II GSK 2164/25

II GSK 2164/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Kabat-Rembelska
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 32/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-07-10
Skarżony organ
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 31 § 1 pkt 1, art. 35 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2025 r. sygn. akt VI SAB/Wa 32/25 w sprawie ze skargi F. B. w L. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku o nałożenie kary pieniężnej na nadawcę za naruszenie wymagań wobec audycji i innych przekazów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca
2025 r., (sygn. akt VI SAB/Wa 32/25) w sprawie ze skargi F. w L. (dalej przywoływana jako: "Fundacja", "Skarżąca", "Strona"), na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie naruszenia przez nadawcę wymagań wobec audycji i innych przekazów zobowiązał Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do rozpatrzenia wniosku Fundacji z dnia 6 sierpnia 2023 r. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku wskazanego w pkt 1, która miała miejsce
z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył Przewodniczącemu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji grzywnę w wysokości 5.000 złotych, przyznał od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz Fundacji sumę pieniężną w wysokości 2.500 złotych oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął następujące ustalenia faktyczne:
1. Pismem z dnia 6 sierpnia 2023 r. Fundacja wystąpiła do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: "KRRiT") z wnioskiem, w którym domagała się wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego na podstawie art. 53 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1722, dalej: "u.r.t.") w związku
z naruszeniem przez nadawcę - [...] art. 18 ust. 1 u.r.t., poprzez emisję audycji zawierającej treści propagujące postawy i poglądy sprzeczne z moralnością i dobrem społecznym, w szczególności treści nawołujące do nienawiści lub dyskryminujące ze względu na orientację seksualną oraz ze względu na płeć. W uzasadnieniu pisma wskazane zostało, że w dniu 3 czerwca 2023 r.
w audycji [...], należącej do nadawcy- [...]
o godzinie 20:00, pojawił się materiał na temat wspierania rodzin z dziećmi przez państwo, w którym poruszono temat obywatelskiego projektu ustawy "Chrońmy dzieci, wspierajmy rodziców". Audycja informowała o trwającej zbiórce podpisów pod ww. projektem, podkreślała istotność zapewnienia dobrobytu dzieciom oraz przytaczała szereg programów rządowych skierowanych do rodzin z dziećmi. Po informacjach o programach społecznych wskazano, że "coraz częściej pojawiają się niepokojące informacje dotyczące promowania wśród dzieci szkodliwej ideologii gender". Strona podkreśliła, że zgodnie z art. 18 ust. 1 u.r.t. audycje nie mogą propagować działań sprzecznych z prawem z polską racją stanu oraz postaw
i poglądów sprzecznych z moralnością i dobrem społecznym, w szczególności nie mogą zawierać treści nawołujących do nienawiści lub przemocy lub dyskryminujących m.in. ze względu na orientację seksualną. Zdaniem Strony przedmiotowa audycja naruszyła ww. obowiązek, gdyż audycja przedstawia osoby LGBT+ jako zagrożenie dla dzieci i młodzieży, a propagowanie takich postaw należy uznać za propagowanie treści dyskryminujących ze względu na orientację seksualną.
2. Pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r. Organ poinformował Skarżącą, iż wystąpienie z dnia 6 sierpnia 2023 r. dotyczące audycji pt. [...] pozostanie bez rozpatrzenia, gdyż wpłynęło do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji po ustawowym terminie przechowywania przez nadawcę poemisyjnego nagrania audycji. Podstawą do przeprowadzenia przez KRRiT postępowania wyjaśniającego jest dokumentacja przekazana przez nadawcę, nie zaś materiały dostarczone przez autora skargi.
3. W dniu 29 grudnia 2024 r., do KRRiT wpłynęło ponaglenie Skarżącej.
4. Pismem z 27 lutego 2025 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 6 sierpnia 2023 r.
w sprawie audycji Serwis Informacyjny na antenie [...], należącego do nadawcy - [...], wyemitowanej w dniu 3 czerwca 2023 r.
Strona wniosła o stwierdzenie, że Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii
i Telewizji dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność Organu miała miejsce
z rażącym naruszeniem prawa, ukaranie Organu grzywną, zobowiązanie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz Fundacji [...] zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
5. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie
o oddalenie skargi w całości.
6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 10 lipca 2025 r., orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
7. (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
8.
W ocenie Sądu I instancji nie zasługuje na aprobatę stanowisko Organu iż skoro zapoznał się ze stanowiskiem Skarżącej i udzielił na nie odpowiedzi pisemnej, to nie pozostaje w bezczynności.
