II GSK 253/22

II GSK 253/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dziedzic-Chojnacka
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1785/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-04
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 4 pkt 1, art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2, art. 92 a ust 1 i 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1785/21 w sprawie ze skargi S. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. L. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 4 października 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1785/21 oddalił skargę S. L. (dalej: Skarżący, strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
28 sierpnia 2019 r. w Warszawie miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki SKODA o nr rej. [...] przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Kontrolowanym pojazdem kierował Skarżący, wykonując okazjonalny przewóz osób we własnym imieniu. Podczas kontroli drogowej kierowca nie okazał licencji na wykonywanie transportu drogowego osób ani zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Skarżący okazał kontrolującym kasę fiskalną, z której dokonano wydruku raportu fiskalnego dobowego, z którego wynikało, że kasa fiskalna jest zarejestrowana na S. sp. z o.o. Według raportu fiskalnego za dzień 19 sierpnia 2019 r. nie wykonano z jej użyciem żadnych usług. Jak wynika z treści protokołu kontroli, Skarżący w chwili zatrzymania do kontroli przewoził pasażerkę z lotniska im. Chopina na Dworzec Centralny w Warszawie. Usługa przewozu została zamówiona za pomocą aplikacji mobilnej Bolt. Kontrolujący przesłuchali pasażerkę, w charakterze świadka. Z jej zeznań wynikało, że zamówiła usługę przewozu przez aplikację Bolt. Świadek zeznała, że nie zawierała z kierowcą żadnej umowy, nadto nie wnosiła przed rozpoczęciem przewozu żadnej opłaty. Kwota za usługę została wskazana pasażerce w aplikacji Bolt w wysokości 19,14 zł. Pasażerka wybrała w aplikacji Bolt opcję dokonania płatności gotówką (protokół z przesłuchania świadka - w aktach sprawy). Podczas kontroli podjęto próbę przesłuchania Skarżącego, jednak odmówił on złożenia zeznań.
Skarżący został przesłuchany w charakterze świadka 15 stycznia 2020 r. w Warszawie przez upoważnionego pracownika WITD w Radomiu. Z zeznań Skarżącego wynikało, że 28 sierpnia 2019 r. znajdował się na terenie lotniska im. Chopina w Warszawie jako kierowca. Skarżący oświadczył, że wykonywał przewozy osób na swoją rzecz i nie podpisywał żadnej umowy na świadczenie usług przewozowych z żadnym przedsiębiorcą. Skarżący zeznał, że podpisał jedynie umowę najmu kontrolowanego pojazdu z S. sp. z o.o. Z zeznań strony wynikało, że nie rozlicza z nikim przewozów a zlecenia na przewóz osób otrzymuje z aplikacji Bolt. Skarżący zeznał, że nie wykonywał przewozów osób w imieniu S. sp. z o.o., ale jest w spółce zatrudniony jako ,,złota rączka od wszystkiego". Skarżący dodał, że nie rozlicza się z S. sp. z o.o. za wykonane przewozy osób. Z zeznań strony wynikało, że kasa fiskalna znajdowała się w schowku kontrolowanego pojazdu i Skarżący jej nie używał, ale okazał ją do kontroli, ponieważ został o to poproszony. Skarżący dodał, że nie wie, do kogo należy przedmiotowa kasa fiskalna.
Decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej ,,MWITD") z [...] lipca 2020 r. została na stronę nałożona kara pieniężna w wysokości 12 000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140, zwanej dalej ,,u.t.d") z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy. Pismem z 20 lipca 2020 r. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z [...] kwietnia 2021r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej,GITD"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwanej dalej ,,Kpa"), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.t.d) oraz lp. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 października 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1785/21 oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego.
Zdaniem WSA, działanie Skarżącego mieściło się w ramach pojęcia krajowego transportu drogowego, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju. W tych okolicznościach należało zatem przyjąć, że Skarżący bezspornie wykonywał usługi w zakresie transportu drogowego. Wykonywał zarobkowy przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d i nadto przewóz był wykonywany bez licencji. Doszło zatem do naruszenia przewidzianego w lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d Stosownie bowiem do jego brzmienia za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 12.000 zł.
