II GSK 2542/25

II GSK 2542/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-07-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-11-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Dorota Dąbek
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Transport
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Sygn. powiązane
I SA/Bd 320/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2025-07-22
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Zawieszono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 125 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. Sp. k. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2025 r. sygn. akt I SA/Bd 320/25 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. Sp. k. w G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 14 kwietnia 2025 r. nr 0401-IOA.4802.13.2025.3 w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego odpadów bez oznakowania środka transportu postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 lipca 2025 r., (sygn. akt I SA/Bd 320/25) oddalił skargę R. Sp. z o. o. sp. k. w G. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona", "Spółka") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy (dalej przywoływany jako: "Organ II instancji") z dnia 14 kwietnia 2025 r. nr 0401-IOA.4802.13.2025.3 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ustalenia faktyczne, z których wynika:
1. 7 lutego 2025 r. Naczelnik Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu (dalej przywoływany jako: "Organ I instancji") na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 7 w zw. z poz. 4.7 i 4.8 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2201,ze zm.. dalej przywoływana jako: "u.t.d.") w zw. z art. art. 24 ust. 1, 6 i 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587; dalej przywoływana jako: "ustawa o odpadach") w zw. z § 8 ust. 1 i ust. 2, § 9 ust. 1, ust. 3, ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz.U. z 2016 r. poz. 1742, dalej przywoływane jako: "rozporządzenie") nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 12.000 zł w związku z: wykonywaniem przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach (oraz wykonywaniem przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środka transportu tablicą "ODPADY".
2. Po rozpatrzeniu odwołania, Organ II instancji decyzją z 14 kwietnia 2025 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że 3 grudnia 2023 r. o godz. 13:50 na autostradzie A1 w miejscowości [...], funkcjonariusze służby celno-skarbowej poddali kontroli drogowej pojazd silnikowy marki [...] nr rej. [...] wraz z przyczepą marki [...] nr rej. [...], którym kierował Ł.Z., wykonujący krajowy transport drogowy w imieniu Skarżącej. W wyniku podjętych czynności kontrolnych, kontrolujący stwierdzili wykonywanie przewozu drogowego przez transportującego odpady bez oznakowania środku transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach oraz wykonywanie przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach. Na powyższą okoliczność sporządzono protokół kontroli drogowej w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, z których jeden po przeczytaniu i podpisano przekazano kierowcy. Do sporządzonego protokołu kontroli drogowej, nie wniesiono żadnych zastrzeżeń. Organ II instancji uznał, że postępowanie dowodowe prowadzone w niniejszej sprawie, nie doprowadziło do wykazania, że Skarżąca nie miała wpływu na brak oznaczenia pojazdu, czy wyposażenia kierowcy w kartę BDO. Podkreślił, że brak należytego nadzoru nad zatrudnionym kierowcą lub braku odpowiedniego jego wyszkolenia, nie stanowi okoliczności wyłączających odpowiedzialność Skarżącej.
3. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.
4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 22 lipca 2025 r. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywołana jako: p.p.s.a.).
Sąd I instancji wskazał, że sprawie bezsporne jest, że poddany kontroli środek transportu, którym wykonywano przewóz drogowy odpadów, nie został oznakowany zgodnie z przepisami rozporządzenia, bezspornym jest również fakt, że transport odpadów wykonywany był bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów. Okoliczność tą dokumentuje protokół kontroli i załączona do niego dokumentacja zdjęciowa. Skarżąca okoliczności tej nie kwestionuje.
WSA stwierdził, że argumentacja Skarżącej, że ani kierowca, ani przewoźnik nie mieli wpływu na powstałe naruszenie dotyczące braku dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów z uwagi na to, że sklep z którego kierowca odebrał odpady nie wygenerował karty BDO nie zasługuje na uwzględnienie. Tak samo, wskazał Sąd I instancji, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Skarżącej, że w dniu kontroli pojazd był wyposażony w wymaganą przepisami prawa tablicę "ODPADY", a kierowca został poinformowany przez przewoźnika o wykorzystaniu tablicy w zależności od transportowanego towaru, a to kierowca nie dopełnił należycie nałożonych na niego obowiązków i nie rozłożył tabliczki wymaganej przy tego typu przewozach.
