Pełny tekst orzeczenia II GSK 222/19

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1041/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1041/18 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi lub Sądowi I instancji, ewentualnie umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa, a mianowicie:

1) obrazę art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przez Sąd I instancji, że działanie organu, który nie uwzględnił wniosku skarżącej o przedłużenie postępowania administracyjnego o jeden miesiąc celem wypowiedzenia się przez skarżącą do zebranego materiału dowodowego nie miało wpływu na rozstrzygnięcie przez organ, gdy w rzeczywistości uniemożliwiło skarżącej wzięcie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz uniemożliwiło złożenie wyjaśnień co do stwierdzonych naruszeń;

2) obrazę art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 13 w zw. z art. 96a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ wniosku skarżącej o przedłużenie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji błędnie przyjął, że działanie organu nie naruszało zasad ogólnych k.p.a., gdy w rzeczywistości w ocenie skarżącej naruszone zostały jej prawa jako strony postępowania;

3) obrazę art. 96a k.p.a. poprzez nieskierowanie przez Sąd I instancji sprawy do rozpoznania mediacyjnego;

4) obrazę art. 75 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji dowodu z przesłuchania wnioskowanych osób, tj.: [...]. Skarżąca wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania ww. osób w skardze z dnia 27.07.2018 r. od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Przeprowadzenie wnioskowanego dowodu mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji publicznej ustalenia faktyczne uzasadniały - zdaniem Sądu I instancji - po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zasadności przypisania stronie skarżącej stwierdzonych naruszeń, co w konsekwencji uzasadniało nałożenie na stronę kary administracyjnej w wysokości 10.000 zł. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika również, że o braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie można wnioskować na tej podstawie, że w postępowaniu w którym została ona wydana, organ administracji nie przeprowadził mediacji, o którą wnioskowała strona. Zwłaszcza, że – jak podniósł Sąd I instancji – jej przeprowadzeniu sprzeciwiał się również charakter sprawy, albowiem w sytuacji gdy przepisy prawa przewidują – tak jak w rozpatrywanej sprawie – wydanie tzw. decyzji związanej, zaś stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, to tym samym nie zachodzą przesłanki przeprowadzenia mediacji.

Zarzuty skargi kasacyjnej, które – co trzeba podkreślić – wyznaczają zgodnie z zasadą dyspozycyjności granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że – jakkolwiek strona skarżąca wskazuje na podstawę z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. – zostały one oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Jest to oczywiste, albowiem na gruncie tych zarzutów podnoszone jest naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 78 § 1 k.p.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 13 w związku z art. 96a k.p.a (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), naruszenie art. 96a k.p.a. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) oraz naruszenie art. 75 k.p.a. (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej), co prowadzi do w pełni uprawnionego wniosku, że – zważywszy na treść oraz funkcje przepisów prawa, których naruszenia dotyczą wskazane zarzuty – wadliwości zaskarżonego wyroku strona skarżąca upatruje w naruszeniu – jakkolwiek jednocześnie bez wskazania, jako naruszonej, stosownej normy odniesienia, którą miałby naruszyć wojewódzki sąd administracyjny, co nie ma jednak większego znaczenia – wymienionych przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli tak – a wniosek ten trzeba uznać za w pełni uzasadniony – to ocenę zasadności, a przede wszystkim skuteczności, stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów trzeba poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem, a mianowicie, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co oznacza, że wnoszący skargę kasacyjną powinien uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia przepisu prawa procesowego na wynik sprawy, a więc innymi słowy wykazać, że następstwa zarzucanych wadliwości – tj. naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego stanowiących wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania administracji publicznej – były tego rodzaju lub rangi, że w istotny sposób kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wymogów, o których mowa powyżej, a mianowicie wymogów jasno i wyraźnie wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a.