Zdaniem Sądu I instancji, dopuszczalny byłby przewóz okazjonalny, o którym mowa w art. 18 ust 4b u.t.d w sytuacji, gdyby przedsiębiorca legitymował się licencją na przewóz samochodem osobowym, a nadto spełnione byłyby wszystkie przesłanki dopuszczalności takiego przewozu w odniesieniu do samochodu osobowego niespełniającego kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d i będącego wyłączną jego własnością lub stanowiącego przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy. W rozpoznawanej sprawie strona nie posiadała licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, przy czym niespełnione też zostały wymogi wynikające z art. 18 ust. 4a u.t.d oraz ust. 4b pkt 2 u.t.d. Samochód osobowy, którym dokonano przewozu pasażerki, nie spełniał bowiem kryteriów konstrukcyjnych przewidzianych w art. 18 ust. 4a u.t.d, gdyż nie był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, lecz do przewozu 5 osób wraz z kierowcą, co wynika z zapisów w protokole kontroli
W ocenie WSA, organy dokonały prawidłowej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego i zasadnie przyjęły na gruncie stanu faktycznego sprawy, że to strona jest podmiotem wykonującym przewóz drogowy, który dopuścił się naruszeń wskazanych w lp. 1.1. oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
I. prawa materialnego w postaci:
1) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 oraz art. 5 b u.t.d w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 3 do w/w ustawy, polegające na wymierzeniu Skarżącemu kary w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez Skarżącego kasacyjnie nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym (głównie ze względu na to, że czynności Skarżącego kasacyjnie nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej);
2) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust 4 a b u.t.d w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do w/w ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez Skarżącego kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie Bolt/Taxify, świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy;
3) niewłaściwego zastosowania art. 92 a ust 1 i 6 u.t.d w zw. z lp. 1.1 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, w zw. z 4 pkt. 6a ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez Skarżącego.
4) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 u.t.d w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób);
II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 16 kwietnia 2021 roku przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności
a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,
b) braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;
c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;
d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;
e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz Skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.
Jednocześnie wskazał, że w/w naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Warszawie pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:
a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,
b) braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;
c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;
d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;
e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz Skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.
W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wystąpił z wnioskiem o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wniósł o skierowanie sprawy na rozprawę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu.
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12 września 2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).
Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych, wymienionych zarówno w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04; wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).
W niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, których uchybienie, zdaniem Skarżącego kasacyjnie, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są jednak ze sobą funkcjonalnie powiązane i z tego względu należy rozpoznać je łącznie. Wykładnia bowiem przepisów prawa materialnego wyznaczała zakres ustaleń faktycznych, jakie należało w sprawie ustalić a więc wyznaczała granice postępowania dowodowego oraz wpływała na formułowane na tej podstawie oceny w zakresie kompletności materiału dowodowego.
W skardze kasacyjnej sformułowano bardzo liczne zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, które sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1, art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2, art. 92 a ust 1 i 6 u.t.d., a także naruszenia art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006,. Z tymi zarzutami ściśle powiązano zarzuty procesowe, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jak i art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Przede wszystkim stwierdzić należy, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd I instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wskazane zarzuty nie są jednak zasadne. Ponadto należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. np. wyrok NSA z 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 61/21; wyrok NSA z 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 606/20; wyrok NSA z 6 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 243/20; wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., II GSK 576/21, LEX nr 3744499). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć.
Jako pierwszym i najdalej idącym zarzutem zawartym w petitum skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA zarzut ten jest nietrafny. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje Skarżący kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (Wyrok NSA z 11 stycznia 2024 r., II GSK 1055/23, LEX nr 3702361). Z tego też względu stanowisko Sądu I instancji w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego odmienne od prezentowanego przez Skarżącego nie może uzasadniać twierdzenia o naruszeniu wskazanych przepisów prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie prezentowany jest pogląd, iż z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. Wyrok NSA z 25 marca 2025 r., III OSK 273/22, LEX nr 3845361).
