II GSK 2251/24

II GSK 2251/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Andrzej Skoczylas
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 4155/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-08
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2024 poz 236
art. 49 ust. 7 pkt 6, art. 48 ust. 3 pkt 4, art. 47
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
Dz.U. 2022 poz 2201
art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 4 pkt 22 lit. d, art. 50 pkt 1 lit. a, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 4155/23 w sprawie ze skargi T. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 maja 2022 r. nr BP.503.75.2022.1278.GD11.223050 w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. w G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 4155/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 maja 2022 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.
Spółka zaskarżyła ww. wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej – p.p.s.a.) podniesiono zarzuty naruszenia:
I.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 11 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 81a § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaaprobowanie działania organów administracji, które nie wzięły pod uwagę całego zebranego materiału dowodowego i tym samym dokonały wybiórczej oceny dowodów, jak również, naruszenie przez WITD postanowień art. 243 k.p.a. i nieprzekazanie wniosku właściwemu organowi (GITD) w zakresie w jakim WITD uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku. Udzielenie odpowiedzi na pytania wskazane w przedmiotowym wniosku miały na celu ustalenie, czy i w jaki sposób została przeprowadzona przez WITD analiza prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywanej przez przedsiębiorstwo działalności gospodarczej, a tym samym ustalenie, jaki będzie zakres kontroli;
II.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 49 ust. 7 pkt 6 w zw. z art. 49 ust. 8 oraz art. 48 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 236 ze zm., dalej - u.p.p.) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że zakres kontroli wskazany w upoważnieniu do kontroli został określony prawidłowo podczas, gdy był on wskazany w sposób zbyt ogólny i szeroki, a jednocześnie różny od wskazanego w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli w przedsiębiorstwie. Jednocześnie ma to bezpośredni związek z niezastosowaniem się przez WITD do postanowień art. 47 u.p.p.;
II.3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 49 ust. 7 pkt 6 u.p.p. w zw. z art. 4 pkt 22 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm., dalej - u.t.d.) w zw. art. 7 ust. 2 u.t.d. w zw. z art. 10 ust. 1 lit. d rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U.UE.L z 2009 r., Nr 300, s. 51 ze zm. – dalej rozporządzenie nr 1071/2009) poprzez jego niezastosowanie i określenie zakresu kontroli w sposób ogólny, a tym samym zbyt szeroki - wykraczający poza uprawnienie WITD w zakresie kontroli bazy eksploatacyjnej.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Przed przystąpieniem do oceny zgłoszonych zarzutów przypomnienia wymaga, że kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienie zostało wydane na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 w zw. z ust. 1 u.p.p. po rozpatrzeniu sprzeciwu wobec podjęcia kontroli w przedsiębiorstwie. Stosownie bowiem do art. 59 ust. 1 u.p.p., przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48 ust. 1-11, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2, art. 55a oraz art. 58. Podstawę sprzeciwu mogą stanowić okoliczności związane z naruszeniami ww. przepisów, a zatem jedynie niedostrzeżenie przez Sąd I instancji takich naruszeń może być skutecznie podnoszone przez skarżącą kasacyjnie.
Nie mógł zatem okazać się skuteczny zarzut wskazany w pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej. Jak wynika z uzasadnienia skargi naruszenia przywołanych tam przepisów spółka upatruje w tym, że Sąd I instancji nie rozważył wszystkich istotnych okoliczności sprawy i zaaprobował działania organów administracji, które m.in. nie wzięły pod uwagę wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2022 r. skierowanego do WITD, aby przed podjęciem czynności kontrolnych w przedsiębiorstwie skarżącej organ wyjaśnił kwestie związane z wytypowaniem spółki do kontroli w kontekście m.in. sposobu przeprowadzenia analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywanej przez przedsiębiorstwo działalności gospodarczej. Skarżąca podnosi, że wbrew twierdzeniom WSA w Warszawie treść art. 47 u.p.p. oraz przedmiotowy wniosek skarżącej jest ściśle powiązany z treścią art. 49 ust. 7 pkt 6 u.p.p. w zw. z art. 49 ust. 8 u.p.p. oraz art. 48 ust. 3 pkt 4 u.p.p. i ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie. Wniosek skarżącej, który pozostał bez rozpatrzenia miał na celu ustalenie, w jaki sposób WITD przeprowadził analizę prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywanej przez skarżącą działalności gospodarczej, a tym samym ustalenie, w jaki sposób organ określił zakres kontroli.
