II GSK 2427/21

II GSK 2427/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
III SA/Wr 588/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2021-06-23
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1481
art. 5 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U. 2024 poz 1539
art. 92a ust. 5 pkt 3, art. 92a ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 588/20 w sprawie ze skargi P. S.A. w restrukturyzacji w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 sierpnia 2020 r. nr BP.500.48.2020.1103.DL1.7122 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. S.A. w restrukturyzacji w K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3975 (trzy tysiące dziewięćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 588/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. w K. S.A. w restrukturyzacji na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr BP.500.48.2020.1103.DL1.7122 z 10 sierpnia 2020 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 3 167 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 10 sierpnia 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w K. uchylił w całości decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 16 stycznia 2020 r. i nałożył karę pieniężną w wysokości 25 000 zł. Kara wymierzona została za naruszenia warunków i obowiązków przewozu drogowego, stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy. Kontrolą objęto okres od 4 lutego 2018 r. do 4 lutego 2019 r., a ustalenia kontroli udokumentowano w protokole kontroli z 16 kwietnia 2019 r. Zgodnie z okazanymi dokumentami, w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli, przedsiębiorca zatrudniał średnio 59 kierowców, co spowodowało ograniczenie kwoty nałożonej kary pieniężnej z 44.350 zł do kwoty 25.000 zł (art. 92a ust. 5 pkt 3 u.t.d.).
GITD wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481) do spraw dotyczących naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w załączniku nr 3 do ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy sankcjonowanych administracyjnymi karami pieniężnymi, powstałych i ujawnionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 5 ust. 2 i 3 ustawy, w przypadku gdy postępowanie administracyjne prowadzone w sprawach dotyczących naruszeń, o których mowa w ust. 1, zostało wszczęte po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a naruszenie lub naruszenia powstały przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i zostały ujawnione po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że przepisy dotychczasowe są względniejsze dla strony. W przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w ust. 2, ujawniono naruszenia powstałe przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz naruszenia powstałe po dniu jej wejścia w życie, do ustalenia sumy administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy nowe.
GITD podniósł, że na podstawie zgromadzonych w trakcie trwania kontroli dokumentów stwierdzono, że przedsiębiorca przekroczył ustawowy termin na zgłoszenie do organu licencyjnego zmiany dotyczącej zbycia ośmiu pojazdów (szczegółowo opisanych na str. 9 decyzji). Organ I instancji stwierdził naruszenie lp. 1.8 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2200), dalej u.t.d., tj. niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który wydał zaświadczenia na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne, zmiany danych, o których mowa w art. 8, w wymaganym terminie", podczas gdy stan faktyczny w niniejszej sprawie odpowiada naruszeniu opisanemu pod lp. 1.4 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzieliły zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z lp. 1.4 załącznika nr 3 do u.t.d., karą pieniężną w wysokości 800 złotych, sankcjonowany jest każdy przypadek niezgłoszenia właściwemu organowi, w wymaganym terminie, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d. Ponadto, organ I instancji wskazał także, że dwukrotnie wystąpiło naruszenie lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie - za każdą zmianę.
Odwołując się do treści art. 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, GITD podniósł, że do wszystkich powyższych przypadków należało zastosować przepisy nowe. Kara pieniężna za powyższe naruszenie wynosi 6400 zł, jednakże mając na względzie treść art. 139 k.p.a. podlega ograniczeniu do wysokości 2400 zł za stwierdzone naruszenia określone w lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d.
Odnosząc się do naruszenia polegającego na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi, Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 32 ust 3 rozporządzenia 165/2014, zabrania się fałszowania, ukrywania, likwidowania i niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych w tachografie lub na karcie kierowcy albo zarejestrowanych na wydrukach z tachografu. Każda forma manipulowania tachografem, wykresówką lub kartą kierowcy, która mogłaby spowodować sfałszowanie, zlikwidowanie lub zniszczenie danych lub informacji wydrukowanych jest zabroniona. W pojeździe nie może znajdować się żadne urządzenie, które mogłoby zostać użyte w powyższych celach.
