II GSK 2269/14

II GSK 2269/14 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2014-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-09-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zofia Przegalińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SAB/Ke 20/14 - Postanowienie WSA w Kielcach z 2014-06-30
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 § 2 pkt 8, art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 221 § 1, art. 227
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Przegalińska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Ke 20/14 w sprawie ze skargi Ł. S. na bezczynność Rady Miasta [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie nadzoru nad jednostką budżetową postanawia oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SAB/Ke 20/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej "p.p.s.a."), odrzucił skargę Ł. S. na bezczynność Rady Miasta [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie nadzoru nad jednostką budżetową.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzucana w skardze do WSA bezczynność Rady Miasta [...] miała polegać na niedopełnieniu przez ten organ obowiązku rozpatrzenia złożonej w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a.") skargi z dnia 14 czerwca 2013 r. na działalność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie nadzoru nad jednostką budżetową - Zarządem Transportu Miejskiego w K. Powołując się na orzecznictwo, Sąd wskazał, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego uregulowanego w przepisach działu VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków (normowane przepisami działu VIII k.p.a.) nie mają bowiem formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że skarga do sądu administracyjnego była w tej sprawie niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu.
Skargę kasacyjną od wspomnianego postanowienia Sądu pierwszej instancji złożył Ł. S. (reprezentowany przez adwokata P. G.). Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest władny do stwierdzenia bezczynności organu administracji w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że skarżący złożył skargę zarzucając bezczynność organu gminy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Takie sklasyfikowanie wynika z faktu, że organ administracji - Rada Miasta [...] zgodnie z art. 104 k.p.a. załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, przy czym jako organ kolegialny decyzję wydaje w formie uchwały. Pomimo wezwania Wojewody Ś., Rada Miasta nie podjęła uchwały, do której jest ustawowo obowiązana, a tym samym nie podjęła decyzji w sprawie skargi złożonej na Prezydenta Miasta. Dlatego też skarga Ł. S. powinna zostać sklasyfikowana właściwie na bezczynność w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, Wojewoda - uznając za uzasadnioną skargę Ł. S. na bezczynność organu - otworzył drogę do postępowania sądowego. Powołując się na treść art. 1 i art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594), pełnomocnik strony stwierdził, że postępowania skargowe nie kończą się na etapie skargi do Wojewody, a skarżącemu po wyczerpaniu trybu skargowego przewidzianego przez k.p.a. przysługuje skarga na bezczynność organu na podstawie p.p.s.a.
Zdaniem kasatora, uznanie, że skarga na bezczynność Rady Miasta [...] nie podlega kognicji sądu administracyjnego powoduje w istocie, że Rada Miasta [...] nie ma obowiązku przestrzegać przepisów ustaw, gdyż nie istnieje skuteczna procedura wyegzekwowania uprawnień ustawowych obywateli. Uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że skarga Ł. S. nie mieści się w katalogu p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że ustawa ta jest niezgodna z Konstytucją RP, która gwarantuje obywatelom dochodzenie swoich uprawnień wynikających z przepisów wszelkich ustaw przed sądem.
W dniu 27 sierpnia 2014 r. do akt sprawy wpłynęło pismo podpisane przez Prezydenta Miasta [...], zatytułowane "Odpowiedź organu na skargę kasacyjną". W piśmie tym wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor rozpoznawanej obecnie skargi kasacyjnej wyznaczył poprzez zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. Uchybienie tym przepisom miało polegać na przyjęciu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest władny do stwierdzenia bezczynności organu administracji w niniejszej sprawie, w której Rada Miasta [...] - mimo ustawowego obowiązku - nie wydaje decyzji administracyjnej w formie uchwały.
Skarga kasacyjna jest całkowicie bezzasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z kolei z art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z treści art. 3 § 2 pkt 8 jednoznacznie wynika, że kognicji sądu administracyjnego podlegają takie skargi na bezczynność, które dotyczą działań organów administracji publicznych podjętych w sprawach, które mogą zostać zakończone wydaniem: 1) decyzji administracyjnej, 2) postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, 3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) innego niż wskazane wyżej aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor uznał, że skargę na bezczynność skarżący złożył w sprawie, która powinna zostać zakończona wydaniem decyzji administracyjnej przez Radę Miasta [...]. Stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną jest całkowicie nietrafne. Ze stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji (niezakwestionowanego w skardze kasacyjnej) wynika, że Ł. S. złożył do Rady Miasta [...] skargę, o jakiej mowa w przepisach działu VIII k.p.a. zatytułowanego "Skargi i wnioski". Z art. 2 k.p.a. wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. Użycie w treści tego przepisu wyrazu "ponadto" wskazuje, że jest to postępowanie inne niż te, o których wspomina się w art. 1 k.p.a., to jest m.in. inne niż postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.
