II GSK 2394/24

II GSK 2394/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz
Wojciech Maciejko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Lu 173/24 - Wyrok WSA w Lublinie z 2024-06-20
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1539
art. 92c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Korycińska sędzia NSA Wojciech Kręcisz sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Lu 173/24 w sprawie ze skargi A.H. na decyzję Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w Chełmie z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Lu 173/24 oddalił złożoną przez A.H. skargę na decyzję Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w Chełmie z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w Terespolu z dnia [...] listopada 2023 r. nakładającą na skarżącego A.H. karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym
w wysokości 2000 zł.
W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji podzielił pogląd orzekających w sprawie organów. Stwierdził, że organy obu instancji w prawidłowy sposób zastosowały przepisy art. 92a ust. 1 i poz. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U.
z 2024 r., poz. 1539, zwanej dalej u.t.d.) wymierzając karę pieniężną w wysokości 2000 zł za wykonywanie transportu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego. Przepis art. 3 pkt 9 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/45/UE z dnia
3 kwietnia 2014 r. w sprawie okresowych badań zdatności do ruchu drogowych pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz uchylającej dyrektywę 2009/40/WE (Dz.U. UE Seria L
z 2014 r., Nr 127, s. 51 ze zm.) stwierdza, że badanie zdatności do ruchu drogowego oznacza kontrolę, której celem jest zapewnienie, aby pojazd mógł być bezpiecznie użytkowany na drogach publicznych i spełniał wymagane i obowiązkowe kryteria bezpieczeństwa i ochrony środowiska. W myśl art. 10 ust. 1 tego rozporządzenia, stacja kontroli pojazdów lub, w stosownych przypadkach, właściwy organ państwa członkowskiego, który prowadził badanie zdatności do ruchu drogowego pojazdu zarejestrowanego na jego terytorium, wydaje dla każdego pojazdu, który pozytywnie przeszedł takie badanie, poświadczenie w postaci wzmianki w dowodzie rejestracyjnym pojazdu, naklejki, świadectwa lub jakiejkolwiek innej łatwo dostępnej informacji; poświadczenie wskazuje termin, w jakim należy przeprowadzić następne badanie zdatności do ruchu drogowego. Zgodnie z kolei z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1251, zwanej dalej p.r.d.) dokumentem stwierdzającym dopuszczenie do ruchu pojazdu samochodowego, ciągnika rolniczego, pojazdu wolnobieżnego wchodzącego w skład kolejki turystycznej, motoroweru lub przyczepy jest dowód rejestracyjny albo pozwolenie czasowe. Dokonanie badania potwierdza uprawniony diagnosta (art. 84 ust. 1 p.r.d.). Sąd I instancji podkreślił, że istotą tych regulacji jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, na co wskazuje art. 66 ust. 1 pkt 1 p.r.d., zgodnie z którym pojazd ma być tak zbudowany, wyposażony i utrzymany, aby korzystanie z niego nie zagrażało bezpieczeństwu osób nim jadących lub innych uczestników ruchu, nie naruszało porządku na drodze i nie narażało kogokolwiek na szkodę. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. W dniu 13 września 2023 r. na drogowym przejściu granicznym
w K. na kierunku wjazdowym do Polski poddano kontroli ciągnik samochodowy marki M. nr rej. [...] wraz z naczepą ciężarową marki K. nr rej. [...], którym kierował obywatel Białorusi A.L.. Zespół pojazdów wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy (pellet) z Białorusi do Polski. Bezskuteczne musiały okazać się, na tle tego stanu prawnego, twierdzenia skarżącego, iż pojazd był sprawny technicznie w dniu kontroli. Wbrew ocenie skarżącego, nie zaszły też w sprawie podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie kary określone w art. 92c u.t.d., ani też nie podlegały zastosowaniu przepisy art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej k.p.a.) określające m.in. przesłanki odstąpienia od nałożenia kary, o jakie zabiegał skarżący. Trafnie uznano też, że brak było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., bowiem regulacja ta wymaga zajścia nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych okoliczności lub zdarzeń, niezależnych od woli podmiotu wykonującego przewóz. W stosunku do skarżącego żadna taka okoliczność nie zaszła. Obowiązkiem profesjonalnego przewoźnika było wykonywanie transportu pojazdami z ważnymi badaniami technicznymi. W ocenie Sądu I instancji, trafnie przyjęły organy, że w sprawie – wbrew ocenie skarżącego – nie mogły mieć zastosowania regulacje art. 189a w zw. z art. 189f k.p.a., regulujące przesłanki udzielania odstąpienia od nałożenia kary. Przepisy art. 92c u.t.d. są regulacjami, które odrębnie regulują problematykę zwalniania z obowiązku uiszczenia kary. Stosownie do art. 189a § 2 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych m.in. odstępowania od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i przesłanek udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów działu IVa k.p.a. nie stosuje się. Takim przepisem odrębnym jest właśnie art. 92c u.t.d., skoro reguluje instytucje prawne (w tym umorzenie postępowania) zwalniające od obowiązku uiszczenia kary.