Analiza okazanych do kontroli dokumentów wykazała przypadki niewłaściwej obsługi lub odłączenia homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. GITD wskazał szczegółowo 39 naruszeń dokonanych łącznie przez czterech kierowców: D.G., J.P., A.P. oraz H.A. (str. 13-25 decyzji). Podniósł, że w przypadku ustalenia z imienia i nazwiska kierowców wykonujących sankcjonowane przewozy, kara pieniężna zostaje zwielokrotniona. Przy ustalaniu wielokrotności popełnienia naruszenia decydującą zmienną jest ilość kierowców, którzy nie używali swoich kart zgodnie z przepisami prawa niezależnie od tego, ile razy się tego dopuścili bądź tego, w ilu pojazdach popełnili naruszenie.
Tym samym GITD uznał za zasadne uchylenie kary pieniężnej w wysokości 39 000 zł oraz nałożenie kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł (tj. 4x 5 000 zł) za stwierdzone naruszenia określone w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.
Odnosząc się do naruszenia polegającego na nieudostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego – za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy (tj. lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d.), organ odwoławczy dokonując analizy okazanej dokumentacji, szczegółowo omówił braki tarcz, wykresówek oraz plików z karty kierowcy poszczególnych kierowców, tj. S.L., A.K., D.G., J.P., J.B., W.B., K.G., A.P. oraz H.A. (str. 28-31 decyzji) i wymierzył karę w kwocie 16 500 zł (tj. 33 x 500 zł).
W przypadku naruszenia z lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. – przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, organ odwoławczy wskazał, że analiza materiału dowodowego wykazała, że kierowca:
1. J.P. wykonujący 4 kwietnia 2018 r. przejazd z [...] do [...] przekroczył dopuszczalny czas jazdy ciągłej o 1 godzinę i 28 minut. Kara pieniężna wynosi 350 zł.
2. J.B.:
- wykonując 5 kwietnia 2018 r. przejazd z [...] do [...] przekroczył dopuszczalny czas jazdy ciągłej o 20 minut. Kara pieniężna wynosi 100 zł.
- wykonując 6 kwietnia 2018 r. przejazd z [...] do [...] przekroczył dopuszczalny czas jazdy ciągłej o 18 minut. Kara pieniężna wynosi 100 zł.
- wykonując 10 kwietnia 2018 r. przejazd z [...] do [...] przekroczył dopuszczalny czas jazdy ciągłej o 10 minut. Kara pieniężna wynosi 100 zł.
- wykonując 11 kwietnia 2018 r. przejazd z [...] do [...] przekroczył dopuszczalny czas jazdy ciągłej o 20 minut. Kara pieniężna wynosi 100 zł.
- wykonując 13 kwietnia 2018 r. przejazd z [...] do [...] przekroczył dopuszczalny czas jazdy ciągłej o 42 minuty. Kara pieniężna wynosi 350 zł.
- wykonując 23 kwietnia 2018 r. przejazd z [...] do [...] przekroczył dopuszczalny czas jazdy ciągłej o 18 minut. Kara pieniężna wynosi 100 zł.
- wykonując w 28 kwietnia 2018 r. przejazd z [...] do [...] przekroczył dopuszczalny czas jazdy ciągłej o 16 minut. Kara pieniężna wynosi 100 zł.
- wykonując 29 kwietnia 2018 r. przejazd z [...] do [...] przekroczył dopuszczalny czas jazdy ciągłej o 18 minut. Kara pieniężna wynosi 100 zł.
- wykonując 10 maja 2018 r. przejazd z [...] do [...] przekroczył dopuszczalny czas jazdy ciągłej o 38 minut. Kara pieniężna wynosi 350 zł.
3. K.M. wykonując 23 kwietnia 2018 r. przejazd z [...] do [...] przekroczył dopuszczalny czas jazdy ciągłej o 1 godzinę i 36 minut. Kara pieniężna wynosi 700 zł.
4. A.P.:
- wykonując 2 kwietnia 2018 r. przejazd z [...] do [...] przekroczył dopuszczalny czas jazdy ciągłej o 1 godzinę i 9 minut. Kara pieniężna wynosi 350 zł
- wykonując 29 czerwca 2018 r, przejazd z [...] do [...] przekroczył dopuszczalny czas jazdy ciągłej o 16 minut. Kara pieniężna wynosi 100 zł.
GITD za stwierdzone naruszenia określone w lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. za zasadne uznał nałożenie kary pieniężnej w wysokości 2 400 zł.
W kwestii naruszenia polegającego na przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin (tj. lp. 5.1 załącznika nr 3 do u.t.d.), organ odwoławczy wskazał, że kierowca J.B.:
- wykonując 6 kwietnia 2018 r. przejazd z [...] do [...] przekroczył dopuszczalny czas jazdy dziennej o 32 minuty. Kara pieniężna wynosi 50,00 zł.
