Źródło tego interesu może więc znajdować umocowanie, w zależności od okoliczności sprawy, w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, który organ zdaje się deprecjonować. W takim przypadku interes społeczny polegać będzie na działaniu na rzecz dobra ogólnego (wymienionego w tym przepisie), niepowiązanego wprost z interesem indywidualnym podmiotów tworzących organizację społeczną, która domaga się przystąpienia do postępowania.
Analiza celów i metod działania skarżącego stowarzyszenia prowadzi do wniosku, że podmiot ten co najmniej powołuje się na interes społeczny, wynikający z § 6 i 7 statutu, z których wynika, że celami statutowymi prowadzonej działalności jest m.in. popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie form wykonywania prywatnych usług transportowych, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przewoźników, zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku "transportowców", sprawowanie racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniami i prowadzącymi je organami. Formami działania są zaś m.in. przystępowanie do postępowań administracyjnych.
Tego rodzaju cele z założenia służą zaspokajaniu potrzeb obecnych i przyszłych pasażerów, jak również przewoźników, a więc udział organizacji może pozostawać w interesie społecznym. Tym bardziej, że organ w istocie pochopnie przeprowadził analizę celów stowarzyszenia, nacechowaną założeniem o jego zbędnym udziale w postępowaniu (wobec braku interesu społecznego), gdy tymczasem co najmniej szerszego wyjaśnienia wymagało to, czy rzeczywiście na trasie wnioskowanego zezwolenie może w ogóle dojść do potrzeby weryfikacji dobra chronionego na mocy art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym (cele stowarzyszenia nie ograniczają się przy tym do wspierania już istniejących linii, ale także do oceny, czy linie planowane nie naruszą praw przewoźników linii istniejących). Należałoby przy tym, nie bez uzasadnionych racji, zakładać, że organ który wydaje zezwolenie na linię regularną przebiegającą przez więcej niż jedno województwo, którym na mocy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy o transporcie drogowym jest marszałek województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, który dodatkowo czyni to w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej, posiada wiedzę o tym, czy na wnioskowanej trasie lub jej części obowiązuje już jakiekolwiek zezwolenie, komu i na jakich zasadach wydane. Dotyczy to także zmiany zezwolenia. Ustalenie w tym zakresie, jakkolwiek może być pomocne i poczynione przez organ "we własnym zakresie", to jednak może się także okazać niewystarczające dla odrzucenia niejako a limine starań stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w sprawie. Musi bowiem uchodzić za rzecz oczywistą fakt, że przebieg danej linii komunikacyjnej (tu: regularnej) może kolidować z inną linią nie tylko w całym zakresie (pokrywać się w całości), ale także w pewnym zakresie ich wzajemnego styku, np. jeżeli linia planowana projektowana jest przez punkty A-B-C-D-E-F, zaś istniejąca linia regularna pozostająca z nią w kolizji w punktach B-C-D, przy czym zezwolenie w tym ostatnim przypadku wydawał organ inny niż marszałek województwa, np. starosta.
Może się więc w takiej sytuacji okazać, że nawet niezawiniony brak koordynacji pomiędzy organami w celu analizowania zagrożenia dla linii już istniejących, zrekompensuje właśnie stowarzyszenie, np. reprezentujące przewoźników z danego terenu i posiadające szczegółową wiedzę o siatce połączeń komunikacyjnych mogących pozostawać w kolizji z planowaną linią. Nie można zatem niejako z założenia wykluczać organizacji społecznej od udziału w postępowaniu tylko dlatego, że na wstępnym etapie, nie dysponując informacjami dotyczącymi szczegółów planowanego połączenia, jego udział i wyjaśnienia zawarte we wniosku o dopuszczenie do udziału, oceniany jest przez organ jako zbędny. Przy czym następuje to bez żadnej głębszej analizy zgłoszonej przez przewoźnika trasy linii komunikacyjnej.