Zdaniem Sądu I instancji brak jest także podstaw do miarkowania nałożonej kary oraz do odstąpienia od jej wymierzenia. Wysokość sankcji określona została w sposób "sztywny", a więc niepoddający się czynnościom wymiaru kary unormowanych w art. 189d k.p.a. Dlatego nie sposób czynić organom zarzutu w zakresie przyjętej wysokości kary. Brak jest także podstaw, zdaniem WSA, do zastosowania instytucji o której mowa w art. 189f k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że art. 92c u.t.d. jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVA k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Stosowanie art. 92c u.t.d. w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a – jak podkreślono na wstępie – dla przyjęcia, że przepisy działu IVA k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVA lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny
5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji Organów obydwu instancji w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sad I instancji, zasadzenie od Organu II instancji na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu opłaty od wniosku za sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z jego pisemnym uzasadnieniem, a także kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych za obydwie instancje, oraz kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz zrzekła się rozprawy. Skarżąca zarzuciła:
1. w granicach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez Organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez Organy:
1. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach zasad legalizmu, prawdy obiektywnej oraz zaufania do władzy publicznej w zw. z art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez Organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 2875/23, VI SA/Wa 3023/23, VI SA/Wa 198/23, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22). Ocena, czy w sprawie nie występują przestanki do odstąpienia od ukarania stanowi obligatoryjny element postępowania w sprawie nawożenia kary pieniężnej, którego pominiecie wywołuje konieczność uchylenia tak podjętej decyzji,
2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego Stronie naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa a kara w wysokości 12.000,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna,
3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario poprzez mylenie przez WSA okoliczności wyłączających odpowiedzialność określonych w art. 92c ust. 1 u.t.d. z przesłankami odstąpienia od nałożenia kary określonymi wyłącznie w k.p.a., w sytuacji gdy jedne wyłączają przypisanie odpowiedzialności (u.t.d.), a drugie pomimo jej przypisania łagodzą jej charakter poprzez odstąpienie od nałożenia kary (k.p.a.);
2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1, 3 i 7 u.t.d. w zw. z Ip. 4.8. zał. nr 3 do u.t.d. poprzez niezastosowanie tego przepisu i zaakceptowanie wszczęcia, a następnie nieumorzenia postępowania administracyjnego i przypisania przewoźnikowi odpowiedzialności za wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenie, a naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których przewoźnik nie mógł przewidzieć i którym nie mógł zapobiec;
2. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario, art. 189e k.p.a. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez organy pominięte pomimo, ze kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 2875/23, VI SA/Wa 3023/23, VI SA/Wa 198/23, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22),
3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie nieodstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa, a kara w wysokości 12.000,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna;
3. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:
1. art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1-3 u.t.d. poprzez uznanie, że instytucja uregulowana w art. 92c ust. 1 u.t.d. jest tożsama z kodeksową instytucją odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, co miałoby zdaniem sądu uzasadniać niezastosowanie przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.t.d., pomimo ze zakres normowania przepisów k.p.a. i u.t.d. jest odmienny, a odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu nie należy utożsamiać z umorzeniem (ewentualnie niewszczynaniem) postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (por. uchwala NSA III OPS 1/21).
6. Organ II instancji w odpowiedzi skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
7. Postanowieniem z 14 lipca 2026 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 255/26, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 269 § 1 w związku z art. 187 § 1 P.p.s.a. postanowił przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, tj.: "Czy art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm., dalej: "u.t.d.") stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), wyłączający w całości stosowanie działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 189f k.p.a., do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 92a u.t.d.?"
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
8. Zgodnie z dyspozycją art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii.
Zagadnienie prawne, będące przedmiotem postępowania sądowego, związane jest z treścią pytania zadanego składowi siedmiu sędziów NSA, a zatem rozstrzygnięcie sprawy zależeć będzie od udzielonej przez NSA w tym składzie odpowiedzi. Zakres merytoryczny prezentowanych w pytaniu wątpliwości prawnych rzutować będzie na podejmowane w niniejszej sprawie rozważania, zbliżone do tych, które stały się podstawą sformułowania pytania w sprawie II GSK 255/26. Zachodzi więc przesłanka uprawniająca Sąd do zawieszenia postępowania.
9. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 276 P.p.s.a. postanowił zawiesić postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego w sprawie II GSK 255/26.