- wykonując 13 kwietnia 2018 r. przejazd z [...] do [...] przekroczył dopuszczalny czas jazdy dziennej o 56 minut. Kara pieniężna wynosi 50 zł.
- wykonując 11 maja 2018 r. przejazd z [...] do [...] przekroczył dopuszczalny czas jazdy dziennej o 1 godz. i 6 minut. Kara pieniężna wynosi 200 zł.
W sprawie nie stwierdzono zapisów dających podstawę do zastosowania art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Z uwagi na powyższe z tytułu naruszenia sankcjonowanego przez lp. 5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. nałożono karę pieniężną w wysokości 300 zł.
Odnosząc się do naruszenia polegającego na niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy (tj. lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d.) organ odwoławczy stwierdził, że analiza okazanych do kontroli dokumentów wykazała, że kierowcy J.P., A.K., K.G. oraz D.W. we wskazanych w decyzji datach nie dokonali wymaganych wpisów ręcznych dot. swojej aktywności. Z uwagi na powyższe okoliczności, nałożona została kara pieniężna w wysokości 2 350 zł.
Odnosząc się do naruszenia określonego w Ip. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., organ odwoławczy wskazał, że analiza wykresówek okazanych do kontroli wykazała, że S.L. oraz A.K. w wyszczególnionych przedziałach czasowych nie operowali w poprawny sposób przełącznikiem grup czasowych, umożliwiających zmianę rodzaju aktywności kierowcy. Wobec tego nałożona kara pieniężna wynosi 4 x 100 zł = 400 zł.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że po przeprowadzeniu wnikliwej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie znalazł potwierdzenia dla zarzutu strony, że zapewnia prawidłową organizację i dyscyplinę pracy w przedsiębiorstwie. W wyniku kontroli przedsiębiorstwa spółki, stwierdzonej protokołem kontroli z 16 kwietnia 2019 r., ujawniono liczne naruszenia norm czasu pracy przez kierowców wykonujących przewozy drogowe w imieniu i na rzecz strony. Stwierdzono naruszenia przepisów socjalnych sankcjonowanych lp. 5.11.1, lp. 5.11.2, lp. 5.11.3, lp. 5.1.1 oraz lp. 5.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d. W trakcie kontroli przedsiębiorstwa ujawniono, że zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy nie tylko nagminnie naruszają normy dotyczące czasu pracy, ale również nie sporządzają dokumentacji zawierającej informacje spełniające warunki, o których mowa w art. 12 rozporządzenia 561/2006.
GITD podkreślił, że obowiązkiem pracodawcy jest nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi. Zakres tych obowiązków ściśle jest związany z rodzajem prowadzonej działalności gospodarczej, na którą składają się poszczególne czynności przedsiębiorcy. Jedną zaś z takich czynności niewątpliwie jest kierowanie pojazdem samochodowym. W tym kontekście organ II instancji wskazał na elementy świadczące o braku skutecznego i efektywnego nadzoru ze strony przedsiębiorcy w odniesieniu do kierowców świadczących na jego rzecz usługi. Organ odwoławczy nie znalazł zatem podstaw do uchylenia odpowiedzialności przedsiębiorcy. Składane wyjaśnienia oraz zebrany materiał dowodowy dają podstawy do stwierdzenia, że organizacja i nadzór w kontrolowanym przedsiębiorstwie nie były prawidłowe.
Na powyższą decyzję spółka wniosła skargę do WSA we Wrocławiu, żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 23 czerwca 2021 r. WSA we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję GITD z 10 sierpnia 2020 r. podnosząc, że prawidłowo sporządzony protokół kontroli stanowi dowód z dokumentu urzędowego. W sytuacji, gdy kontrolowany nie zgadza się z zawartą w protokole treścią winien wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli - art. 74 ust. 4 u.t.d. W niniejszej sprawie nie zostały wniesione do protokołu kontroli żadne zastrzeżenia. Szczególny tryb dokumentowania czasu pracy kierowców związany ze stosowaniem urządzeń rejestrujących powoduje również, że niedopuszczalne jest obchodzenie tych rygorów innymi środkami dowodowymi.
Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, każdy przypadek naruszenia prawa został dokładnie określony i omówiony w uzasadnieniach obu decyzji ze wskazaniem dowodów, na podstawie których nastąpiło konkretne ustalenie (co do każdego z deliktów opisanych szczegółowo na stronach od 6 do 41 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego). Stan faktyczny został zrekonstruowany na podstawie danych pochodzących z urządzeń albo dokumentów specjalnie wytwarzanych w celu dokumentowania czynności. To właśnie urządzenie rejestrujące na wykresówce lub karcie kierowcy wskazania w zakresie aktywności kierowcy i przebytej drogi, dane z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego są urządzeniami, które zostały specjalnie wytworzone i przeznaczone do obiektywnego stwierdzania czasu pracy, jazdy, odpoczynku itd. Dlatego obalenie domniemań płynących z tych urządzeń i pochodzących z nich dokumentów wymaga nie tylko podniesienia zarzutów z wnioskami dowodowymi, ale i wykazania okoliczności egzoneracyjnych uzasadniających odstępstwo od zastosowania rygorów dowodowych zawartych w przepisach o rejestrowaniu i wczytywaniu danych.
Za podstawę wyroku sąd przyjął prawidłowe ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu GITD. Sąd stwierdził, że prawidłowo zostały nałożone kary za naruszenia polegające na:
– niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie – za każdą zmianę (Ip. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d.),
- niewłaściwej obsłudze lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi (Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.),
- nieudostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych danych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego – za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy (lp. 6.3.16 do u.t.d.)
- przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin:
- o czas powyżej 15 minut do 1 godziny (lp. 5.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d.)
- o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin lp. 5.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d.)
- niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzania danych na wykresówkę lub kartę kierowcy – za każdy wpis (Ip. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d.),
– niepoprawnym operowaniu przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy – za każdy dzień (lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d.).
Zastrzeżenia sądu wzbudziły natomiast wymierzone przez organy kary dotyczące przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Zdaniem sądu, błędnie zostały naliczone kary na podstawie lp. 5.11.1 oraz 5.11.2 załącznika nr 3 do u.t.d. Przy czym naruszenie to nie wynikało niewłaściwej subumcji przepisów. GITD prawidłowo wyszczególnił przypadki naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Mimo prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych, organ popełnił błąd matematyczny, nieprawidłowo zsumował zdarzenia podlegające karze. Słusznie zatem w skardze spółka zwracała uwagę na błąd w obliczeniu w odniesieniu do naruszeń polegających na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przez kierowców: J.P., J.B., K.M. oraz A.P.
Z regulacji zawartych w lp. 5.11.1 oraz 5.11.2 załącznika nr 3 do u.t.d. w żaden sposób nie da się wyprowadzić wniosku, że sankcje przewidziane w pkt od 1 do 2 podlegają kumulacji. Regulacja ta dotyczy wymierzania kary administracyjnej, a zatem nie ma podstaw do interpretowania zapisów ustawowych w sposób rozszerzający, a jakiekolwiek wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść strony.
Sąd podkreślił, że omawiane naruszenia zostały ujawnione w toku kontroli w przedsiębiorstwie strony skarżącej w okresie od 4 lutego do 16 kwietnia 2019 r., a zatem już pod rządami istotnie znowelizowanej w tym zakresie ustawy o transporcie drogowym. Wskazana nowelizacja w załączniku nr 3, oprócz oznaczenia rodzaju poszczególnych naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, w przypadku niektórych naruszeń – co było istotnym novum – oznaczyła również numer grupy naruszeń oraz wagę danego naruszenia, jako: PN – poważne naruszenie, BPN – bardzo poważne naruszenie i NN – najpoważniejsze naruszenie, stosownie do postanowień wskazanych w załączniku I do Rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L nr 74 z dnia 19 marca 2016, str. 8 – dalej jako "rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403"). Należy przy tym zauważyć, że wskazana nowelizacja to zmiana jakościowa w stosunku do uprzednio obowiązującego stanu prawnego z tego względu, że zmodyfikowano nie tylko sposób opisu poszczególnych naruszeń i wysokość kar za poszczególne naruszenia, ale również wysokość kar powiązano bezpośrednio (w większości przypadków) z wagą danego naruszenia. Oznacza to, że ustawodawca wysokość kary połączył proporcjonalnie do wagi danego naruszenia i dlatego w chwili obecnej przewiduje dla przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, kary w czterech różnych wysokościach.
Systematyka lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. wskazuje więc na to, że najsurowszej karze podlegają naruszenia o najcięższym charakterze (największej wadze). Dlatego w aktualnym brzmieniu lp. 5.11. załącznika nr 3 do u.t.d. wyraźnie określono, ile wynosi kara pieniężna za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy.
