II GSK 2133/23

II GSK 2133/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Transport
Sygn. powiązane
II SA/Go 274/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2023-07-06
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 , art. 189a § 1-2 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2201
art. 4 pkt 22 lit c, art. 4 pkt 22 lit. r, art. 4 pkt 22 lit v, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 92a ust. 1, art. 92a ust 7 pkt 1, art. 92 ust. 11 pkt 2 i pkt 6, art. 93 ust. 1, art. 92c ,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2013 poz 21
art. 49 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. b, art. 52 ust. 1 pkt 8 lit. a
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. K. [...] (Niemcy) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Go 274/23 w sprawie ze skargi I. K. [...] (Niemcy) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 18 listopada 2022 r. nr 0801-IOAC.5066.14.2022.16.IME w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 6 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 274/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę I. K. GmbH&Co.KG w Landshut w Niemczech (dalej powoływana także jako skarżąca spółka) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (dalej powoływany także jako organ odwoławczy, DIAS) z dnia 18 listopada 2022 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 4 sierpnia 2021 r. na drodze krajowej nr 32 funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili kontrolę ciągnika samochodowego marki MAN o nr rej. [...] wraz z naczepą nr rej. [...] w zakresie wykonywanego transportu drogowego. Kierowca [...] do kontroli przedstawił m.in. wypis z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy udzielonej przewoźnikowi – [...] prowadzącemu działalność pod nazwą [...]; dokumenty na przewożony towar postaci: Międzynarodowego Samochodowego Listu Przewozowego CMR bez numeru z 4 sierpnia 2021 r.; dokument wagowy "[...]" Nr [...] z 4 sierpnia 2021 r. i [...] z 4 sierpnia 2021 r., z treści, których wynika, że z terytorium Niemiec na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewożony jest towar o masie brutto 23960 kg. W dokumentach zadeklarowano przewóz odpadu klasyfikowanego do kodu 19 12 04 (odpady tworzyw sztucznych i gumy). W wyniku przeprowadzonej przez funkcjonariuszy rewizji towaru stwierdzono, że przewożonym towarem jest mieszanina odpadów zawierających plastik, gumę, uszczelki gumowe, folię, kawałki płyt głównych z urządzeń elektronicznych, kable w otulinie plastikowej i gumowej, kable miedziane oraz drewno. Organ zwrócił się z wnioskiem do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Zielonej Górze (WIOŚ), który w piśmie z 5 sierpnia 2021 r. stwierdził, że przewożona mieszanina odpadów to odpad niesklasyfikowany pod żadnym kodem w załącznikach III, IIIB, IV ani IVA do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. L 190 z dnia 12 lipca 2006 r. s. 1; dalej jako rozporządzenie nr 1013/2006). Dalej organ podał, iż w trakcie kontroli drogowej kierowca nie okazał wymaganego prawem zezwolenia na wwóz przewożonych odpadów. Przesłuchany zaś w charakterze świadka kierowca zeznał m.in., że otrzymał zlecenie w formie ustnej od właściciela firmy transportowej na odbiór plastiku z firmy I. K. GmbH&Co.KG. Dodał, że zgłosił się do powyższej firmy po odbiór towaru, przy którego załadunku był osobiście (siedział w kabinie), a po jego załadunku dokonał przejazdu na wagę, a następnie opuścił teren zakładu i udał się w drogę powrotną do Polski. Z przeprowadzonej kontroli, funkcjonariusze NLUCS sporządzili protokół kontroli nr [...] z 4 sierpnia 2021 r., w którym wskazano na naruszenie polegające na wwozie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpadów bez wymaganego zezwolenia.
W trakcie prowadzonego postępowania, pismem z dnia 15 października 2021 r. skarżąca spółka złożyła wyjaśnienia dotyczące transportu odpadów objętych kontrolą w dniu 4 sierpnia 2021 r. wskazując, że transport został zawrócony do jej firmy, gdzie dotarł w dniu 8 września 2021 r. W tym samym dniu transport rozładowano na terenie firmy. Następnie uprawniony przedstawiciel "[...]. [...] pobrał próbki materiału z zachowaniem norm wyznaczonych przez RN. Proces przygotowania i poboru próbek został potwierdzony protokołem pobrania wraz z dokumentacją zdjęciową". Próbki przekazano do analizy zewnętrznego laboratorium [...]. Zgodnie z treścią raportu masa transportowanego towaru w 99,8% składała się z tworzyw sztucznych, wtrącenia drewna, pianki i innych frakcji materiałowych stanowiły <0,5% masy. Tym samym strona stoi na stanowisku, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w zawiadomieniu organu, a organizator transportu posiadał i okazał na żądanie funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej komplet wymaganych dokumentów na wwóz ww. odpadów na teren Polski.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r., Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w kwocie 12.000 zł za wwóz na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpadów (mieszaniny odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załącznikach III, IIIB, IV ani IVA do rozporządzenia nr 1013/2016 – tzw. odpady spoza list wykazanych w wymienionych załącznikach) o masie 23960 kg zespołem pojazdów o nr rej. [...] bez wymaganego pozwolenia. Organ uznał, że na skarżąca spółka zobowiązana była dokonać zgłoszenia przemieszczania mieszaniny odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załącznikach III, IIIB, IV ani IVA do rozporządzenia nr 1013/2006, przewożonym w dniu 4 sierpnia 2021 r., przy użyciu dokumentu zgłoszenia określonego w załączniku 1A (dokumentu zgłoszenia transgranicznego przesyłania/przemieszczania odpadów) oraz dokumentu przesyłania określonego w załączniku 1B (dokumentu przesyłania dotyczącego transgranicznego przesyłania/przemieszczania odpadów), a nadto przewoźnik musiał uzyskać na wwóz kontrolowanej mieszaniny odpadów na teren Rzeczypospolitej Polskiej zezwolenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ). Takich dokumentów skarżąca spółka nie przedstawiła, zaś ujawniona mieszanina odpadów została zawrócona do Niemiec.