W opinii WSA, złożony przez Skarżącą do Organu wniosek z 6 sierpnia 2023 r. o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego na podstawie art. 53 ustawy
o radiofonii i telewizji w związku z naruszeniem przez nadawcę art. 18 ust. 1 ustawy poprzez emisję audycji zawierającej treści propagujące postawy i poglądy sprzeczne z moralnością i dobrem społecznym, w szczególności zawierała treści nawołujące do nienawiści lub dyskryminujące ze względu na orientację seksualną oraz ze względu na płeć, powinien był zostać przez organ rozpoznany w stosownej formie procesowej. Zdaniem Sądu I instancji, postulatem w sposób jasny wynikającym
z przepisów unormowań regulujących przedmiotową kwestię jest konieczność zakończenia postępowania i wydania ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, najdalej w terminie rocznym od daty (domniemanego) naruszenia obowiązku przez nadawcę. Wydanie w tym zakresie trafnego proceduralnie aktu administracyjnego umożliwiłoby Skarżącej, w przypadku ewentualnego negatywnego rozstrzygnięcia, wszczęcie stosownej procedury w celu zaskarżenia niekorzystnego rozstrzygnięcia. Tymczasem brak rozstrzygnięcia wniosku strony przez organ w tej sprawie w istocie pozbawił stronę takiego uprawnienia, a tym samym prawa do Sądu.
Zdaniem Sądu I instancji złożony w związku z dostrzeżonym przez Fundację naruszeniem przez nadawcę art. 18 ust. 1 u.r.t., wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 53 u.r.t., powinien zostać przez organ załatwiony w formie wymaganej prawem, a nie w ramach prowadzonej z Fundacją korespondencji.
Sąd I instancji stwierdził, że Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii
i Telewizji pozostaje w bezczynności, ponieważ do dnia orzekania przez Sąd nie załatwił sprawy i nie wydał stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Podstawową konsekwencją powyższego było zobowiązanie Przewodniczącego KRRiT do rozstrzygnięcia wniosku Fundacji w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt do organu. Jednocześnie Sąd doszedł do przekonania, że bezczynności Przewodniczącego KRRiT w okolicznościach niniejszej sprawy należy przypisać cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Za stanowiskiem
o rażącym naruszeniu prawa przez organ w niniejszej sprawie przemawia okoliczność, że pismo Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 31 sierpnia 2023 r. wskazuje na tryb załatwienia sprawy z jej wniosku jako "postępowanie wyjaśniające". Zgodnie z wyżej wskazanym orzecznictwem NSA w sprawach nierozpoznania szeregu analogicznych wniosków Fundacji, stanowisko to nie może być uznane za prawidłowe. Zaaprobowane wskazywanymi wyrokami oddalającymi skargi kasacyjne organu orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było bowiem znane organowi z urzędu, bowiem był on stroną tych postępowań. Nie korygując swojego stanowiska po wydaniu ww. wyroków, organ w dalszym ciągu (stan na dzień orzekania WSA w Warszawie
w sprawie niniejszej) pozostaje w stanie bezczynności. Biorąc pod uwagę, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku Skarżącej Fundacji trwa już niemal dwa lata,
a stan prawny jest w tej sprawie jasny, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Organu ma charakter rażący. Przede wszystkim, nie można w ocenie Sądu oderwać się od skutku tej bezczynności, w postaci upływu prawa materialnego, przewidzianego w art. 53 ust. 4 u.r.t.
Sąd I instancji, działanie Organu uznał za umyślnie zmierzające do uniemożliwienia Stronie skutecznego działania w celu uzyskania rezultatu w postaci nałożenia przez organ sankcji karnej na nadawcę za naruszenie obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1 u.r.t. (art. 53 ust. 1 u.r.t.). Nierozpoznanie przedmiotowego wniosku przez 23 miesiące, musiało nieuchronnie doprowadzić do przekroczenia ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji
w przedmiocie nałożenia kary na nadawcę, wynikającego z art. 53 ust. 4 u.r.t., tj. roku od naruszenia obowiązku.
W rozpoznawanej sprawie Sąd zobowiązał Organ do rozpatrzenia wniosku Skarżącej w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz
z aktami sprawy. Zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku nie wskazuje rodzaju rozstrzygnięcia, jakie podjąć ma organ. Załatwienie sprawy winno jednak mieć charakter procesowy.
Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie Przewodniczącego KRRiT w sprawie doprowadziło również do sytuacji, w której nie będzie możliwe wydanie decyzji nakładającej na nadawcę kary pieniężnej – a to ze względu na upływ terminu przedawnienia przewidziany w art. 53 ust. 4 u.r.t.
Sąd I instancji uznał, iż charakter działania organu, który obowiązany był znać niechybne skutki swojej opieszałości, w postaci przedawnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej na nadawcę, uzasadnia wymierzenie mu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywny w wysokości 5 000 złotych (punkt 3 sentencji wyroku), gdyż, do dnia wyrokowania sprawa nie została rozstrzygnięta w formie przewidzianej przez prawo, a ponadto, jak wyżej wskazywano - wskutek zaniechania wykonania swoich obowiązków przez organ, nastąpił skutek w postaci przedawnienia. Sąd uznał grzywnę w tej wysokości za adekwatną do zaistniałego rozmiaru naruszenia prawa przez organ, a zarazem za wystarczającą w celu zdyscyplinowania do wydania stosownego orzeczenia w sprawie niniejszej.
W ocenie Sądu I instancji przyznanie Skarżącej z urzędu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł będzie adekwatna w ustalonych okolicznościach sprawy, a mianowicie zawinionego, nieprawidłowego działania organu administracyjnego.
7. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Organ wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1). na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1) - 4) w zw. z pkt 8) i 9) p.p.s.a. oraz w zw. z 133 § 1 p.p.s.a. i 153 p.p.s.a. poprzez orzeczenie
o zobowiązaniu Organu do rozpoznania wniosku we właściwej formie przewidzianej w przepisach prawa procesowego oraz stwierdzenie bezczynności Organu podczas, gdy szczegółowa analiza akt sprawy wskazuje, że Organ nie był zobowiązany do wydania aktu ani do dokonania czynności podlegającej zaskarżeniu, co skutkowało niezasadnym zobowiązaniem Organu do wydania aktu normatywnego i niezasadnym orzeczeniem o bezczynności Organu;
2). na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 133 § 1 p.p.s.a. i 153 p.p.s.a. oraz nieprawidłowe niezastosowanie art. 249 k.p.a. w zw. z art. 237 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Organ był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku w stosownej formie procesowej w przedmiocie wszczęcia postępowania wskutek wystąpienia Skarżącej, podczas gdy szczegółowa analiza akt sprawy wskazuje na niezasadne zobowiązanie Organu do wydania aktu normatywnego i niezasadne orzeczenie o bezczynności Organu;
3). na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania sędziowskiego
i błędne ustalenie, że okoliczności niniejszej sprawy świadczą o bezczynności Organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem, iż Organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z takim naruszeniem prawa oraz stoi w sprzeczności z zasadą zaufania do władzy publicznej i zasadą szybkości postępowania w sytuacji, gdy - przyjmując, że bezczynność Organu miała miejsce - całokształt okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadnia stwierdzenia, iż ewentualna bezczynność.
4).na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a., art. 154 § 6 p.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania sędziowskiego i błędne ustalenie, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają wymierzenie Organowi grzywny oraz przyznanie od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, zarówno co do zasady, jak i w określonej wysokości, co skutkowało wymierzeniem Organowi grzywny w wysokości 5.000,00 (słownie: pięć tysięcy) złotych oraz przyznaniem od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej
w wysokości 2.500,00 (słownie: dwa tysiące pięćset) złotych w sytuacji, gdy-przyjmując, że bezczynność Organu miała miejsce - całokształt okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadnia wymierzenia Organowi grzywny ani przyznania od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, tak co do zasady, jak i co do wskazanych wyżej oraz określonych w zaskarżonym wyroku wysokości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
8. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono.
Brak przesłanek nieważnościach, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez jej podstawy
i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 634/19).
9. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej
w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym miejscu należy podkreślić, że podobne sprawy były już rozstrzygane przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. przykładowo: wyroki NSA z 6 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1498/24, i II GSK 1520/24, wyroki NSA z 20 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1773/23, i II GSK 1774/23), a Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący tę skargę kasacyjną podziela poglądy wyrażone w uzasadnieniach wskazanych wyżej wyroków.
10. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 53 ust. 1 u.r.t. jeżeli nadawca narusza obowiązek wynikający m.in. z przepisów art. 18 ust. 1-5b i 7, Przewodniczący Krajowej Rady wydaje decyzję nakładającą na nadawcę karę pieniężną w wysokości do 50% rocznej opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością przeznaczoną do rozpowszechniania programu drogą rozsiewczą naziemną, uwzględniając zakres i stopień szkodliwości naruszenia, dotychczasową działalność nadawcy oraz jego możliwości finansowe.