Zdaniem sądu, w przypadku omawianych naruszeń doszło do nieuprawnionego, kilkukrotnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów, a takie działanie należy ocenić jako nieproporcjonalne i automatyczne, a tym samym niezgodne z pkt 26 wprowadzenia do rozporządzenia nr 561/2006, nakazującego, aby kary stosowane w przypadku naruszeń jego przepisów były skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące.
Sąd stwierdził, że prawidłowa wykładnia obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że nie jest dopuszczalne sumowanie administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym dotyczących maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, jeżeli jedno stwierdzone naruszenie w tym zakresie podlega kwalifikacji wyłącznie do jednej pozycji załącznika nr 3 do u.t.d. Z powyższych względów na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył GITD. Zaskarżając powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. Wniósł także o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi GITD zarzucił:
1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1 i ust. 5 pkt 3 u.t.d. w zw. z Ip. 5.11.1 i Ip. 5.11.2 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło bowiem nawet przy zastosowaniu wykładni prawa materialnego prezentowanej przez sąd, tj. nałożenia kary jedynie na podstawie Ip. 5.11.2, czy Ip. 5.11.3 treść decyzji oraz łączna kara nałożona na stronę byłaby taka sama, tj. w tej samej wysokości, z uwagi na brzmienie art. 92a ust. 5 pkt 3 u.t.d., ponadto doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 p.p.s.a. bowiem sąd nie wykazał, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a sugerowany przez sąd "błąd matematyczny" nie miał wpływu na wynik sprawy;
2) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. Ip. 5.11.1 i Ip. 5.11.2 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez ich błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie pomimo, że przyjęcie za sądem I instancji, że w przypadku ukarania za naruszenia z jednego z pkt danego Ip. nie nakładamy również kary na podstawie innych pkt danego Ip. prowadziłby do braku ukarania za część naruszeń co jest sprzeczne z treścią art. 92a ust. 1 u.t.d., gdzie mowa jest o karze za każde stwierdzone naruszenie;
3) obrazę przepisów prawa materialnego, tj., Ip. 5.11.1, Ip. 5.11.2 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1, ust. 5 pkt 3, ust. 7 u.t.d. w zw. z art. 4 lit. f i g, art. 8 ust. 1 i 2 oraz pkt 26 preambuły rozporządzenia z dnia 15 marca 2006 r., nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE.L.102, str. 1) dalej rozporządzenie nr 561/2006 poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie przez sąd I instancji, że nie ma podstaw do jednoczesnego nakładania kary przewidzianej w Ip. 5.11.1 i Ip. 5.11.2; podczas gdy literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia powołanych przepisów prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. w K. S.A. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu oświadczył, iż podtrzymuje zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie pkt 1.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, mimo iż nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwione.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym istota zarzutów naruszenia prawa materialnego (Ip. 5.11.1, Ip. 5.11.2 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1, ust. 5 pkt 3, ust. 7 u.t.d. w zw. z art. 4 lit. f i g, art. 8 ust. 1 i 2 oraz pkt 26 preambuły rozporządzenia z nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady) sprowadza się do kwestionowania wyroku sądu I instancji w zakresie przeprowadzonej przez ten sąd oceny objętej skargą decyzji, której skutkiem było stwierdzenie, że organ nie miał podstaw do jednoczesnego nakładania kary przewidzianej w Ip. 5.11.1 i Ip. 5.11.2 załącznika nr 3 do ustawy, podczas gdy literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia powołanych przepisów prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków. Co do zasady w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, NSA w pierwszej kolejności powinien odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jednak zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego i w rozpoznawanej sprawie za celowe uznano odniesienie się na początku rozważań do zarzutów z pkt 2 i 3 skargi, które ocenione zostały przez sąd kasacyjny jako niezasadne. Podnieść przy tym należy, iż co prawda pełnomocnik organu oświadczył na rozprawie przed NSA, iż podtrzymuje zarzut w zakresie pkt 1 skargi kasacyjnej, jednak nie cofnął skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie.