DIAS decyzją z dnia 18 listopada 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, pod odwołaniu się do definicji odpadów i mieszaniny odpadów z rozporządzenia nr 1013/2006, wskazał, że w oparciu o protokół kontroli z 4 sierpnia 2021 r. oraz pismo WIOŚ z 5 sierpnia 2021 r. bezspornie ustalono, że towarem, którego przewóz zorganizowała strona skarżąca była mieszanina odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załącznikach III, IIIB, IV, IVA do rozporządzenia 1013/2006 (tzw. odpady spoza list wykazanych w wymienionych załącznikach).
Zdaniem DIAS, zasadnie organ pierwszej instancji uznał, że podmiotem odpowiedzialnym za nielegalne międzynarodowe przemieszczenie odpadów do Polski jest skarżąca spółka a nie przewoźnik, który miał obowiązek posiadać dokumenty, o których mowa w art. 49 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. b, art. 52 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy o odpadach. W świetle art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 919 ze zm. dalej powoływana jako u.t.d.) podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych (ust. 3). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy u.t.d. Natomiast zgodnie z zapisem Ip. 4.5 załącznika nr 3 do u.t.d. wwóz odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia sankcjonowany jest karą pieniężną w wysokości 12.000 złotych.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy uznał, że nie budzi wątpliwości, iż podmiotem, który zorganizował przemieszczanie odpadów była skarżąca spółka, co wynika wprost z zapisu w polu nr 1 (osoba, która zorganizowała przemieszczenie) załącznika VII do rozporządzenia nr 1013/2006 oraz zapisu w polu 12 (oświadczenie osoby, która zorganizowała przemieszczenie) tego dokumentu. Powyższe potwierdza również zapis w dokumencie przewozowym CMR z 4 sierpnia 2021 r., w którym jako nadawcę wskazano skarżącą spółkę. Powyższa spółka będąc organizatorem jak i nadawcą odpadów sklasyfikowanych pod kodem B3011 załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 oraz pod kodem 19 12 04 wykazu odpadów, które miały być przetworzone bądź unieszkodliwione na terenie Polski (kod R12 w polu nr 8 załącznika VII do rozporządzenia nr 1013/2006), winna dochować wszelkich starań, by na środek transportu były załadowane odpady o deklarowanym kodzie oraz pozyskać wszelkie pozwolenia, aby taki transport odbył się z poszanowaniem międzynarodowych i krajowych norm prawnych. Z przeprowadzonego postępowania wynika, iż przedmiotem przywozu była mieszanina odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załącznikach III, IIIB, IV ani IVA do rozporządzenia nr 1013/2006. Wwożenie tego rodzaju odpadów wymaga dokumentu zgłoszenia transgranicznego przesyłania/przemieszczania odpadów, dokumentu przesyłania dotyczącego transgranicznego przemieszczania odpadów oraz zezwolenia GIOŚ. Skarżąca spółka jako podmiot organizujący przemieszczanie odpadów z Niemiec do Polski powinna posiadać wiedzę, że dokument określony w załączniku VII (art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1013/2006) jest właściwy jedynie dla przemieszczania odpadów wskazanych w art. 3 ust. 2 i ust. 4 powyższego rozporządzenia. Skoro przewożone odpady stanowiły mieszaninę odpadów zawierającą m.in.: plastik, gumę, uszczelki gumowe, folię, kawałki płyt głównych z urządzeń elektronicznych, kable w otulinie plastikowej, gumowej, kable miedziane, kawałki drewna - to zasadnie zostały zakwalifikowane do odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załącznikach III, IIIB, IV, IVA do rozporządzenia 1013/2006 (tzw. odpady spoza list wykazanych w wymienionych załącznikach). Skoro spółka organizowała międzynarodowe przemieszczenie mieszaniny odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załącznikach III, IIIB, IV ani IVA do rozporządzenia nr 1013/2006, na który powinna uzyskać zezwolenia właściwych polskich władz, to zdaniem organu należy uznać, iż doszło do naruszenia prawa.
