II GSK 2168/11

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 323/11 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację radcowską 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. S. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 17 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 323/11 oddalił skargę P. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację radcowską.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Uchwałą Nr [...] z [...] września 2010 r. Komisja Egzaminacyjna Nr 4 do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości z/s w W. stwierdziła, że P. S., otrzymując z testu 99 punktów, uzyskał negatywny wynik z egzaminu wstępnego na aplikację radcowską.

Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżoną przez P. S. uchwałę. Wskazał, że egzamin, którego skarżący był uczestnikiem, przeprowadzono zgodnie z wymogami ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.; dalej: ustawa o radcach prawnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. S. na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa).

Poddając kontroli pytania składające się na całość zestawu testowego oraz oceniając udzielone na nie odpowiedzi, Sąd doszedł do przekonania, że test egzaminacyjny, w oparciu o który przeprowadzony był egzamin, odpowiadał kryteriom, o których mowa w art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Sąd podzielił pogląd Ministra Sprawiedliwości, że wszystkie pytania testowe zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna, oparta na przepisach prawa obowiązujących w dniu przeprowadzenia egzaminu.

Sąd wskazał, że pytanie nr 91 brzmiało następująco:

"Zgodnie z ustawą - Prawo zamówień publicznych, w wypadku postępowania w trybie zapytania o cenę:

A. nie prowadzi się negocjacji w sprawie ceny, a każdy z wykonawców może zmienić zaproponowaną cenę przed upływem terminu składania ofert,

B. prowadzi się negocjacje w sprawie ceny, a wykonawcy mogą zmienić zaproponowaną cenę,

C. nie prowadzi się negocjacji w sprawie ceny, a wykonawcy nie mogą zmienić zaproponowanej ceny."

Odnosząc się do ww. pytania Sąd zauważył, że jego celem było wykazanie się przez skarżącego znajomością jednego z trybów udzielania zamówienia publicznego, tj. postępowania w trybie o cenę prowadzonego w oparciu o ustawę z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz.U. 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.; dalej: Pzp). Zdaniem Sądu, za odpowiedź prawidłową na powyższe pytanie uznać należy odpowiedź "C", która jest zgodna z art. 72 ust. 1 Pzp. Zgodnie z powyższym przepisem każdy z wykonawców może zaproponować tylko jedną cenę i nie może jej zmienić. Nie prowadzi się negocjacji w sprawie ceny. Sąd podniósł, że tryb zapytania o cenę jest trybem szczególnym, w którym każdy wykonawca może zaproponować tylko jedną cenę i dlatego nie może jej zmieniać. Zamawiający zaś udziela zamówienia temu wykonawcy, który zaoferował najniższą cenę. Jak słusznie zauważył organ, przepis art. 72 ust. 1 ww. ustawy stanowi normę szczególną w stosunku do przepisu art. 84 ust. 1 tej ustawy, przewidującego możliwość zmiany oferty przed upływem terminu do składania ofert i - z przedstawionego powyżej względu - art. 72 ust. 1 zakazuje takiej zmiany ofert, która powodowałaby zmianę ceny. Przepis ten w zdaniu drugim zakazuje również prowadzenia negocjacji w sprawie ceny, przy czym zważyć należy, że zamawiający może prowadzić negocjacje w takich sprawach, jak terminy dostaw, miejsce dostaw, spełnienie świadczenia częściami, etc. Jednocześnie zamawiający może udzielić zamówienia i zawrzeć umowę tylko i wyłącznie z tym wykonawcą, który zaoferował najniższą cenę (a nie najkorzystniejszą ofertę - jak w przypadku innych trybów postępowania).

Sąd wskazał, że skarżący udzielił na powyższe pytanie odpowiedzi "A", w skardze zaś podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu do Ministra Sprawiedliwości. W odwołaniu tym skarżący zacytował fragmenty komentarzy do ustawy - Pzp. Z wypowiedzi tych wynika, że zakaz prowadzenia negocjacji w sprawie ceny nie oznacza, że po upływie terminu na składanie ofert i złożeniu oferty dopuszczalne są negocjacje w innym zakresie. Sąd podzielił pogląd organu, że zawarta w cytowanych wypowiedziach teza jest błędna, przy czym podkreślił, że wypowiedzi te nie dotyczą kwestii objętej treścią pytania, lecz dotyczą możliwości prowadzenia negocjacji w innych aniżeli cena - kwestiach.