Jak wynika z art. 47 u.p.p. kontrole planuje się i przeprowadza po uprzednim dokonaniu analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywania działalności gospodarczej. Analiza obejmuje identyfikację obszarów podmiotowych i przedmiotowych, w których ryzyko naruszenia przepisów jest największe. Sposób przeprowadzenia analizy określa organ kontroli lub organ nadrzędny. Ww. przepis dotyczy kontroli planowych i nakazuje podjęcie przez właściwy organ kontroli czynności nakierowanych na dobór konkretnych kontrolowanych przedsiębiorców.
Na uwagę zasługuje fakt, że ustawodawca nie wprowadził obowiązku informowania przedsiębiorców o metodologii dokonywania analiz prawdopodobieństwa naruszenia prawa, które doprowadziły do objęcia go czynnościami kontrolnymi. Zmiany w zakresie art. 47 u.p.p. nastąpiły dopiero z dniem 1 stycznia 2026 r. na mocy ustawy z dnia 21 maja 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego (Dz.U. z 2025 r., poz. 769).
W konsekwencji brak uzyskania informacji, o które wnosiła spółka w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. nie stanowi o naruszeniu prawa, które pozostawałoby w związku z podlegającym sądowej kontroli postanowieniem o kontynuowaniu czynności kontrolnych.
Za niezasadny uznać należało także zarzut, o którym mowa w pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że jednym z podstawowych elementów zarówno zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli (art. 48 ust. 3 pkt 4 u.p.p), jak i upoważnienia do przeprowadzenia kontroli (art. 49 ust. 7 pkt 6 u.p.p.) jest oznaczenie zakresu przedmiotowego kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakresy kontroli wskazane w rozpoznawanej sprawie w zawiadomieniu oraz w upoważnieniu nie pozostają ze sobą w sprzeczności ani nie naruszają przywołanych przepisów stopniem ogólności sformułowania.
Jak wynika z treści zawiadomienia z dnia [...] marca 2022 r. o zamiarze wszczęcia kontroli, przedmiotem kontroli stanowić ma "przestrzeganie warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym, w tym także warunków dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną". Natomiast zgodnie z upoważnieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r., okazanym stronie, zakres kontroli obejmuje: "przestrzeganie przez przedsiębiorcę obowiązków i warunków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 lit. a-x ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym".
Trafnie zauważył Sąd I instancji, że art. 4 pkt 22 u.t.d. wymienia akty prawne regulujące zakres obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Natomiast skarżący jako przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą z zakresu transportu drogowego podlega kontroli pod względem spełnienia obowiązków i warunków przewozu drogowego, stosownie do art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. b u.t.d., w myśl którego przedsiębiorcy wykonujący przewóz drogowy podlegają m.in. kontroli, o której mowa w art. w art. 50 pkt 1 lit. a-j u.t.d., odsyłającym do art. 4 pkt 22 tej ustawy. Z powyższego jasno zatem wynika, że organ dokonał określenia zakresu przedmiotowego kontroli zgodnie z przepisami prawa, zarówno w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli, jak i w upoważnieniu do kontroli. W zawiadomieniu odwołano się do aktów wskazanych w art. 4 pkt 22 u.t.d., zaś w upoważnieniu do art. 4 pkt 22 lit. a-x, co nie może wskazywać na sprzeczność czy niezgodność, a jedynie na doprecyzowanie zakresu kontroli.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić zarzutu sformułowanego w pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej, dotyczącego określenia zakresu kontroli w sposób ogólny, a tym samym zbyt szeroki - wykraczający poza uprawnienie WITD w zakresie kontroli bazy eksploatacyjnej. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że WITD jest uprawniony do kontroli obowiązków lub warunków wynikających z przepisów rozporządzenia nr 1071/2009, w tym dysponowania odpowiednią bazą eksploatacyjną, gdyż stanowi o tym treść art. 4 pkt 22 lit. d u.t.d. Ponadto, zgodnie z art. 50 pkt 1 lit. a u.t.d. do zadań Inspekcji należy kontrola przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22. W myśl art. 51 ust. 5 u.t.d. czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 pkt 1, 4 i 6 w zakresie określonym w art. 68-75 wykonują inspektorzy Inspekcji. Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 u.t.d. zadania Inspekcji Transportu Drogowego wykonuje wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).