II GSK 2141/21

II GSK 2141/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2624/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-18
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1539
art. 5b ust. 1 pkt 3, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i ust. 4b, art. 5b ust. 1 pkt 1, art. 5c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2624/20 w sprawie ze skargi A. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 października 2020 r. nr BP.501.498.2020.0164.WA7.9298 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Ś. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2624/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 października 2020 r., nr BP.501.498.2020.0164.WA7.9298 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 października 2020 r. i decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 lutego 2020 r. w całości i umorzenie postępowania. W przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, w szczególności w razie uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarżący wniósł na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący wniósł również o zwrot kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, że została wydana z naruszeniem:
1) art. 5b ust. 1 pkt 3 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie w zaskarżonej decyzji przez organ administracji oraz uznanie za organem administracji, że w przedmiotowej sprawie skarżący wykonał przewóz okazjonalny, podczas gdy skarżący posiada licencję uprawniającą do przewozu osób taksówką ("Licencja Taksówkowa") i wykonywany był przewóz osób taksówką, a stwierdzone uchybienia w oznakowaniu taksówki czy zgłoszenia taksówki do Licencji Taksówkowej:
(i) nie mogły spowodować zmiany rodzaju wykonywanego przewozu z przewozu osób taksówką na przewóz okazjonalny,
(ii) mogły co najwyżej skutkować odpowiedzialnością skarżącego za naruszenie:
- pkt 1.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie (wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem niewpisanym do licencji, które to naruszenie zagrożone jest karą 2.000 zł),
- pkt 8.5 załącznika nr 1 do ustawy o transporcie (pobieranie należności za przewóz osób taksówką niezgodnie z stawkami lub taryfami ustalonymi przez Radę Warszawy, które to naruszenie zagrożone jest karą 2.000 zł),
2) art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie zastosowanie tych przepisów w sprawie w sytuacji, gdy skarżący wykonywał przewóz taksówką na podstawie Licencji Taksówkowej i przepisy dotyczące przewozu okazjonalnego nie mogły mieć zastosowania do przewozu wykonywanego przez skarżącego.
II. Na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:
1) zastosowaniu pkt 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym przez zastosowanie i ukaranie skarżącego za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu mniej niż 7 osób bez licencji na ten przewóz w sytuacji, gdy ustawodawca nie przewidział licencji na taki przewóz i skarżący nie mógł być zobowiązany do uzyskania takiej licencji, a tym bardziej nie powinien zostać ukarany za wykonanie takiego przewozu bez licencji,
2) nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli i błędnym przyjęciu, że pojęcie "krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" (regulowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b 18 ust. 5 pkt 2 ustawy o transporcie) znajduje się w stosunku krzyżowania z pojęciem "przewozu okazjonalnego samochodem osobowym" (regulowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b ustawy o transporcie), a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarżący wykonywał krajowy transport drogowy będący przewozem okazjonalnym samochodem osobowym,
3) naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168 ze zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 ustawy o transporcie, polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo błędnego ustalenia, że pojęcie: "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" - zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie jest tożsame z pojęciem "przewóz okazjonalny samochodem osobowym" - zdefiniowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez podmioty orzekające w niniejszej sprawie, że skarżący i wykonywał przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywał krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na którego podjęcie i wykonywanie posiadał stosowną licencję wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie.
III. Na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym - w tym przypadku skarżący - aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania,
2) art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b ustawy o transporcie w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 ustawy o transporcie, podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów ustawy o transporcie doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym;
3) ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt II.1 petitum powyżej, zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji - poprzez ich niezastosowanie - oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie - poprzez ich bezpodstawne zastosowanie - w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami,
4) ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do skarżącego, zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji - poprzez ich niezastosowanie - oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie - poprzez ich bezpodstawne zastosowanie - polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, a przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie, stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją,
5) poprzez błędne przyjęcie, że art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie może być zastosowany wobec skarżącego w sytuacji, gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 Dyrektywy z 1998 r., wskutek powyższego przepisów tych nie można się powoływać wobec jednostek.
W sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielał stanowiska skarżącego, że cytowane powyżej przepisy ustawy o transporcie, a w szczególności art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie stanowią przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy z 1998 r. oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, skarżący wniósł o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o zbadanie czy art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie stanowią przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy z 1998 r. oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz, czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej. Jednocześnie, na podstawie art. 193 Konstytucji skarżący wniósł, aby Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 ustawy o transporcie z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, ponieważ w ocenie skarżącego regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych jest natomiast ograniczone określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez licencji oraz wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a wymienionej ustawy stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion przypisanych stronie deliktów, a w konsekwencji nałożenie – przy uwzględnieniu art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym – kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł.