W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego organ podnosi błędną wykładnię przepisów zawartych w I.p. 5.11 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 załącznika nr 3, jakiej dokonał sąd I instancji stwierdzając, że w ustalony stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do jednoczesnego nakładania kary przewidzianej w Ip. 5.11.1 i Ip. 5.11.2 załącznika nr 3 do u.t.d. w odniesieniu do kierowców: J.P., J.B., K.M. i A.P. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, sąd I instancji błędnie uznał, iż doszło do nieprawidłowego zsumowania pięciu zdarzeń podlegających karze, przez co kara wymierzona P. w K. S.A. została zawyżona łącznie o 750 złotych.
Wskazania na tle powołanych regulacji załącznika nr 3 do ustawy transporcie drogowym wymaga, co również trafnie stwierdził sąd I instancji, że mający zastosowanie w sprawie stan prawny ukształtowany został na skutek wejścia w życie (3 września 2018 r.) ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481). Na mocy tej ustawy uległa zmianie treść załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, m.in. w zakresie dotyczącym pl. 5.11.1 i lp. 5.11.2, których postanowienia stanowiły podstawę wymierzenia kary administracyjnej w rozpoznawanej sprawie. Wskazać należy, że ustawodawca, konstruując w znowelizowanej ustawie normy dotyczące kar za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, użył zwrotów: "o czas do mniej", "o czas powyżej", "za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut". Jest więc jasne, że od tak określonych norm czasowych uzależniona została wysokość kary.
Podkreślenia także wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie uznaje się, iż użyty w tym kontekście zwrot "powyżej" zawiera odniesienie do zdarzenia trwającego w okresie pewnego czasu, które rozpoczęło się od momentu jego zaistnienia, a więc już z chwilą przekroczenia wartości normatywnej dopuszczalnego maksymalnego czasu pracy (zob. wyroki NSA: z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1738/21; z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1863/21; z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1753/21; z 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 604/21).
W każdym przypadku przekroczenia ustawowych progów poszczególnych naruszeń, znajduje zastosowanie kolejna i przy tym każdorazowo wyższa sankcja administracyjna, co odpowiada ogólnym wymogom prewencji i jest zgodne z wymogami realizacji celu ustawy za pomocą proporcjonalnego środka oddziaływania. Kumulowania kar za naruszenia rozciągnięte w czasie i prowadzące do przekroczenia następnego progu normatywnego - bądź jeszcze kolejnych - uznać należy za wyjątek od tej reguły. Dopuszczalność więc kumulowania (sumowania) kar przewidzianych za przekroczenie norm mieszczących się w niższych przedziałach normatywnych, z karami za przekroczenie kolejnych przedziałów, nie jest wykluczona, o ile wynika to wprost z regulacji ustawowej, co w spornym przypadku nie miało miejsca (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1137/20).
Mając powyższe na uwadze, za prawidłową uznać należy wykładnię powołanych regulacji, jakiej dokonał sąd I instancji. Kierując się bowiem treścią i normatywnym znaczeniem punktu 5.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, należy stwierdzić, że nie ma podstawy prawnych do sumowania kwot kar z podpunktów 1 i 2 (5.11.1 i 5.11.2), gdyż brzmienie podpunktu nie zawiera takiego nakazu sformułowanego wprost, ani też wprost nie dopuszcza takiej możliwości. Nie ma również wątpliwości, że wyraźne brzmienie podpunktu 5.11.3 załącznika nr 3 do ustawy, w którym ustawodawca użył zwrotu "za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut" nie pozwala na przyjęcie, że przewidziana w nim kara może być skumulowana z karami za naruszenia opisane w podpunktach 5.11.1 i 5.11.2.