Przedmiotem skargi, o jakiej mowa w przepisach działu VIII k.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.). Przywołany, przykładowy zakres przedmiotowy tego rodzaju skarg wskazuje, że są one instrumentem krytyki nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników. Wniesienie skargi, o jakiej mowa w tych przepisach, uruchamia jednoinstancyjne postępowanie uproszczone, które kończy się co do zasady czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi (por. art. 237 § 3 k.p.a.) a nie wydaniem decyzji administracyjnej - jak sugeruje autor skargi kasacyjnej.
Zauważyć przy tym należy, że z treści art. 233 i art. 234 k.p.a. wynika, iż jeżeli skarga, o jakiej mowa w przepisach działu VIII k.p.a. dotyczy sprawy indywidualnej, to jej wniesienie skutkuje bądź wszczęciem postępowania administracyjnego (jeśli takie dotychczas się nie toczyło i nie toczy), bądź argumenty w niej podniesione podlegają rozpoznaniu w już toczącym się postępowaniu administracyjnym. W takich przypadkach sprawa nie będzie zatem toczyć się w trybie określonym w dziale VIII k.p.a., lecz w trybie określonym w dziale II k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie podnosił jednak, że złożona przez niego skarga z dnia 14 czerwca 2013 r. na działalność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie nadzoru nad jednostką budżetową (Zarządem Transportu Miejskiego w K.) dotyczy jego indywidualnej sprawy, w której toczy się lub może się toczyć postępowanie administracyjne uregulowane w przepisach działu II k.p.a.
W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że sprawa dotycząca skargi złożonej w trybie określonym w dziale VIII k.p.a. zatytułowanym "Skargi i wnioski" nie podlega kognicji sądów administracyjnych (zob. m.in. postanowienia NSA: z dnia 19 stycznia 2012 r. o sygn. akt II OSK 2692/11, z dnia 12 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 317/13, z dnia 12 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 318/13, z dnia 20 listopada 2013 r. o sygn. akt II OSK 2783/13 - treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Rozstrzygnięcia w przedmiocie takich skarg nie przybierają bowiem żadnej z form aktywności organów administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Z tego też względu nie jest możliwe wniesienia skargi na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), gdyż - jak wskazano wyżej - taka skarga służy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.
W takim przypadku podstawy prawnej wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie stanowi również (wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, przy czym w takich przypadkach sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi z art. 101a tej ustawy będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone (G. Jyż [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV). W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, że zarzucany przez niego w skardze do WSA brak podjęcia przez Radę Miasta [...] uchwały w przedmiocie jego skargi na działalność Prezydenta Miasta [...] naruszył interes prawny skarżącego.
Bezpodstawna jest również argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazująca na pozbawienie skarżącego możliwości realizacji prawa określonego w art. 63 Konstytucji RP, a także sugerująca, że brak kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie powoduje, iż "Rada Miasta [...] nie ma obowiązku przestrzegać przepisów Ustaw, gdyż nie istnieje skuteczna procedura wyegzekwowania uprawnień ustawowych obywateli". Zgodnie z art. 63 Konstytucji "Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa.". Z zacytowanego przepisu ewidentnie wynika, że realizacja określonego w nim prawa następuje na podstawie procedury określonej w ustawie zwykłej. Tą ustawą jest właśnie Kodeks postępowania administracyjnego, zaś stosowna procedura została określona w Dziale VIII tej ustawy, o czym przekonuje chociażby pierwszy przepis tego Działu, tj. art. 221 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu". Wspomniane przepisy ustawowe nie przewidują w przypadku tego trybu postępowania administracyjnego możliwości wnoszenia skarg do sądów administracyjnych. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie oznacza to, że określona jednostka samorządu terytorialnego nie ma obowiązku przestrzegania przepisów ustaw. Działalność takich organów podlega bowiem również kontroli i nadzorowi sprawowanemu przez właściwe organy administracji publicznej.
Ze wskazanych powodów Naczelny Są Administracyjny uznał, ż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku Prezydenta Miasta [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, że organ ten nie jest stroną niniejszego postępowania, a niezależnie od tego należy zauważyć, że w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).
PG