II GSK 2532/25

II GSK 2532/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-11-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Wojciech Maciejko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Po 275/25 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2025-09-03
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 268
art. 18, art. 27, art. 33 § 2, art. 34 § 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 września 2025 r. sygn. akt III SA/Po 275/25 w sprawie ze skargi M. R. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od M. R. na rzecz Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 września 2025 r., sygn. akt III SA/Po 275/25 uwzględnił wniesioną przez M. R. skargę na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej WPWIS) z dnia 26 lutego 2025 r., nr [...]: 1) uchylające postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 14 stycznia 2025 r. o oddaleniu zarzutów, w części dotyczącej zarzutu niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2026 r., poz. 268, zwanej dalej u.p.e.a.) i umarzające postępowanie I instancji w tej części oraz 2) utrzymujące w mocy zaskarżone zażaleniem postanowienie w pozostałym zakresie, tj. w części oddalającej zarzuty: a) określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającą z art. 17 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2025 r., poz. 1675, zwanej dalej u.z.z.; zarzut z art. 33 § 2 pkt 2 lit. c u.p.e.a.) i b) braku wymagalności obowiązku z innych przyczyn niż określone w art. 33 § 2 pkt 6 lit. a i b (zarzut z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.). Postanowienie II instancji wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 oraz art. 34 § 2 i 3 u.p.e.a. Sąd uchylił postanowienie II instancji. Postanowienie WPWIS było wydane w postępowaniu egzekucyjnym zmierzającym do wykonania przez skarżącego obowiązku poddania jego małoletniego dziecka (A. R.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W ocenie Sądu I instancji zaskarżone postanowienie II instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i naruszenie to miało charakter naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.).
W przekonaniu Sądu I instancji katalog rozstrzygnięć określonych w art. 138 k.p.a. jest katalogiem zamkniętym i organ II instancji w nieuprawniony sposób połączył rozstrzygnięcia określone w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (uchylając częściowo postanowienie I instancji i umarzając w tym zakresie postępowanie I instancji) oraz w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (utrzymując w mocy pozostałą część postanowienia I instancji zaskarżonego zażaleniem). Skoro w postanowieniu I instancji sformułowano sentencję orzekającą ogólnie o oddaleniu zarzutów egzekucyjnych, to organ II instancji nie mógł różnicować swojego rozstrzygnięcia, odmiennie orzekając co do jednych zarzutów (uwzględniając zażalenie) i odmiennie – co do pozostałych (utrzymując w mocy zaskarżone zażaleniem postanowienie). Organ I instancji nie wyodrębniał w sentencji swojego postanowienia,
o oddaleniu zarzutów, poszczególnych zarzutów, a zatem i organ odwoławczy nie mógł tego uczynić rozpatrując zażalenie. Doszło więc do wydania nieprzewidzianego przez art. 138 k.p.a. postanowienia organu II instancji. Z tych powodów Sąd I instancji nie przystąpił do badania istotny sprawy i nie oceniał zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia przepisów o podstawach zarzutów egzekucyjnych (art. 33 § 2 u.p.e.a.).
Z wyrokiem nie zgodził się Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania
w postaci:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 144 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji nie miał podstaw do częściowego uchylenia zaskarżonego zażaleniem postanowienia i częściowego utrzymania go w mocy, nawet wówczas gdy sentencja postanowienia I instancji wyraźnie nie wyodrębniała poszczególnych zarzutów egzekucyjnych, oraz że ewentualne usunięcie takiej wadliwości mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku I instancji, w szczególności zaś niewykazanie w jaki sposób wykryta przez Sąd I instancji wadliwość postanowienia organu odwoławczego mogłaby wywierać istotny wpływ na wynik sprawy.
Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 144 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji nie miał podstaw do częściowego uchylenia zaskarżonego zażaleniem postanowienia i częściowego utrzymania go w mocy, nawet wówczas gdy sentencja postanowienia I instancji wyraźnie nie wyodrębniała poszczególnych zarzutów egzekucyjnych, oraz że ewentualne usunięcie takiej wadliwości mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym utrzymuje
w mocy zaskarżone postanowienie. Stosownie zaś do art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sporawy albo uchylając to postanowienie – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo
w części. Zgodnie natomiast z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej: 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie u.p.e.a. (pkt 1) i w postępowaniu egzekucyjnym (pkt 2), przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. Wprawdzie poszczególne regulacje zawarte
w art. 138 § 1 k.p.a. zostały oddzielone od siebie alternatywą "albo", to zgodnie
z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczalne jest formułowanie rozstrzygnięć II instancji, które częściowo będą odnajdywać podstawę w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a częściowo w innych partiach (punktach) art. 138 k.p.a., w tym w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można pomijać kluczowej kwestii, że w sprawach kończących się postanowieniami, do przysługujących na nie zażaleń przepisy art. 138 § 1 k.p.a., zgodnie z art. 144 k.p.a., należy stosować odpowiednio. Tą samą formułę odnaleźć można w art. 18 u.p.e.a., który do postępowania egzekucyjnego nakazuje stosować regulacje k.p.a. z zastrzeżeniem, że będzie to stosowanie "odpowiednie". Odpowiednie stosowanie przepisu oznacza wymóg uwzględnienia natury konkretyzowanego stosunku prawnego; na tle badanej sprawy nie można tracić z pola widzenia, że w odróżnieniu od postępowań jurysdykcyjnych (gdzie rozstrzygnięcie jednoznacznie ustala, przyznaje uprawnienie lub nakłada, określa ciężar), w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie z zarzutów (z art. 33 § 2 u.p.e.a.), obszerna lista ich podstaw nie tworzy zwykle monolitu z rozstrzygnięcia określonego w art. 34 § 2 u.p.e.a. (w I instancji) lub w art. 138 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 34 § 2 u.p.e.a. (w II instancji). Już samo założenie, że sprawa kończy się postanowieniem (a nie decyzją), a więc aktem podlegającym wykonaniu z chwilą jego wydania (i niepodlegającym suspensywności), sprawia, iż dynamika okoliczności mających wpływ na wynik sprawy wyklarowany w administracyjnym toku instancji jest znacznie większa niż w sprawach kończących się decyzją. Nie mogło mieć znaczenia dla trafności tego zarzutu skargi kasacyjnej twierdzenie Sądu I instancji, że postanowienie organu I instancji w ogólny sposób rozstrzygało o oddaleniu zarzutów, co stanowiło w fazie postępowania zażaleniowego trudność do wyodrębnienia poszczególnych zarzutów i ponownej ich oceny oraz egzemplifikacji przez organ odwoławczy. Przecież na s. 1 i 2 uzasadnienia wyroku I instancji już Sąd I instancji przyjął, jakie zarzuty (trzy) wymagały rozpatrzenia na podstawie art. 33 § 2 u.p.e.a. i na jakich twierdzeniach oparł je skarżący; Sąd I instancji przyjął, że w II instancji wydano postanowienie uchylające postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 14 stycznia 2025 r. o oddaleniu zarzutu niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.) i umarzające postępowanie I instancji w tej części oraz utrzymujące w mocy zaskarżone zażaleniem postanowienie w części oddalającej zarzuty: a) określenia obowiązku niezgodnie z treścią art. 17 ust. 2 i 4 u.z.z. (co stanowiło zarzut z art. 33 § 2 pkt 2 lit. c u.p.e.a.) i b) braku wymagalności obowiązku z innych przyczyn niż określone w art. 33 § 2 pkt 6 lit. a i b (co stanowiło zarzut z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.). Zatem postanowienie I instancji wystarczająco wyraźnie wyznaczało granice każdego z zarzutów, co legitymowało organ odwoławczy do rozpatrzenia każdego z nich i odpowiedniej reakcji procesowej na każdy z nich.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 1973/22 (Lex nr 4032805) stwierdzono, że wydane w postępowaniu egzekucyjnym postanowienie o częściowym utrzymaniu w mocy postanowienia oddalającego zarzuty i częściowym uchyleniu postanowienia I instancji oraz umorzeniu postępowania w takim zakresie, odpowiada wymogom prawa. Również w wyroku z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2854/24 (CBOSA) przyjęto, że wskutek dezaktualizacji lub niedopuszczalności dowolnego z zarzutów egzekucyjnych ujawnionych w toku postępowania zażaleniowego, organ II instancji jest uprawniony do częściowego uchylenia postanowienia I instancji oraz umorzenia postępowania w odpowiedniej części, a w pozostałym zakresie – do utrzymania w mocy postanowienia zaskarżonego zażaleniem. Takiemu dzianiu nie można zarzucić naruszenia art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., zaś wyrok sądu I instancji uchylający takie postanowienie z powodu naruszenia tychże przepisów postępowania, podlega uchyleniu, jako naruszający art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skoro Sąd I instancji nie badał dotychczas prawidłowości zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia podstaw zarzutów egzekucyjnych określonych w art. 33 § 2 u.p.e.a., to sprawa nie została jeszcze dostatecznie wyjaśniona, aby mogło dojść do rozpoznania skargi co do istoty. Zatem zaszły podstawy określone w art. 185 § 1 p.p.s.a. do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Nie zasługiwał na uwzględnienie z kolei drugi z zarzutów, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia przez organ administracji (zd. pierwsze); jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania (zd. drugie). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało w minimalnym stopniu wszystkie te warunki. Prezentowało stan sprawy (s. 1 i 2 uzasadnienia), przytaczało zarzuty skarżącego (s. 2 i 3 uzasadnienia) i stanowisko strony przeciwnej (s. 3 uzasadnienia), wskazywało podstawę prawną (s. 5 uzasadnienia) oraz – zdezaktualizowane już – wskazania co do dalszego postępowania (s. 5 uzasadnienia).
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2
w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).