Podnosząc w petitum wniesionego środka zaskarżenia naruszenie wymienionych powyżej przepisów k.p.a. – które zdaniem strony skarżącej miałoby polegać na nieuwzględnieniu przez organ administracji wniosku strony o przedłużenie postępowania administracyjnego o jeden miesiąc celem wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co miałoby uniemożliwić jej wzięcie czynnego udziału w postępowaniu i naruszać jej prawa, jako strony postępowania, a ponadto na nieskierowaniu sprawy (przez Sąd I instancji) do mediacji oraz na nieprzeprowadzeniu przez Sąd I instancji dowodu z zeznań świadków wskazanych w skardze adresowanej do tego Sądu – w jego uzasadnieniu (tj. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) strona skarżąca w ogóle nie odwołuje się do normatywnej treści przepisów postępowania, których naruszenie zarzuca. Nie wyjaśnia również z jakich powodów i dlaczego w relacji do treści i funkcji tych przepisów, a także ustanowionych na ich gruncie wzorców działania adresowanych do organu administracji publicznej, a stanowiących jednocześnie dla sądu administracyjnego normatywne wzorce kontroli legalności zaskarżonego działania administracji publicznej, należałoby jednak przyjąć, że po pierwsze (w ogóle) doszło do ich naruszenia, a po drugie dlaczego i z jakich konkretnie powodów należałoby również przyjąć, że naruszenie to mogło mieć (miało) istotny wpływ na wynik sprawy, w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia, co w konsekwencji miałoby prowadzić do wniosku, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, decyzja kontrolowana przez ten Sąd nie jest zgodna z prawem.

Tymczasem, w miejsce argumentacji, której w pełni zasadnie należałoby oczekiwać w świetle wymogów, o których mowa w art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., "propozycja" strony skarżącej odnośnie do formy oraz sposobu uzasadnienia stawianych zarzutów kasacyjnych, ograniczając się do jednej strony teksu sprowadza się do – prezentowanego w kontekście dystansu dzielącego siedzibę organu prowadzącego postępowanie od siedziby strony skarżącej – stwierdzenia, że "[...] W związku ze znaczną odległością zapoznanie się skarżącej ze zgromadzonym materiałem dowodowym było bardzo utrudnione.", a ponadto do stwierdzenia, z którego wynika, że działając w celu umożliwienia wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów, organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji "[...] wyznaczył skarżącej rażąco krótki 7 dniowy termin [...]", co w konsekwencji skutkowało tym, że "[...] skarżąca zmuszona była wystąpić pismem o przedłużenie terminu, co umożliwiłoby jej wzięcie czynnego udziału w postępowaniu oraz złożenie wyjaśnień i ustosunkowanie się do zarzucanych [...] naruszeń [...]", a wobec tego, że organ administracji do wniosku strony nie ustosunkował się, to skutkowało to tym, że – jak podnosi – "[...] w rzeczywistości uniemożliwiło skarżącej czynny udział w prowadzonym przez Organ II instancji postępowaniu, co w konsekwencji naruszyło równość stron postępowania.", a w rezultacie "[...] naruszeniem [...] zasad ogólnych wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, którymi powinien Organ się kierować przy załatwianiu spraw". Ponadto, w odniesieniu do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, który to dowód nie został przeprowadzony przez Sąd I instancji, strona skarżąca – kwestionując zgodność z prawem tej sytuacji – podniosła, że "[...] Kierowcy byli przesłuchani podczas kontroli drogowej, w których skarżąca nie uczestniczyła, dlatego też wniosek o przeprowadzenie tego dowodu przed Sądem był w pełni racjonalny i uzasadniony."

Tego rodzaju podejście do formy oraz sposobu uzasadnienia stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów nie może być uznane za pomocne – ani też przydatne – w ocenie ich zasadności, a to z powodów, o których mowa była powyżej. W oparciu o przywołane powyżej stwierdzenia strony skarżącej nie sposób jest bowiem wnioskować odnośnie do formy i sposobu naruszenia w rozpatrywanej sprawie czy to art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 78 § 1 k.p.a., czy to art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 13 w związku z art. 96a k.p.a., czy to art. 96a k.p.a., czy też w końcu art. 75 k.p.a. – to jest naruszeń, których miałby nie dostrzec Sąd I instancji lub nawet się ich dopuścić, o czym mowa również dalej – oraz odnośnie do kwalifikowanego, bo istotnego, wpływu naruszenia tych przepisów prawa na wynik sprawy. Przez to nie sposób jest zrekonstruować jej stanowisko odnośnie do podnoszonych w skardze kasacyjnej, a wymagających rozstrzygnięcia kwestii spornych, co odnieść należy zwłaszcza – jeżeli nie przede wszystkim, albowiem kwestia odnosząca się do nieskierowania sprawy (przez Sąd I instancji) do mediacji (zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) oraz kwestia odnosząca się do nieprzeprowadzenia przez Sąd I instancji dowodu z zeznań świadków wskazanych w skardze adresowanej do tego Sądu (zarzut z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej) wymagają, aby ocenić je również z pozycji argumentów, o których mowa dalej – do kwestii znaczenia nieuwzględnienia przez organ administracji wniosku strony o przedłużenie postępowania administracyjnego o jeden miesiąc celem wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co miałoby uniemożliwić stronie wzięcie czynnego udziału w postępowaniu i naruszać jej prawa procesowe.