Wyrok ten zaskarżył skargą kasacyjną skarżący A.H.. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy
w postaci:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w tym petryfikowanie naruszenia przez organy art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 w zw.
art. 189a § 1, art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów działu IVa k.p.a. regulujących zasady nakładania kar i odstąpienia od ukarania, pomimo tego, że kary w u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględnmiający wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a.;
b) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu
w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszenia a kara w wysokości 2000 zł jawi się jako nieproporcjonalna do wagi naruszenia i okoliczności;
c) art. 189f § 1 pkt 1, art. 189a § 1 i art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario poprzez mylenie przez Sąd I instancji okoliczności wyłączających odpowiedzialność określonych
w art. 92c ust. 1 u.t.d. z przesłankami odstąpienia od nałożenia kary określonymi wyłącznie w k.p.a., w sytuacji gdy jedne wyłączają przypisanie odpowiedzialności (u.t.d.), a drugie pomimo jej przypisania łagodzą ją, poprzez odstąpienie od nałożenia kary (k.p.a.);
2) przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,
w postaci:
a) art. 189a § 1, art. 189a § 2 pkt 2 a contrario, art. 189e i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących kar administracyjnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar,
w tym odstąpienia od ukarania i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie u.t.d., a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a.,
b) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez zaakceptowanie nieodstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu
w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszenia prawa, zaś kara w wysokości 2000 zł za naruszenie okazała się nieproporcjonalna do wagi naruszenia i okoliczności;
c) art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1-3 u.t.d. poprzez uznanie, że instytucja uregulowana w art. 92c ust. 1 u.t.d. jest tożsama z kodeksową instytucją odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, co miałoby zdaniem sądu uzasadniać niezastosowanie przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.t.d., pomimo że zakres normowania u.t.d. i k.p.a. jest odmienny, a odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu nie należy utożsamiać z umorzeniem lub niewszczynaniem postępowania
w sprawie nałożenia kary pieniężnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozbudował motywy stanowiące podstawę zarzutów kasacyjnych. Nie kwestionując ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za organami, stwierdził, że zasługiwał na zastosowanie wobec niego instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej stosownie do art. 189a § 2 pkt 2, zaś uregulowanie przez ustawodawcę w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. instytucji zwolnienia od odpowiedzialności w następstwie podstaw niewszczynania lub umorzenia postępowania w sprawie kary pieniężnej nie oznacza, że przepisy k.p.a. nie podlegały zastosowaniu. Nie zostały, wbrew ocenie organów i Sądu I instancji, wyłączone ze stosowania jako "przepisy odrębne", bowiem inny jest zakres regulacji art. 92c u.t.d. i art. 189a k.p.a.; pierwszy reguluje m.in. odstąpienie od kary, drugi zaś umorzenie postępowania w sprawie kary.