Wobec powyższego zarzut zawarty w pkt II.5 petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.
Przechodząc do pozostałych zarzutów zawartych w petitum skargo kasacyjnej, na wstępie należy zauważyć, że pojęciem podstawowym, którym posługuje się ustawa o transporcie drogowym jest "transport drogowy", który dzieli się na krajowy transport drogowy i międzynarodowy transport drogowy. Określenie to obejmuje również:
a) każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4,
b) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy,
c) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób;
Z kolei krajowy jak i międzynarodowy transport drogowy może dotyczyć osób lub rzeczy. Natomiast transport drogowy odnoszący się do osób dzieli się niejako na cztery segmenty: przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego, przewozu wahadłowego oraz przewóz okazjonalny.
Zgodnie z kolei z art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju oraz pojazdami najmowanymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia i zakończenia podróży, a także cała trasa znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei przepisy art. 4 pkt 11 u.t.d. definiuje przewóz okazjonalny jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Nie budzi wątpliwości, że
Dalej art. 5 ust. 1 u.t.d., wymaga przy podjęciu i wykonywaniu transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2 uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Z kolei art. 5b ust. 1 u.t.d., nakazujący uzyskanie odpowiedniej licencji przy podjęciu i wykonywaniu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób:
1) samochodem osobowym,
2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą,
3) taksówką.
Wbrew zatem twierdzeniom Skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że zgodnie z tytułem ustawy wszystkie wskazane w niej formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a tym samym przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego uregulowanych ustawą form.
W oparciu o przytoczone regulacje i zaakceptowane ustalenia faktyczne sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający tym samym uzyskania stosownej licencji oraz zezwolenia (art. 18 ust. 3 u.t.d.). Obowiązek uzyskania tego ostatniego wynika pośrednio z art. 18 ust. 3 u.t.d., który wskazuje od strony negatywnej, że nie wymaga zezwolenia wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli:
1) tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tę samą grupę osób i dowozi się ją do miejsca początkowego albo
2) polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych), albo
3) polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2.
Stąd poza powyżej wskazanymi przypadkami przewóz okazjonalny wymaga stosownego zezwolenia.
Dodatkowo w ramach przewozu okazjonalnego konieczne jest spełnienie również warunków wynikających z kolejnych ustępów tego przepisu. Zasadniczo przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą (ust. 4a art. 18 u.t.d.). Wyjątkowo natomiast dopuszcza się przewóz okazjonalny:
1) pojazdami zabytkowymi,
2) samochodami osobowymi:
a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę,
b) na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z klientem, każdorazowo przed rozpoczęciem usługi danego przewozu w formie pisemnej lub w formie elektronicznej, o której mowa w art. 781 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 i 1237), w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości,
c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa
- niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy.
Wobec powyższego trafnie Sąd I instancji przyjął, że aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym w ramach przewozu okazjonalnego konieczne jest spełnienie warunków wynikających z art. 18 ust. 4a i 4b u.r.t.