Rozstrzygnięciu tych kwestii spornych – w tym zwłaszcza w sposób, którego oczekuje strona skarżąca, która jednocześnie zdaje się pomijać tą okoliczność, że jak wynika to z akt sprawy, przez okres ponad 3 miesięcy licząc od daty wpływu jej odwołania do organu wyższego stopnia do daty wystąpienia przez nią z wnioskiem o przedłużenie postępowania nie wykazywała w sprawie żadnej aktywności procesowej, której nie była przecież pozbawiona, co nie może pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do zasadności jej stanowiska – nie sprzyjają deficyty uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa była powyżej. Ich skala oraz charakter wręcz to uniemożliwiają, czyniąc stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty, zarzutami nieskutecznymi, albowiem nie zostały one uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wymagań wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. w tej mierze również np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). Skoro tak, a konsekwencją zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, o której mowa była na wstępie jest to, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają granice zarzutów skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź precyzowanie ich za stronę skarżącą kasacyjnie (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13), to tym bardziej zarzuty skargi kasacyjnej, wobec wszystkich wykazanych ich deficytów, nie mogły być uznane za skuteczne.

W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów trzeba również podnieść, że wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd I instancji nie mógł być adresatem naruszenia art. 96a k.p.a., albowiem przepis ten ma zastosowanie w ogólnym postępowaniu w administracji, nie zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym postępowanie mediacyjne regulowane jest przepisami Rozdziału 8 Działu III ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O tym zaś, czy stanowisko strony skarżącej prezentowane na gruncie zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej można, czy też należałoby traktować ewentualnie, jako oczywistą omyłkę – co miałoby polegać na tym, że intencją strony skarżącej wskazującej Sąd I instancji było jednak wskazanie organu administracji, albo że wskazując jednak Sąd I instancji, omyłkowo wskazała na 96a k.p.a. w miejsce właściwego przepisu p.p.s.a. – nie sposób jest jednak z pełnym przekonaniem wnioskować, a to z uwagi na wskazane powyżej deficyty uzasadnienia skargi kasacyjnej, które nie udziela w tej mierze dosłownie żadnych wskazówek. Tym bardziej więc omawiany zarzut należało uznać za nieskuteczny.

Sąd I instancji nie mógł być również adresatem zarzutu naruszenia art. 75 k.p.a. Również ten przepis adresowany jest do organu administracji publicznej. Jakkolwiek stanowi on dla sądu administracyjnego normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania administracji, to jednak nie sposób jest twierdzić, że Sąd I instancji mógł przepis ten naruszyć w sposób, w jaki strona skarżąca przedstawia to na gruncie zarzutu z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. W opozycji do stanowiska strony skarżącej, z którego wynika, że zgłoszony w skardze do sądu administracyjnego wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków "był w pełni racjonalny i uzasadniony" trzeba podnieść, że jej oczekiwania odnośnie do przeprowadzenia tego dowodu przez Sąd I instancji nie mogły być jednak uznane za usprawiedliwione. Z tego powodu, że sprzeciwia się temu art. 133 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a ma to tą konsekwencję, że sąd ten nie przeprowadza ustaleń faktycznych w sprawie, lecz kontroluje prawidłowość ich przeprowadzenia przez organ administracji publicznej, a w tym względzie zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym – jak wynika to z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. – jest ograniczony do uzupełniających dowodów z dokumentów (por. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05).

Z przedstawionych powodów skarga kasacyjna podlegała więc oddaleniu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.