W wypadku dopuszczenia możliwości zastosowania wobec niego art. 189a i nn. k.p.a. skarżący mógłby wykazać, że naruszenie prawa, jakiego się dopuścił odpowiadało wymogom "znikomej wagi naruszenia" i było powiązane z "zaprzestaniem naruszenia prawa", co legitymowało go do ubiegania się o odstąpienie od nałożenia kary
i poprzestanie przez organ na pouczeniu w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie, które uchybiało temu założeniu jest w ocenie skarżącego rozstrzygnięciem naruszającym zasadę proporcjonalności i zasadę zaufania do organów administracji publicznej, wyrażone odpowiednio w art. 31 ust. 3 Konstytucji
i art. 8 § 1 k.p.a. Jest równocześnie naruszeniem praworządności (art. 6 k.p.a.) i zasady uwzględniania interesu strony (art. 7 k.p.a.). Za taką oceną przemawia według skarżącego uchwała NSA z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, w której opowiedziano się za stosowaniem przepisów działu IVa k.p.a. do kar pieniężnych wymierzanych na tle regulacji zawartych w rozdziale 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2024 r., poz. 399). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie poprzedzających ten wyrok decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Komendant Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W motywach odpowiedzi na skargę powtórzył argumentację prezentowaną w swojej decyzji. Stwierdził, że wbrew ocenie skarżącego,
w sprawach kar, do których należy i ta wymierzona w zaskarżonej decyzji nie podlegają stosowaniu przepisy działu IVa k.p.a., w tym art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiący podstawę zarzutów kasacyjnych. Przepisy art. 92c u.t.d. stanowią "przepisy odrębne" w rozumieniu art. 189a § 2 in fine k.p.a. Istotą obydwu regulacji jest rezultat, jakim jest uwolnienie strony postępowania od kary; nie jest doniosłym prawnie to, jakiej nazwy użyto dla instytucji, która takie skutki dla strony niesie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183
§ 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone
w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie podkreślić wypada, że jakkolwiek obydwie grupy zarzutów objętych skargą kasacyjną, zostały spolaryzowane przez pełnomocnika skarżącego wedle systematyki art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, tj. z uwzględnieniem zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, to w każdym z tych przypadków ich podstawą uczyniono założenie autora skargi kasacyjnej, iż wbrew ocenie Sądu I instancji, w sprawie zakończonej decyzją Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej
w Chełmie z dnia [...]grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia A.H. kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów u.t.d. polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego badania technicznego, należało zastosować art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. i zamiast kary pieniężnej orzec o odstąpieniu od jej wymierzenia oraz udzielić skarżącemu pouczenia w trybie
art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem waga jego naruszenia była – w jego przekonaniu znikoma i zaprzestał on naruszenia prawa ustalonego przez organy. Od trafności tego podstawowego zarzutu uzależniony jest los zarzutów pozostałych, które w kolejnych, zrelacjonowanych wcześniej konfiguracjach, wiążą się nieodłącznie z niewłaściwym zastosowaniem prawa, polegającym na pominięciu przy wydawaniu przez organ decyzji przepisów art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Kluczowe dla zawisłej sprawy znaczenie ma relacja zachodząca pomiędzy przepisami regulującymi zasady podlegania i niepodlegania karze zawartymi w art. 92a-92c u.t.d. oraz przepisami działu IVa k.p.a., pośród których ulokowano art. 189a-189f k.p.a., normujące uniwersalne zasady wymierzania administracyjnych kar pieniężnych
i uwalniania z odpowiedzialności osób, które spełniły warunki ukarania. Nie ulega kwestii, że relacja ta została przez ustawodawcę uregulowana, a więc nie wymaga sięgania do zależności zachodzących między lex legerali i lex speialis. Na tle badanej sprawy karę administracyjną wymierzono na podstawie art. 92a ust. 1 i poz. 9.1 załącznika do u.t.d.
i skarżący nie kwestionuje wypełnienia względem niego znamion czynu uznanego tam za delikt administracyjny podlegający ukaraniu. Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Niespornym jest między stronami, że żadna z tych podstaw uwolnienia się od kary w sprawie nie zaszła. Stosownie natomiast do art. 189 § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów niniejszego działu (tj. działu IV a k.p.a.) w tym zakresie nie stosuje się. Spór powstał więc na tle tego, czy w stosunku do skarżącego działa wyłączenie stosowania działu IVa k.p.a., czy też nie, bowiem uważa, że z naruszeniem prawa nie oceniano w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją czy zasługuje na odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Ustalenia zatem wymaga, czy instytucja uwolnienia od należnej stronie postępowania administracyjnego kary pieniężnej uregulowana w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest jedną z instytucji "uregulowanych odrębnie" względem działu IVa k.p.a., a więc, czy konkuruje z którąś z instytucji zwalniających osobę popełniającą delikt ujęty w katalogu art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. i z mocy art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a. zostaje do niej zamknięta droga w postępowaniu toczącym się w przedmiocie wymierzenia kary. Wbrew ocenie skarżącego, do takiej konkurencyjności, skutkującej wyłączeniem stosowania
art. 189a § 2 k.p.a. w sprawie doszło. Użyte w art. 189a § 2 zd. końcowe i art. 189a
ab initio k.p.a. wyrażenia "przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się" oraz "w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych" nie obrazują – jak chciałby tego skarżący – wyłącznie semantyki nazw instytucji prowadzących do uwolnienia od kary, raz to przyjmującej postać niewszczynania lub umorzenia postępowania (art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.), raz to odstąpienia od nałożenia kary (art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.), raz to udzielenia ulgi osobie ukaranej (art. 189 § 2 pkt 6 u.t.d.). Wolą ustawodawcy było aby rozstrzygające znaczenie miał "zakres" (".. w tym z a k r e s i e nie stosuje się"; art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a.). Ten "zakres" to nie nazwa instytucji, procesowej czy materialnoprawnej, ale skutek jurydyczny, efekt mierzony głębokością ingerencji
w sytuację prawną osoby naruszającej prawo i zasługującą a limine na ukaranie. Jeżeli ten zakres obejmuje uwolnienie od kary pomimo ustalenia faktów prawotwórczych rodzących odpowiedzialność administracyjnoprawną strony, to jest to ten sam zakres.