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Z całą bowiem pewnością skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może odnieść zarzut z pkt II. ppkt 3) petitum skargi kasacyjnej.
Odwołując się w odpowiedzi na ten zarzut kasacyjny do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13) trzeba przede wszystkim stwierdzić, że uzasadnienie skargi kasacyjnej (zob. s. 5 – 25) nie wyjaśnia na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania i rekonstruowanych na ich podstawie wzorów działania adresowanych do organu administracji publicznej (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.) oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), które Sąd ten miałby naruszyć kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, a ponadto na czym miałby polegać istotny wpływ zarzucanego naruszenia wymienionych przepisów postępowania na wynik sprawy.
Co więcej – a, w tej mierze nie można pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również i tego, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17) – o braku skuteczności omawianego zarzutu kasacyjnego trzeba także wnioskować na podstawie jego konstrukcji.
Abstrahując już nawet od tego, że ustaleniom stanowiącym faktyczną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, ani też ocenie tychże ustaleń, strona skarżąca nie przeciwstawia żadnych konkretnych argumentów, w świetle których ustalenia te należałoby uznać za wadliwe, zaś ich ocenę za dowolną – co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że niekwestionowanym w sprawie faktem, nie pozostającym bez wpływy na ocenę odnośnie do braku zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych (o czym mowa dalej) jest to, że w dniu kontroli (tj. 7 listopada 2019 r.) strona nie posiadała żadnej licencji na wykonywanie przewozu osób samochodem o nr rej. [...], albowiem licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką na wymieniony pojazd uzyskała dopiero w dniu 16 grudnia 2019 r., zaś posiadana przez stronę licencja nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką dotyczyła pojazdu o innym nr rejestracyjnym, a mianowicie [...] – trzeba stwierdzić, że zarzucane w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. naruszenie prawa materialnego (to jest art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie drogowym) nie może ze swej istoty, ani też natury służyć kwestionowaniu ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Podważeniu prawidłowości tychże ustaleń mogą bowiem służyć – i ze swej istoty służą – zarzuty naruszenia przepisów postępowania. O ile rzecz jasna – co ponownie trzeba podkreślić – czynią zadość wymogom określonym w art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., a tych omawiany zarzut kasacyjny nie spełnia, co wobec deficytów jego konstrukcji oraz uzasadnienia nie pozostaje bez wpływu na wniosek odnośnie do braku jego skuteczności.
Wobec tego również, że art. 1 p.u.s.a. – którego naruszenie skarga kasacyjna zarzuca w pkt II. ppkt 3) jej petitum – odnosi się funkcji i kryteriów kontroli działalności administracji publicznej, zaś w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji z całą pewnością nie stosował innych kryteriów kontroli zaskarżonej decyzji, niż jej legalności (zgodność z prawem), to omawiany zarzut trzeba uznać za tym bardziej niezasadny. Zwłaszcza, że strona skarżąca nie wykazała, aby we wskazanym zakresie miało być jednak inaczej.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają również zarzuty z pkt I. ppkt 1 – ppkt 2, pkt II. ppkt 1) – ppkt 2) oraz pkt III ppkt 1) – ppkt 5) petitum skargi kasacyjnej, których wspólnym mianownikiem jest podnoszone na ich gruncie naruszenie przepisów art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, w tym również w powiązaniu z naruszeniem art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP.
Odnosząc się do tych zarzutów, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, trzeba przede wszystkim odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z treści art. 4 pkt 1 oraz art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, które dla potrzeb stosowania wymienionej ustawy, odpowiednio definiują pojęcia "krajowego transportu drogowego" oraz "przewozu okazjonalnego".
"Krajowym transportem drogowym" w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym jest podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju [...], a zasadnicze wymogi podjęcia i wykonywania tak rozumianego "krajowego transportu drogowego" w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 przywołanej ustawy, w świetle którego wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką – wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.
Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że wykonywanie przewozu drogowego osób, charakteryzującego się wymienionymi powyżej cechami transportu drogowego – a jest nim również niewątpliwie, co wynika z systematyki wewnętrznej ustawy oraz konwencji językowej, którą w analizowanym zakresie operuje ustawodawca, "przewóz okazjonalny" rozumiany, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego – może odbywać się na wyłącznie na podstawie odpowiedniej licencji, albowiem odmienne zastrzeżenie nie wynika z ustawy o transporcie drogowym.