11. W tej sprawie skarżąca Fundacja zawiadomiła o naruszeniu, jej zdaniem, przez nadawcę [...] w audycji [...], art. 18 ust. 1 u.r.t.
Nie budzi wątpliwości, że postępowanie wszczynane na podstawie art. 53 ust. 1 u.r.t. przez Przewodniczącego KRRiT jest powstępowaniem wszczynanym z urzędu. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W doktrynie podnosi się, że "wskazanie na formę wszczęcia postępowania z odwołaniem się do alternatywy rozłącznej oznacza, że żaden podmiot zewnętrzny dla administracji, w tym także strona stosunku materialnoprawnego, który byłby konkretyzowany w postępowaniu jurysdykcyjnym, nie może skutecznie zażądać jego wszczęcia, gdy przewidzianą ku temu formą jest podjęcie działania z urzędu. W takim przypadku ani strona, ani inny podmiot nie może skutecznie zarzucić bezczynności organowi administracji publicznej, gdy nie podejmuje on działań w celu wszczęcia postępowania w sprawie" (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 61). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że bezczynność w załatwieniu sprawy w trybie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego wystąpi, gdy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej w ustawowym terminie nie podejmie decyzji administracyjnej, przy czym ustawowy termin liczy się od dnia wszczęcia postępowania w sprawie.
Przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności: wszczęcie postępowania z urzędu, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu. Bezczynność organu administracji publicznej, gdy norma prawa nakazuje wszczęcie postępowania, jest naruszeniem przepisu prawa, które daje podstawę do podjęcia czynności przez organy powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego (złożenia żądania przez prokuratora na podstawie art. 182 k.p.a.). W razie zatem, gdy norma prawa materialnego expressis verbis wprowadza zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, nie można zarzucić bezczynności organu administracji publicznej. Brak bowiem podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1314/06).
12. Należy jedna mieć na uwadze, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
1) wszczęcia postępowania,
2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,
jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Dlatego przyjmuje się, że uznanie żądania wszczęcia postępowania zgłoszonego przez organizację (w tym przypadku Fundację) oznacza, iż wykazała ona zgodność tego żądania z celami statutowymi oraz istnienie interesu społecznego przemawiającego za jego podjęciem (zob. np. T. Woś [w:] Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 209). W orzecznictwie podkreśla się, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa
w interesie społecznym, a do tych celów należy również zaliczyć działalność na rzecz poszanowania praw człowieka, czy przeciwdziałania dyskryminacji, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie ma służyć wyłącznie zapewnieniu aktywnego i lepszego wypełnieniu jego celów. Te cele co do zasady ma realizować organ prowadzący postępowanie. Natomiast udział organizacji społecznej ma służyć "uspołecznieniu" tego postępowania, a więc działaniu organu w realiach kontroli społecznej, którą gwarantuje podmiot "społeczny" niebędący stroną w sprawie (por. wyrok NSA z 16 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2410/24). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może także służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 1090/24).
Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania
z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału
w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Analiza konstrukcji art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. wskazuje jednoznacznie, że w sytuacji, w której wniosek o wszczęcie postępowania składa organizacja społeczna, a podany przez nią stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, obowiązkiem właściwego organu jest wydanie postanowienia rozstrzygającego o takim żądaniu. Stąd organ ma obowiązek procesowo ustosunkować się do każdego wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, niezależnie do tego, czy jest ono podejmowane z urzędu, czy też na wniosek. W związku z tym zarówno rozstrzygnięcie co do wszczęcia postępowania, jak i też jego odmowy wymaga wydania postanowienia (por. wyrok NSA z 6 września 2023 r., sygn. akt III OSK 951/22, wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1116/23).
Negatywne rozstrzygnięcie żądania organizacji społecznej przewidzianego
w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. powinno przybrać formę postanowienia i jest zaskarżalne zażaleniem. Zatem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - bezczynność w zakresie wydania tego rodzaju postanowienia podlega skardze do sądu. Z przepisów tych wynika bowiem, że sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie spraw lub kwestii rozstrzyganych w drodze postanowień zaskarżalnych zażaleniem oraz postanowień kończących postępowanie w sprawie i rozstrzygających sprawę co do istoty.