A jeżeli jest to ten sam zakres, to dochodzi do konkurencji obydwu ustaw niedającej się pogodzić w postępowaniu jurysdykcyjnym i wymagającej – z mocy wyraźnego nakazu ustawowego płynącego z art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a. – udzielenia pierwszeństwa regulacji pozakodeksowej, którą na tle badanej sprawy jest art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Podstawą zakazu stosowania regulacji działu IV a k.p.a. w sprawach o wymierzenie kary za przewóz z naruszeniem przepisów u.t.d. jest upadek skutku ukarania, na jakie w świetle ustaleń orzekającego organu, zasługuje adresat decyzji. Ten rezultat ustawodawca realizuje na różne sposoby, wykorzystując konstrukcje materialnoprawne, np. tworząc samoistne instytucje, zwolnienia (raz przyznawane już w trakcie procesu, jak ma to miejsce w wypadku odstąpienia od wymierzenia kary, innym razem po skutecznym nałożeniu kary, jak ma to miejsce w wypadku ulg). Może jednak do tego samego celu wykorzystać konstrukcje prawa procesowego, jak ma to miejsce w wypadku niewszczynania postępowania (co jest "urzędowym" odpowiednikiem odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a k.p.a.) lub umorzenia postępowania, a więc decyzji z art. 105 § 2 k.p.a. Zakres treściowy i aksjologia wszystkich tych instytucji są wspólne. To względy natury losowej (brak wpływu na naruszenie, niezawiniona niemożność przewidzenia wydarzeń z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.; ważny interes strony z art. 189k § 1 k.p.a.) lub stopnia negatywnego oddziaływania deliktu na relacje społeczne w tym konkretnym przypadku (znikoma waga naruszenia z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., interes publiczny
z art. 189k § 1 k.p.a.) - w drodze wyjątku od zasady ponoszenia odpowiedzialności za naruszenia prawa, przesądzają o końcowym uwolnieniu strony od ciężaru, jakim jest kara pieniężna. Metodyka wartościowania ustawodawcy jest dla wszystkich tych rozwiązań wspólna; opiera się na zatamowaniu konieczności wykonania kary ze względu na wyjątkowe położenie życiowe sprawcy naruszenia. Niewątpliwie rozwiązania takie świadczą o tym, że ustawodawca nie generuje kar administracyjnych w sposób mechaniczny, ale organom administracji publiczne powierzył jeszcze dodatkowo ocenę, czy aby inne doniosłe dla porządku prawnego wartości (o aksjologii równie mocnej, jak nakaz ponoszenia odpowiedzialności za sprowadzenie ryzyka, niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia człowieka uczestniczącego w ruchu drogowym), nie ulegną wskutek wymierzenia i wykonania kary zatracone. Zakres takich wyjątków pozwalających uniknąć kary nie może być zbyt szeroki, stąd ustawodawca tworzy zapory, jak ta wyrażona w art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a., do wywodzenia podstaw zwolnienia z kary ze zbyt licznych, zawartych w wielu aktach normatywnych, regulacji.
Relacja zachodząca pomiędzy art. 92c u.t.d. i art. 189a i nn. k.p.a. była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 12 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1777/21 (CBOSA) jednoznacznie stwierdził, że art. 92c u.t.d. jest odrębną regulacją w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a.; obydwie te bowiem regulacje normują sytuacje, w których pomimo popełnienia deliktu administracyjnego podmiot unika kary pieniężnej. Również w wyroku z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt III FSK 370/24 (Lex nr 376886) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyłączenie stosowania regulacji kodeksowej z mocy art. 189a § 2 k.p.a. następuje już z tego powodu, że przepis odrębny reguluje substancjalnie tożsamą instytucję z tą wynikającą z wyliczenia art. 189a § 2 k.p.a.