Co przy tym nie mniej istotne, z przepisu art. 5c ustawy o transporcie drogowym wynika – czego strona skarżąca nie dostrzega jednak w dostatecznym stopniu – że w odniesieniu do licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawodawca odmiennie ukształtował warunki ich uzyskania niż w odniesieniu do licencji w zakresie przewozu osób taksówką, a mianowicie licencji, o której jest mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3, co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z art. 6 przywołanej ustawy. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się chociażby do ust. 4 art. 6 i zawartego w nim zastrzeżenia – którego odpowiednika ze zrozumiałych powodów nie zawiera art. 5c wskazanej ustawy – a w tym kontekście, także do art. 11 tej ustawy, który określa z kolei konieczną treść udzielanych licencji, a ponadto – co nie mniej istotne – do przepisów jej art. 11b i art. 11c, które odnoszą się do kwestii cen za przewozy taksówkami oraz stawek taryfowych, a w tym względzie do podmiotów właściwych do ich ustalania.
Konsekwencją powyższego – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, odwołując się w tej mierze również do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2023 r. w sprawach sygn. akt II GSK 1286/21 oraz sygn. akt II GSK 1222/21 – jest więc rozwiązanie, z którego wynika, że licencja, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 5 b ust. 1 pkt 3 i art. 12 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym) i odwrotnie, albowiem licencje te są wydawane na różne rodzaje działalności gospodarczej (zob. również wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II GSK 143/09), a w konsekwencji rozwiązania prawne, z których wynika zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania uprawnień wynikających z omawianych licencji, a więc innymi słowy zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, czy też taksówką.
W odniesieniu do warunków wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, o ich istnieniu trzeba wnioskować na podstawie nie dość, że przywołanych powyżej przepisów art. 6 – w tym ust. 4 art. 6 – art. 11, art. 11b i art. 11c ustawy o transporcie drogowym, to również na podstawie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (art. 2 pkt 43) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (zob. § 24). Co więcej – podzielając pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyrokach z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 665/23 oraz z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 417/24 i dystansując się tym samym od poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 27 czerwca 2023 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1116/22 – trzeba również stwierdzić, że warunkiem koniecznym uznania danego pojazdu za taksówkę jest nie tylko zgłoszenie takiego pojazdu do ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, ale również odpowiednie wyposażenie i oznaczenie pojazdu, odróżniające od pojazdów, które nie są taksówkami, co znajduje swoje uzasadnienie w art. 2 pkt 43 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, który definiując "taksówkę" stanowi o koniecznych jej cechach dystynktywnych, a mianowicie o odpowiednim wyposażeniu (w tym w taksometr lub aplikację mobilną, o której jest mowa w art. 13b ustawy o transporcie drogowym) oraz – co istotne – o odpowiednim oznaczeniu. Tym samym, właściwe oznaczenie pojazdu samochodowego jest warunkiem koniecznym, aby dany pojazd mógł być uznany za taksówkę, a wykonywany nim przewóz – przy posiadaniu wymaganej licencji, do której zgłoszono ten pojazd – za przewóz osób taksówką. Odpowiednie oznaczenie pojazdu jako taksówki pełni nie tylko funkcję odróżniającą i wspiera zachowanie reguł uczciwej konkurencji przy przewozie osób, ale również umożliwia upoważnionym organom prowadzenie realnej kontroli wykonania przez podmioty wykonujące ten rodzaj transportu dodatkowych obowiązków lub korzystania z szeregu przywilejów, bądź odstępstw od obowiązujących reguł przewozu osób, takich jak np. wyłączenie obowiązku korzystania z pasów bezpieczeństwa przez kierującego taksówką podczas przewożenia pasażera (art. 39 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym), wyłączenie obowiązku przewozu dziecka w foteliku bezpieczeństwa dla dziecka lub innym urządzeniu przytrzymującym dla dzieci (art. 39 ust. 4 pkt 1), wykonywanie obowiązku corocznego (a nie raz na 5 lat) przeprowadzenia badań technicznych (art. 81 ust. 6), stosowanie się przez kierującego taksówką do zakazu palenia tytoniu lub spożywania pokarmów w czasie jazdy podczas przewożenia pasażera (art. 63 ust. 5), korzystanie z miejsc na drodze przeznaczonych tylko dla postoju taksówek (§ 53 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury ora Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych).