Oznacza to, że sąd I instancji, w konsekwencji prawidłowej wykładni powołanych norm, zasadnie stwierdził, iż organ błędnie wyliczyły kary pieniężne w pięciu przypadkach przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy pojazdu. W przypadku stwierdzonego przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut (cztery zdarzenia), kara powinna w każdym przypadku wynosić 250 zł, nie zaś jak ustalił organ w kwocie 350 zł, oraz w jednym przypadku przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 1 godzinę i 36 minut, kara za to naruszenie powinna być wymierzona w wysokości 350 zł, a nie w wysokości 700 zł. W związku z powyższym, mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zasadnym było nałożenie na przedsiębiorstwo transportowe kary pieniężnej w łącznej wysokości 2150 złotych za stwierdzone naruszenie określone w lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. zamiast wynikającej w tym zakresie z zaskarżonej decyzji kary w wysokości 2900 zł. (ograniczonej przez organ do kwoty 2400 zł z uwagi na treść art. 139 k.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny jako skuteczny natomiast ocenił zarzut z pkt I.1 skargi kasacyjnej tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1 i ust. 5 pkt 3 u.t.d. w zw. z Ip. 5.11.1 i Ip. 5.11.2 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło bowiem nawet przy zastosowaniu wykładni prawa materialnego prezentowanej przez sąd, tj. nałożenia kary jedynie na podstawie Ip. 5.11.2, czy Ip. 5.11.3 treść decyzji oraz łączna kara nałożona na stronę byłaby taka sama, tj. w tej samej wysokości, z uwagi na brzmienie art. 92a ust. 5 pkt 3 u.t.d., ponadto doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 p.p.s.a. bowiem sąd nie wykazał, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a sugerowany przez sąd "błąd matematyczny" nie miał wpływu na wynik sprawy;
Na wstępie należy zauważyć, że w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy to naruszenie mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczność tego zarzutu uzależniona jest od istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, str. 368).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że w tej sprawie doszło do naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż błędnie WSA uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że w sprawie doszło do takiego naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. na podjęte rozstrzygnięcie, czego konsekwencją było stwierdzenie przez sąd I instancji, że: "w ponownym postępowaniu organ uwzględni wykładnię przepisów mających zastosowanie przy wymiarze kary za naruszenia wskazane w poz. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d.".
Otóż jak wynika z akt sprawy, suma kar pieniężnych wynikających ze wszystkich stwierdzonych naruszeń wyniosła pierwotnie 219 750,00 zł. Z uwagi na ustalenie, że przedsiębiorca w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli zatrudniał kierowców w liczbie średnio do 59, wysokość nałożonej kary została zmniejszona przez organ I instancji do 25 000 zł. Organ II instancji rozpoznając sprawę, na skutek odwołania skarżącej, uwzględnił częściowo podnoszone zarzuty i za uzasadnione Główny Inspektor uznał uchylenie decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 16 stycznia 2020 r. i ustalenie kary pieniężnej w łącznej wysokości 44 350,00 zł. Jednak wobec treści art. 92a ust. 5 pkt 3 u.t.d., który przewiduje, że suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć 25 000 zł - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 50 do 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli, organ odwoławczy ponownie wymierzył karę w wysokości 25 000 zł. Z powyższego jasno wynika, że organ GITD ponownie prowadząc – jak nakazał sąd I instancji – postępowanie wyjaśniające w zakresie naruszeń opisanych w Ip. 5.11 zał. nr 3 do u.t.d., kolejny raz musiałby wymierzyć skarżącej karę w tej samej wysokości, tj. w wysokości 25 000 zł. z uwagi na treść art. 92a ust. 5 pkt 3 u.t.d. Innymi słowy, suma błędnego wyliczenia kar za te uchybienia w łącznej kwocie 750 zł, po odjęciu ich od łącznej kwoty kar za wszystkie inne stwierdzone naruszenia (w wysokości 44 350,00 zł.), ponownie powodowałaby konieczność obniżenia nałożonej kary do możliwego maksimum w wysokości 25 000 zł. Stwierdzone zatem przez sąd I instancji uchybienie polegające na nieuprawnionym skumulowaniu przez organ sankcji zawartych w lp. 5.11.1, 5.11.2 oraz 5.11.3 załącznika nr 3 do u.t.d., nie mogło stanowić podstawy do uchylenia decyzji, gdyż nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.
Tym samym, za usprawiedliwiony należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez WSA we Wrocławiu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, gdyż w sprawie nie doszło do takiego naruszenia prawa materialnego, które – z uwagi na swój wpływ na wynik sprawy – nakazywałoby uchylenie zaskarżonej decyzji GITD z 10 sierpnia 2020 r. i nakazanie organowi ponownego prowadzenia postępowania w celu poprawnego ustalenia wysokości kar pieniężnych za naruszenia wskazane w poz. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d.
W świetle powyższych argumentów, skoro za usprawiedliwiony należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 92a ust. 1 i ust. 5 pkt 3 u.t.d. w zw. z Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d., zasługiwał na uwzględnienie wniosek o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia sądu I instancji. Ponieważ istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za zasadne rozpoznać skargę, orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Z tych powodów NSA uwzględnił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego, uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1 sentencji) i oddalił skargę (pkt 2 sentencji).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota 3 975 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej (375 zł) oraz udziału w rozprawie przed NSA profesjonalnego pełnomocnika (3 600 zł), który nie reprezentował organu na etapie postępowania przed sądem I instancji.