Zatem, w ocenie Sądu, kwestionowane przez skarżącego pytanie oraz wynikająca z niego jedna prawidłowa odpowiedź wprost została oparta na treści omawianego przepisu art. 72 ust. 1 ustawy i dlatego Sąd uznał, że odpowiada ono wymogom określonym w art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

Sąd wskazał również, że zgodnie z "Pouczeniem" zawartym w części I - zestaw pytań testowych (pkt 4) przy rozwiązywaniu testu niedopuszczalne było dokonywanie dodatkowych założeń wykraczających poza treść pytania. W ocenie Sądu wywody skarżącego zmierzające do zakwestionowania pytania nr 91 odwołują się właśnie do dodatkowych założeń, podczas gdy pytanie to w sposób jednoznaczny odnosi się tylko do trybu zapytania o cenę przewidzianego w ustawie - Prawo zamówień publicznych. Wobec powyższego Sąd uznał, że konstrukcja pytania również jest zgodna z wymogami ustawy o radcach prawnych.

P. S. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych poprzez uznanie, że pytanie egzaminacyjne nr 91 na egzaminie wstępnym na aplikację radcowską w 2010 r. zostało sformułowane prawidłowo i zawiera tylko jedną prawidłowa odpowiedź na pytanie, podczas gdy w rzeczywistości pytanie nr 91 nie zostało sformułowane w sposób wystarczająco precyzyjny, aby uznać, iż tylko jedna z zaproponowanych odpowiedzi może być prawidłowa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację na poparcie zarzutu, opierając się na wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. odnoszących się do pytania nr 91. Wskazał m.in., że przez wprowadzenie w odpowiedzi "A" informacji o terminie składania ofert pytanie mogło być mylące oraz było nieprecyzyjne. Niedokładności i mylący charakter odpowiedzi "A" i odpowiedzi "C" wynikają z faktu, że w zamówieniu publicznym oferta jest utożsamiona z ceną w niej podaną. Innymi słowy ofertą jest cena. Obie propozycje odpowiedzi zawarte w pkt "A" i "C" można było uznać za prawidłowe, bowiem odnosiły się do różnych stanów faktycznych, które mogą wystąpić w postępowaniu w trybie zapytania o cenę. Zatem omawiane pytanie nr 91 i propozycje odpowiedzi na to pytanie nie spełniały kryterium określonego w art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, co narusza ten przepis w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Postępowanie kasacyjne opiera się na zasadzie kontradyktoryjności, a więc na związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej. Tylko w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ppsa, Sąd kasacyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W sprawie nie stwierdzono tego typu przesłanek.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

W świetle powyższego przepisu egzamin wstępny polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 150 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa oraz z karty odpowiedzi. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź, którą zaznacza na karcie odpowiedzi stanowiącej integralną część testu. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Zgodnie zaś z ustępem 3 tego przepisu pozytywny wynik z egzaminu wstępnego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 100 punktów.

Z omawianego przepisu wynika wprost, że konsekwencją wprowadzenia reguły testu jednokrotnego wyboru jest wykluczenie pytań zawierających propozycje odpowiedzi, z których więcej niż jedną należałoby uznać za prawidłową. Wprowadzając takie rozwiązanie prawne ustawodawca przesądził, że test egzaminacyjny, sprawdzający wiedzę w zakresie niezbędnym do skutecznego ubiegania się o przyjęcie na aplikację radcowską, nie może zawierać pytań obejmujących kwestie sporne w doktrynie i orzecznictwie, jak też pytań, na które udzielenie jednej prawidłowej odpowiedzi uzależnione jest od przyjęcia dodatkowych założeń, niewynikających z treści pytania, ani też pytań obejmujących zagadnienia prawne, na które więcej niż jedna odpowiedź może zostać uznana za prawidłową.

Kwestionowane pytanie brzmiało następująco: "Zgodnie z ustawą - Prawo zamówień publicznych, w wypadku postępowania w trybie zapytania o cenę:

A. nie prowadzi się negocjacji w sprawie ceny, a każdy z wykonawców może zmienić zaproponowaną cenę przed upływem terminu składania ofert,

B. prowadzi się negocjacje w sprawie ceny, a wykonawcy mogą zmienić zaproponowaną cenę,

C. nie prowadzi się negocjacji w sprawie ceny, a wykonawcy nie mogą zmienić zaproponowanej ceny."

Według tzw. klucza - prawidłową odpowiedzią na to pytanie była odpowiedź "C".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pytaniu tym nie ma błędu mogącego powodować wątpliwość przy wyborze jednej spośród trzech wskazanych odpowiedzi. Brzmienie pytania odpowiadało unormowaniu przyjętemu w art. 72 ust. 1 Pzp. Przepis ten wyraźnie stanowi, że "Każdy z wykonawców może zaproponować tylko jedną cenę i nie może jej zmienić. Nie prowadzi się negocjacji w sprawie ceny." Dokonanie wyboru prawidłowej odpowiedzi sprowadzało się zatem do wskazania odpowiedzi trzeciej "C".