Podkreślając w związku z powyższym, że kontrolowany pojazd o nr rej. [...] nie był wpisany do posiadanej przez stronę licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką (albowiem był to wpisany pojazd o innym nr rejestracyjnym, a mianowicie [...]), ani też nie był wyposażony i oznaczony, jak taksówka (zob. protokół kontroli wraz z materiałem zdjęciowym) trzeba więc stwierdzić, że jeżeli zgodnie z art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, warunkiem koniecznym wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym jest uzyskanie odpowiedniej licencji – co nie jest równoznaczne z posiadaniem licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (art. 12 ust. 2 ustawy) – zaś wykonywaniem przewozu drogowego osób charakteryzującym się cechami krajowego transportu drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy), jest również przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, a więc innymi słowy "przewóz okazjonalny" (art. 4 pkt 11 ustawy), to w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów za uzasadniony należy uznać wniosek, że szczegółowe warunki wykonywania tak właśnie definiowanego przewozu osób samochodem osobowym i tym samym warunki wykonywania uprawnień z licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, zostały szczegółowo – oraz odrębnie w relacji do warunków wykonywania przewozu osób taksówką – określone w art. 18 ust. 4b wymienionej ustawy.
Jakkolwiek co trzeba podkreślić, z zestawienia ust. 4a oraz ust. 4b art. 18 ustawy o transporcie drogowym wynika, że ustawodawca nie wyklucza możliwości wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem osobowym – a więc takim, który nie jest przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą – to jednak możliwość taką przewiduje na zasadzie wyjątku, o czym trzeba wnioskować nie dość, że na podstawie konwencji językowej którą operuje stanowiąc w tej mierze, że "dopuszcza się przewóz okazjonalny [...]", to również – jeżeli nie przede wszystkim – na podstawie szczegółowych wymogów jego wykonywania określonych w pkt 2 ust. 4b art. 18 przywołanej ustawy, których tylko i wyłącznie kumulatywne ziszczenie się stanowi konieczny warunek uznania tak wykonywanego (okazjonalnego) przewozu osób samochodem osobowym za zgodny z przepisami prawa. Wykonywany przez stronę skarżącą przewóz osób samochodem osobowym – który z całą pewnością był przy tym realizowany z inicjatywy jego zleceniodawcy, o czym mowa dalej – nie spełniał tych wymogów. Pojazd samochodowy, którym przewóz ten był realizowany z całą pewnością nie był pojazdem zabytkowym. Co więcej, kontrolowany przewóz osób – który nie był przy tym, co nie mniej istotne, przewozem regularnym, przewozem regularnym specjalnym albo przewozem wahadłowym – nie był również wykonywany na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, ani też po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed jego rozpoczęciem, która jest regulowana na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej (jakkolwiek dopuszcza się również wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa).
Tym samym, okoliczności towarzyszące zawarciu umowy przewozu (zamówieniu usługi przewozu osób) przy wykorzystaniu funkcjonalności aplikacji Uber – które kojarząc usługobiorcę z usługodawcą oraz informując o przewidywanej cenie za usługę, siłą rzeczy determinowały także sposób oraz termin zapłaty za jej wykonanie – nie sprzeciwiały się, a wręcz uzasadniały, aby przypisać stronie naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, to jest naruszenie realizujące znamiona deliktu opisanego pod lp. 2.11 załącznika nr 3 wymienionej ustawy, a w konsekwencji, aby za to naruszenie nałożyć na stronę administracyjną karę pieniężną.
W świetle przedstawionych argumentów nie sposób jest więc twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, które miałoby polegać na błędnej ich wykładni i niewłaściwym zastosowaniu.
Co więcej, wobec treści oraz funkcji wymienionych przepisów prawa, w tym również wobec treści oraz funkcji przepisów art. 12 ust. 2, art. 6 – w tym ust. 4 art. 6 – art. 11, art. 11b i art. 11c ustawy o transporcie drogowym – o czym mowa była powyżej – nie sposób jest również twierdzić, że ustanowiona na ich gruncie regulacja prawna nie koresponduje z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP, a wręcz, że narusza standard wyznaczony wskazaną regulacją konstytucyjną.
Abstrahując już nawet od tego, że skarga kasacyjna nie wyjaśnia dokładnie na czym miałoby polegać naruszenia standardu wynikającego z wymienionych wzorców konstytucyjnych, jak również nie wyjaśnia – co nie mniej istotne – co miałoby uzasadniać tezę, że przywołana regulacja krajowa ma techniczny charakter w rozumieniu dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego – trzeba przede wszystkim podkreślić, że wykonywanie transportu drogowego stanowi rodzaj działalności reglamentowanej, co wobec przedmiotu oraz celów ustawy o transporcie drogowym – motywowanych, między innymi, potrzebą ochrony statusu (legalnie działających) przewoźników drogowych oraz ochrony praw pasażerów (art. 1 ust. 2 pkt 2 i pkt 4) – nie uzasadnia jednak twierdzenia o jakimkolwiek ograniczeniu wolności prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odnoszącym się do wykonywania transportu drogowego, w tym w zakresie odnoszącym się do przewozu osób.
Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić – przedsiębiorca nie jest pozbawiony prawa, a w istocie rzeczy wolności podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, a co za tym idzie wolności wyboru rodzaju tej działalności, a mianowicie wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, albo pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, albo taksówką, co wymaga uzyskania odpowiedniej i dedykowanej rodzajowi tejże działalności licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.
Jeżeli przy tym, wobec przedmiotu regulacji wymienionej ustawy oraz jej celów odwołać się do argumentu z zupełności tejże regulacji, to nie sposób jest również twierdzić, że wymienione rodzaje wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób ograniczają wolność prowadzenia działalności gospodarczej w omawianej dziedzinie. Rodzajów tejże działalności jest bowiem wiele. Jeżeli tak – i ponownie podkreślając, że wykonywanie transportu drogowego stanowi rodzaj działalności reglamentowanej, co w zakresie odnoszącym się do przewozu osób wymaga uzyskania odpowiedniej licencji (art. 5b ust. 1) – to za nie mniej uzasadniony należy uznać i ten wniosek, że ustawodawca konsekwentnie i nie bez uzasadnionych powodów oraz podstaw wprowadził rozwiązania prawne, z których wynika zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania uprawnień z licencji udzielanych na wykonywanie przewozu osób, a więc innymi słowy zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym albo pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą albo taksówką. Wobec wolności wyboru przedsiębiorcy odnośnie do rodzaju działalności polegającej na wykonywaniu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, nie sposób jest więc twierdzić, że zróżnicowanie warunków wykonywania rodzajów tejże działalności, w jakikolwiek sposób narusza – czy też wręcz niweczy – wymogi konkurencji, czy też, że nie koresponduje z wymogami proporcjonalności.
Zwłaszcza, że o naruszeniu zasady proporcjonalności regulacji prawnej, której naruszenie zarzuca strona nie sposób jest wnioskować na podstawie argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ani też na podstawie formułowanych w tym względzie oczekiwań.
Jeżeli bowiem – co trzeba podkreślić w korespondencji do stanowiska wyrażonego w przywołanych powyżej wyrokach NSA w sprawach sygn. akt II GSK 1286/21 oraz sygn. akt II GSK 1222/21 – strona skarżąca legitymowała się licencją na wykonywanie przewozu osób taksówką (art. 5b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym), która jednak – i abstrahując już nawet od tego, że nie był do niej wpisany kontrolowany pojazd o nr rej. [...], który nie był również wyposażony i oznaczony jak taksówka – nie uprawniała do wykonywania transportu drogowego samochodem osobowym zwłaszcza, że strona nie posiadała licencji, o której jest mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy – a przedmiot i zakresy tych licencji są różne, o czym była mowa powyżej – zaś wykonywany przez stronę przewóz osób samochodem osobowym nie był – co nie jest w sprawie sporne – przewozem regularnym, przewozem regularnym specjalnym albo przewozem wahadłowym, co uzasadniało jego kwalifikowanie, jako okazjonalnego przewozu osób samochodem osobowym, to strona skarżąca nie mogła zasadnie oczekiwać, że prowadzona przez nią działalność w zakresie przewozu osób samochodem osobowym będzie de facto traktowana, jako wykonywana w warunkach określonych w art. 5b ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy, i to mimo braku spełnienia podstawowego wymogu jej prowadzenia – brak licencji taksówkowej – oraz braku spełniania szczegółowych warunków określonych przywołanymi powyżej przepisami prawa (o czym była mowa powyżej). W konsekwencji, nie mogła więc zasadnie oczekiwać, że nie będą miały wobec niej zastosowania regulacje zawarte w art. 18 ust. 4b pkt 2 przywołanej ustawy oraz ustanowione na ich gruncie wymogi wykonywania przewozu osób samochodem osobowym.
W świetle wszystkich przedstawionych argumentów oczekiwania tego rodzaju nie były bowiem usprawiedliwione.
Przedstawione argumenty prowadzą w konsekwencji do wniosku o braku zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie przesłanek stosowania art. 193 ustawy zasadniczej, a więc innymi słowy zainicjowania przez Naczelny Sąd Administracyjny trybu tzw. konkretnej kontroli konstytucyjności prawa w zakresie, w jakim oczekuje tego strona skarżąca. Argumenty te, nie uzasadniają również wniosku odnośnie do zasadności, a co za tym idzie potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym zwłaszcza, gdy wobec przedmiotu rozpatrywanej sprawy oraz istoty spornej w niej kwestii odwołać się do art. 1 lit. b) i lit. f) dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego.
W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
-----------------------
16