Wbrew zatem twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Organu, niezałatwienie żądania Fundacji w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a. stanowiło bezczynność organu w rozumieniu przytoczonych przepisów, podlegającą skardze do sądu administracyjnego. Niezasadny jest zatem wniosek skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi.
13. Wobec powyższego NSA nie podziela poglądu Organu, że pismo z 6 sierpnia 2023 r. złożone w sprawie przez Fundację działającą jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., stanowiące wniosek o wszczęcie
z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowania w sprawie nałożenia na określonego nadawcę kary pieniężnej (art. 53 ust. 1 u.r.t.) z powodu naruszenia obowiązków wynikających z art. 18 ust. 1 u.r.t., podlegało rozpatrzeniu w trybie postępowania skargowego, o którym mowa w przepisach działu VIII k.p.a.
Należy bowiem wskazać, że wobec organizacji społecznych składających wnioski o wszczęcie z urzędu postępowania sankcyjnego na podstawie art. 53 ust. 1 u.r.t., zastosowanie znajduje procedura przewidziana w art. 31 § 1-3 k.p.a. W takim przypadku zatem obowiązkiem organu jest rozważenie przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 k.p.a., a następnie rozstrzygnięcie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. w przedmiocie złożonego wniosku, przez wydanie postanowienia o wszczęciu albo odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, o której mowa w art. 53 ust. 1 u.r.t.
Należy przy tym podkreślić, że w tej sprawie nie mają zastosowania przepisy dotyczące skarg (Dział VIII rozdział 2 k.p.a.). Zgodnie bowiem art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 227 k.p.a. zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi. Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 k.p.a., który określa krąg ich adresatów. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej, oraz ich pracowników i funkcjonariuszy (postanowienie NSA z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 717/12, postanowienie NSA z 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2415/11).
W tej sprawie Fundacja przede wszystkim podniosła zarzuty wobec nadawcy - [...], który to nie jest ani organem władzy publicznej, ani organizacją społeczną, której zlecono zadania z zakresu administracji publicznej. Ponadto skarżąca Fundacja wyraźnie wskazała, że jej pismo jest wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 §1 i §2 k.p.a. Stąd zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób przyjąć, że skarżąca Fundacja działała w trybie postępowania skargowego, o którym mowa w dziale VIII k.p.a.
14. Na skutek błędnej wykładni przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wskazanych powyżej przepisów, doszło do powstania stanu bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Fundacji o wszczęcie z urzędu postępowania, co zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Negatywne rozstrzygnięcie żądania organizacji społecznej przewidzianego w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. powinno przybrać formę postanowienia i jest zaskarżalne zażaleniem. Zatem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - bezczynność w zakresie wydania tego rodzaju postanowienia podlega skardze do sądu. Z przepisów tych wynika bowiem, że sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie spraw lub kwestii rozstrzyganych w drodze postanowień zaskarżalnych zażaleniem oraz postanowień kończących postępowanie w sprawie i rozstrzygających sprawę co do istoty. Wbrew zatem twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Organu, niezałatwienie żądania Fundacji
w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a. stanowiło bezczynność Organu
w rozumieniu przytoczonych przepisów, podlegającą skardze do sądu administracyjnego.
15. Nie budzi również wątpliwości, że bezczynność Organu miała miejsce
z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei § 3 powołanego przepisu stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wniosek Skarżącej o wszczęcie postępowania z urzędu pochodzi z 6 sierpnia 2023 r. i do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany.
Ponadto już 20 lutego 2024 r. w podobnym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził swój pogląd na temat interpretacji art. 31 §1 i § 2 k.p.a. w kontekście żądania wszczęcia postępowania przez Przewodniczącego KRRiT na podstawie art. 53 ust. 1 u.r.t. Wykładnia przepisów proceduralnych w tym zakresie nie mogła więc budzić już wątpliwości. Wobec powyższego termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. został wielokrotnie przekroczony. Stąd zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadniony.
16. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że postępowanie Przewodniczącego KRRiT w sprawie doprowadziło do sytuacji, w której nie będzie możliwe wydanie decyzji nakładającej na nadawcę kary pieniężnej – a to ze względu na upływ terminu przedawnienia przewidziany w art. 53 ust. 4 u.r.t. Stąd za uzasadnione uznać należy także wnioskowanie WSA, że charakter działania Organu, który obowiązany był znać niechybne skutki swojej opieszałości, w postaci przedawnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej na nadawcę, uzasadniało wymierzenie mu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywny a także przyznanie Skarżącej z urzędu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a sumy pieniężnej.
17. W tym stanie rzeczy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł
o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.