Nie budzi także wątpliwości, że Skarżący był podmiotem wykonującym przewóz drogowy. W judykaturze przyjmuje się jednolicie, że podmiotem wykonującym transport drogowy jest nie tylko ten, kto podejmuje i wykonuje tego rodzaju działalność gospodarczą zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ale także ten kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia, chociaż nie dopełnił warunków niezbędnych do legalnego wykonywania tej działalności gospodarczej (por. np. wyroki NSA z: 4 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 166/09; 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08). Co więcej, wobec przedmiotu regulacji ustawy o transporcie drogowym oraz wobec celów tej regulacji motywowanych potrzebą ochrony statusu legalnie działających przewoźników, za w pełni uzasadniony należałoby uznać więc i ten wniosek, że sankcjonowane przepisami wymienionej ustawy wykonywanie transportu drogowego obejmuje swoim zakresem również działania faktyczne polegające na przewozie osób (lub rzeczy), które odpowiadają (mieszczą się w) pojęciu "krajowego transportu drogowego", i które to działania faktyczne nie muszą jednocześnie stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej (por np. wyroki NSA z: 18 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1031/19; 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 701/17; 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08; wyrok NSA z 29 kwietnia 2025 r., II GSK 2256/21, LEX nr 3859759). Stąd nie budzi wątpliwości, że Skarżący wykonywał krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.t.d. Należy przy tym zauważyć, że ujawniona w toku kontroli działalność Skarżącego stanowiła zorganizowany i zaplanowany rodzaj aktywności, a podejmowane czynności odpowiadały i były właściwe działaniom przewoźnika. Działalność strony miała niewątpliwie zorganizowany charakter o czym świadczy:
1) posiadanie środka transportu umożliwiającego świadczenie usług przewozu osób;
2) aplikacja Bolt służącej kojarzeniu klientów (usługobiorców) z przewoźnikiem i tym samym zamawianiu usługi przewozu wykonywanej w celu zarobkowym.
W konsekwencji, nie sposób jest więc kwestionować zasadności wniosku, że strona Skarżąca we własnym imieniu i na własny rachunek oraz samodzielnie wykonywała usługę przewozu osób samochodem osobowym zwłaszcza, że nie wykazała również, że wykonywała zamówiony przewóz w imieniu i na rzecz innego podmiotu. Sam Skarżący zeznał, że przewóz był wykonywany na jego rzecz; nie miał w chwili kontroli zawartej w jakiejkolwiek formie czy to pisemnej czy ustnej żadnej umowy na świadczenie usługi przewozu; z nikim się nie rozliczał za wykonywane przewozy a zlecenia przewozu otrzymuje za pośrednictwem aplikacji BOLT.
Jeżeli chodzi natomiast o art. 92a ust. 1 u.t.d., to tak jak to wskazano wyżej, przesłankami warunkującymi nałożenie kary pieniężnej na podstawie tego przepisu, były ustalenia dotyczące stwierdzonych naruszeń polegających na wykonywaniu przez Skarżącego przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. oraz wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewodnika drogowego lub bez wymaganej koncesji. W niniejszej sprawie Sąd I instancji kontrolując organ prawidłowo ustalił, że zostały spełnione wszystkie wymagane powołanym przepisem przesłanki warunkujące nałożenie kary administracyjnej.
Pozbawiony zasadności jest także zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. w zw. z art. 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 przez uznanie, że "przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów" wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób) (punkt I.4 petitum skargi kasacyjnej). Podkreślenia wymaga, że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 ma zastosowanie do międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty (UE) przez przewoźników zarobkowych lub pracujących na potrzeby własne, mających siedzibę w państwie członkowskim zgodnie z jego ustawodawstwem, przy użyciu pojazdów zarejestrowanych w tym państwie członkowskim, które nadają się, ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie, do przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę, i które są do tego celu przeznaczone, oraz do ruchu tych pojazdów pustych w związku z takim przewozem (art. 1 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 1 ust. 2-3), a także do krajowego zarobkowego przewozu drogowego osób, wykonywanego tymczasowo przez przewoźnika niemającego siedziby w danym państwie członkowskim, zgodnie z rozdziałem V tego rozporządzenia (art. 1 ust. 4). W związku z powyższym sformułowane w tym rozporządzeniu definicje pojęć: "usługi regularne", "szczególne usługi regularne" lub "usługi okazjonalne", jako odnoszące się do przewozu grupowego (zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia: przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę), nie mają zastosowania do przewozów okazjonalnych w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. w zakresie, w jakim przewozy te nie są przewozami okazjonalnymi w autobusowym i autokarowym przewozie osób na terytorium UE (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 238/21; wyrok NSA z 25 lutego 2025 r., II GSK 1787/21, LEX nr 3846032).
Wobec powyższego analizując zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w powiązaniu z zarzutami naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty Skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego.
W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).