Ustawa z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych reguluje osiem trybów udzielenia zamówienia publicznego. Charakter tych postępowań jest różny. Jednym z nich jest dokonanie zamówienia przez zapytanie o cenę. Jest to prosty sposób dokonania zamówienia, w którym zamawiający kieruje pytanie o cenę do wybranych przez siebie wykonawców i zaprasza ich do składania ofert. Tryb ten jest uproszczony i ograniczony przedmiotowo.

Istota postępowania prowadzonego w trybie zapytania o cenę sprowadza się do porównania cen złożonych ofert. Nie należy jednak zapominać, że wybór wykonawców musi przy tym zapewnić konkurencję i sprawny przebieg postępowania, a to z kolei oznacza, że zamawiający nie może ich wybrać jako przypadkowych. Chodzi o takich wykonawców, którzy są na danym rynku potencjalnie najlepsi i gwarantują złożenie najkorzystniejszej oferty. Pomimo, iż w tym trybie postępowania kryterium oceny ofert jest cena, to nie zwalnia to wykonawców z obowiązku prawidłowego przedstawienia w ofercie niezbędnych dokumentów wymaganych omawianą ustawą i specyfikacją istotnych warunków zamówienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że tryb zapytania o cenę jest sposobem dokonywania zamówienia, w którym każdy wykonawca może zaproponować tylko jedną cenę i dlatego nie może jej zmieniać (art. 72 ust. 1 Pzp). Zamawiający może zaś udzielić zamówienia i zawrzeć umowę tylko i wyłącznie z tym wykonawcą, który zaoferował najniższą cenę.

Innymi słowy, w trybie zapytania o cenę zgodnie z art. 72 ust. 1 Pzp przewidziano zakaz prowadzenia negocjacji w sprawie ceny, a wykonawcy nie mogą zmienić zaproponowanej ceny. Przepis ten nie wyłącza natomiast możliwości prowadzenia negocjacji w innych sprawach, aniżeli cena. Zamawiający może więc prowadzić negocjacje w takich sprawach, jak terminy dostaw, miejsce dostaw, spełnienie świadczenia w częściach itp.

Właśnie tej sytuacji dotyczy pytanie nr 91, które zadano wprost na podstawie przepisu art. 72 ust. 1 - Prawa zamówień publicznych.

Dodać należy, że art. 84 ust. 1 Pzp stanowi, że przed upływem terminu do składania ofert wykonawca może zmienić lub cofnąć ofertę. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że termin składania ofert, o którym mowa w art. 84 ust. 1 Pzp podawany jest w zamówieniach prowadzonych w trybach przetargowych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, a w trybach z ogłoszeniem, także w ogłoszeniu. Natomiast do zamówień w trybie zapytania o cenę na podstawie art. 73 Pzp stosuje się odpowiednio art. 64 ust. 1 Pzp, który odnosi się do obowiązku zamawiającego wyznaczenia wykonawcom terminu do składania ofert. Termin ten musi uwzględniać czas niezbędny do przygotowania i złożenia oferty. Ustawodawca ze względu na uproszczony tryb nie wyznaczył tu żadnego terminu minimalnego.

Reasumując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustawa - Prawo zamówień publicznych w art. 72 ust. 1 wyraźnie i wprost zakazuje dokonywania zmiany zaproponowanej ceny. Skoro ustawodawca zdecydował się na taki odrębny (szczegółowy) tryb udzielenia zamówienia, jakim jest zapytanie o cenę, to należy przyjąć, że każdy z wykonawców może zaproponować tylko jedną cenę i nie może jej zmienić. Zdanie drugie tego przepisu wskazujące, że "nie prowadzi się negocjacji w sprawie ceny" jest tylko potwierdzeniem słuszności takiego twierdzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pytanie nr 91 (wraz z odpowiedzią "C", jako poprawną) zawarte w teście rozwiązywanym przez P. S. podczas egzaminu na aplikację radcowską [...] września 2010 r. dotyczyło wprost treści analizowanego przepisu art. 72 ust. 1 Pzp. Dlatego trzeba uznać, że pytanie to odpowiadało wymogom określonym w art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, gdyż miało cechę jednokrotnego (prawidłowego) wyboru. P. S. udzielając nieprawidłowej odpowiedzi na to pytanie (nr 91) uzyskał 99 punktów testowych. Wynik egzaminu był zatem negatywny, gdyż w świetle art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, pozytywny wynik z egzaminu wstępnego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 100 punktów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza zatem naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisu art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności decyzji Ministra Sprawiedliwości z 6 grudnia 2010 r. wydanej w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu na aplikację radcowską, co doprowadziło do oddalenia skargi wniesionej w tej sprawie.

Stąd też orzeczono na podstawie art. 184 ppsa, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).