Nie znalazł zatem usprawiedliwienia zarzut kasacyjny obejmujący naruszenie
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w tym petryfikowanie naruszenia przez organy art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 w zw. art. 189a § 1,
art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów działu IVa k.p.a. regulujących zasady nakładania kar i odstąpienia od ukarania, pomimo tego, że kary
w u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględnmiający wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., a nadto przez mylenie przez Sąd I instancji okoliczności wyłączających odpowiedzialność określonych w art. 92c ust. 1 u.t.d.
z przesłankami odstąpienia od nałożenia kary określonymi wyłącznie w k.p.a., w sytuacji gdy jedne wyłączają przypisanie odpowiedzialności (u.t.d.), a drugie pomimo jej przypisania łagodzą jej charakter poprzez odstąpienie od nałożenia kary (k.p.a.). Skoro – jak wykazano to dotychczas – w badanej sprawie przepisy działu IVa k.p.a. zostały wyłączone, to tym samym ich niezastosowanie przez organy nie mogło narazić Sądu
I instancji na zarzut wadliwego wyboru kierunku wyroku (z art. 151 p.p.s.a. zamiast
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), zaś samym organom nie można było zarzucić naruszenia zasad ogólnych z art. 6-8 k.p.a. Ani bowiem praworządność, ani słuszny interes strony, ani też nakaz pogłębiania zaufania do organów nie uległy naruszeniu.
Nie zasługiwał na uwzględnienie też zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszenia a kara
w wysokości 2000 zł jawi się jako nieproporcjonalna do wagi naruszenia i okoliczności. Skoro trafnie ocenił Sąd I instancji, iż regulacje działu IVa k.p.a. podlegały wyłączeniu ze stosowania w tej sprawie, to takie działanie organu nie mogło być przez Sąd I instancji uznane za przekroczenie granic proporcjonalności i podważyć zaufania do organów administracji publicznej.
Nie mógł też zostać uwzględniony, bardzo zbliżony do poprzedniego, zarzut naruszenia art. 189a § 1, art. 189a § 2 pkt 2 a contrario, art. 189e i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących kar administracyjnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar,
w tym odstąpienia od ukarania i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie u.t.d., a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. Również i ten – jakkolwiek zmodyfikowany względem poprzedniego poprzez dodanie doń art. 189e u.t.d. (dotyczącego siły wyższej, jako okoliczności wyłączającej ukaranie strony) – wciąż opiera się na twierdzeniu o dopuszczalności stosowania w badanej sprawie działu IVa k.p.a.,
a tę możliwość wcześniej wykluczono.
Niezasadny okazać się też musiał zarzut naruszenia art. 189a § 2 pkt 2 w zw.
z art. 92c ust. 1 pkt 1-3 u.t.d. poprzez uznanie, że instytucja uregulowana w art. 92c ust. 1 u.t.d. jest tożsama z kodeksową instytucją odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej
i poprzestania na pouczeniu, co miałoby zdaniem sądu uzasadniać niezastosowanie przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.t.d., pomimo że zakres normowania u.t.d. i k.p.a. jest odmienny, a odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu nie należy utożsamiać z umorzeniem lub niewszczynaniem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Pełną aktualność zachowuje tu wcześniejszy wywód, zgodnie z którym przepisy art. 189a i nn. k.p.a.
w badanej sprawie zostały wykluczone z zastosowania z uwagi na konstrukcję art. 189
§ 2 zd. końcowe k.p.a. Dodanie przez skarżącego, nieuwzględnionych w poprzednich zarzutach, naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 2 i 3 u.t.d. nie zmienia tej oceny, skoro w sprawie – co bezsporne – nie została na skarżącego nałożona jakakolwiek inna kara przez inny organ niż strona przeciwna (art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d.) oraz nie upłynął termin 2-letni określony w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d.
Na wynik sprawy nie mogła wpłynąć przywołana w skardze kasacyjnej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (ONSAiWSA z 2022 r. Nr 5, poz. 63), bowiem oceniając dopuszczalność wyłączenia przepisów odrębnych dotyczących kar pieniężnych w rozumieniu art. 189 § 2 zd. końcowe k.p.a. Sąd orzekał w sprawie kary uregulowanej w rozdziale 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r.
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2024 r., poz. 299); te zaś kary pieniężne z mocy art. 9zf tej ustawy zyskują walor należności, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r., poz. 111). Nie tylko więc materia stosunków społecznych, na tle których doszło do wymierzenia kary okazała się zupełnie odmienna, ale i inny wymiar miało odesłanie z jednej regulacji procesowej (k.p.a.) do regulacji procesowej równoległej (Ordynacji podatkowej).
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.