Zaznaczyć jednakże w tym miejscu należy, że wnioskując o dopuszczenie do tak specjalistycznego postępowania jak to dotyczące zezwolenia na przewozy regularne, zwłaszcza w sytuacji gdy tak jak w sprawie niniejszej stowarzyszeniu już w momencie aplikowania znany jest przebieg planowanej trasy (wprost się na niego powołuje), co najmniej pożądane jest wykazanie się wyższą starannością i wiedzą, niż tylko powoływaniem się na potrzebę ochrony interesów innych przewoźników i praw pasażerów z danego terenu. Wynika to bowiem z faktu, że w realiach niniejszej sprawy stowarzyszenie pozycjonuje się jako organizacja profesjonalna, wręcz reprezentująca interesy całej zbiorowości przewoźników i przez nich wskazana do reprezentacji w postępowaniach. W związku z tym należałoby zakładać, że to jak przebiega planowana trasa w danym terenie w kontekście istniejących tras komunikacyjnych, powinno być jej znane już na wstępie postępowania. Dopiero jego szczegółowy przebieg i ewentualne konflikty widziane przez pryzmat szczegółowych rozwiązań (głównie rozkładu jazdy) mogą być dalej analizowane po dopuszczeniu do udziału w sprawie. Powyższe wymaga jednak zawsze indywidualnego podejścia i analizy, gdyż nie poddaje się prostym schematom.
W związku z tym, potrzeba zbadania czy istotnie na linii, na której wnioskodawca planuje przewozy regularne istnieją już stosunki konkurencyjne i potencjalni pasażerowie, których bezpieczeństwo i poziom obsługi materializowałby pojęcie interesu społecznego w postępowaniu, wymaga rozważenia, czy stowarzyszenie może posiadać tego rodzaju wiedzę, która z punktu widzenia interesu społecznego okazać się może użyteczna, przez co ta przesłanka zaistnieje.
Organ w niniejszej sprawie niewłaściwie (w istocie pochopnie) ocenił charakter i pozycję stowarzyszenia. Mankamenty i uproszczenia przeprowadzonego postępowania nakazują ponowne rozważenie, o ile na tym etapie sprawy głównej będzie to jeszcze konieczne, czy stowarzyszenie nie legitymuje się jednak interesem społecznym i w istocie może być "przydatne" w wyjaśnieniu zagadnień mających znaczenie dla oceny możliwości wydania zezwolenia, zwłaszcza w kontekście negatywnej przesłanki z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym.
Końcowo, zupełnie na marginesie i tylko w pewnym ogólnym zarysie należy wskazać, odpowiadając na zarzuty spółki, że niewątpliwy przywilej wzięcia udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu, nie upoważnia organizacji społecznej do działania w sposób obstrukcyjny. Wskazano już wyżej, że stowarzyszenie nie może w sposób uzasadniony twierdzić, że dopiero dopuszczenie go do udziału w sprawie stworzy możliwość poszukiwania niezbędnych danych, pomocnych organowi przy orzekaniu (takie gołosłowne twierdzenie w zasadzie może stanowić podstawę do odmowy dopuszczenia do udziału). Dlatego też organ załatwiający sprawę ma pełne spektrum środków oddziaływania na strony i uczestników, zwłaszcza że kierować się musi potrzebą sprawnego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 12 § 1 k.p.a. Stowarzyszenie występuje więc w takiej sprawie "gościnnie" i nawet pomimo przyznanych uprawnień procesowych zrównanych z tymi przynależnymi stronie postępowania, nadal ma działać w granicach jakie wyznacza interes społeczny. Organ ma więc prawo ocenić, czy żądania przedłużania terminów postępowania są uzasadnione. Poza tym, wnioskująca o dane zezwolenie spółka zawsze może wnosić o nadanie nieostatecznej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co może stanowić zabezpieczenie jej interesów w toku postępowania.
Konkludując, WSA słusznie ocenił, że w sprawie doszło do naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Doszło także do naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Niezależnie więc do kwestii niewykazania, aby stowarzyszenie prowadziło konkurencyjną działalność gospodarczą, przyjęcie niewykazania interesu społecznego poprzez niesprecyzowanie celów, jakim miałby służyć udział stowarzyszenia i powoływanie się na ogólnikowe twierdzenia, nie zostało w sprawie należycie udokumentowane i uzasadnione. Co najmniej przedwcześnie oceniono więc, że stowarzyszenie nie legitymuje się wymaganym interesem społecznym, którego źródło może mieć swoje zakotwiczenie w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym.
W sprawie organ uchylił się więc, od rzetelnego zebrania i oceny materiału dowodowego, bowiem pochopnie ocenił stowarzyszenie za konkurenta wnioskodawcy, a także pobieżnie odniósł się do kwestii interesu społecznego, wymagając w istocie udowodnienia, przed przystąpieniem do sprawy, konkretnej potrzeby wzięcia udziału w tym postępowaniu w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Niewątpliwie warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest udowodnienie przydatności dla rozpatrzenia sprawy, lecz to, czy analiza statutu, dotychczasowego działania, celów i zadań organizacji społecznej, mieści się w potrzebie ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Doszło zatem do naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jak i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
Uzasadniało to zatem oddalenie skarg kasacyjnych, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).