Następnie, odnosząc się do przedstawionych przez spółkę dowodów w postaci protokołu pobrania próbki i raportu analizy tych próbek organ wskazał, że protokół ten stanowi jedynie dowód pobrania prób towaru na zlecenie strony skarżącej ze "sterty" ("[...]") znajdującej się w miejscu załadunku mieszaniny odpadów zgodnie z dokumentem CMR z 4 sierpnia 2021 r. Następstwem powyższego protokołu jest raport laboratorium [...], w którym stwierdzono, że "masa transportowanego towaru w 99,8% składała się z tworzyw sztucznych, wtrącenia drewna, pianki i innych frakcji materiałowych stanowiły <0,5% masy, a towar kwalifikuje się jako odpad o kodzie EU3011". Tymczasem z przeprowadzonego postępowania wynika, iż przedmiotem przywozu była mieszanina odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załącznikach IlI, IIIB, IV ani IVA do rozporządzenia nr 1013/2006, a nie jak deklarowano odpady z tworzyw sztucznych o kodzie EU3011 i odpady z tworzyw sztucznych i gumy o kodzie 19 12 04.
Zdaniem organu, wobec stwierdzonego w toku kontroli drogowej naruszenia dotyczącego nieokazania do kontroli wymaganych dokumentów, zasadnym było nałożenie na podmiot organizujący wwóz odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia, stosownie do treści art. 92a ust. 1, ust. 7 pkt 1 i ust. 11 pkt 2 i 6 u.t.d. określonej w Ip. 4.5 załącznika nr 3 do tej ustawy, kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł.
Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d., który stanowi wyjątek od zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy i odnosi się do wyjątkowych sytuacji, w których doświadczony i profesjonalny podmiot zajmujący się organizacją przewozu odpadów, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie ich przewidzieć, ale i dotyczy okoliczności, istnienia których organ - bez wskazania strony - nie zna. Sprawą przedsiębiorcy jest natomiast wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą uniemożliwiały nielegalny wwóz odpadów na terytorium innego kraju. Profesjonalny podmiot zajmujący się transportem odpadów na teren innych państw winien znać regulacje prawne związane z przemieszczaniem odpadów na terytorium Wspólnoty i powinien przewidywać, że odpady, które chce przetransportować winny być prawidłowo sklasyfikowane, zgodnie ze stanem faktycznym. Rolą zatem nadawcy oraz podmiotu organizującego transport odpadów jest pozyskanie stosownych pozwoleń odpowiadających przepisom prawa oraz zawarcie z podmiotami dokonujących przemieszczania odpadów takich umów, w których zagwarantowana będzie spójność stanu faktycznego z przekazaną dokumentacją.
W niniejszej sprawie okoliczności towarzyszące zdarzeniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. tj. nielegalne międzynarodowe przemieszczenie mieszaniny odpadów nieklasyfikowanych pod żadnym kodem w załącznikach III, IIIB,IV i IVA, zdaniem DIAS wskazują na z góry powzięty zamiarem naruszenia przez stronę przepisów prawa. Świadczy to nie tylko o nieprawidłowościach w sprawowanej kontroli funkcjonowania przedsiębiorstwa, ale również pozostawienie obowiązków i wymogów prawnych, towarzyszących przy organizacji przemieszczenia odpadów bez jakiejkolwiek krytyki. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 92c) ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 6 lipca 2023 r., WSA w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę skarżącej spółki, podkreślając że nie budzi wątpliwości, że to skarżąca spółka była nadawcą i organizatorem transportu odpadów z Niemiec do Polski. Spór w niniejszej sprawie dotyczył w pierwszej kolejności tego, czy przewożone odpady, zakwalifikowane przez ich nadawcę pod kodem 19 12 04 oraz kodem EU 3011 tj. odpady tworzyw sztucznych z załącznika III do rozporządzenia nr 1013/2006, w istocie należały do tej kategorii.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci protokołu kontroli drogowej, notatki urzędowej i protokołu oględzin naczepy, na którą załadowane były przewożone przez skarżącą spółką odpady, dokumentacji zdjęciowej, a następnie oceny dokonanej przez WIOŚ – wynikało w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że odpady te stanowiły mieszaninę odpadów o kodzie 19 12 12 tj. inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów, składające się z plastiku, gumy, uszczelek gumowych, folii, kawałków płyt głównych z urządzeń elektronicznych, kabli w otulinie plastikowej i gumowej, kabli miedzianych oraz drewna, niesklasyfikowane w załącznikach III, IIIA, IIIB, IV lub IVA do rozporządzenia 1013/2006. W świetle powyższej dokumentacji świadczącej o nagromadzeniu poza tworzywami sztucznymi bardzo różnych innych rodzajów odpadów w zatrzymanej naczepie nie sposób było traktować ich jako prawie wolnych od innych odpadów.
Wskazując na ustawę z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. z 2023 r., poz. 824 ze zm.), sąd pierwszej instancji podkreślił, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska są wyspecjalizowane w zakresie swoich ustawowych kompetencji, a tym samym pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska posiadają niezbędny do realizacji jej ustawowych zadań (także tych wynikających z u.m.p.o.) zakres wiedzy specjalistycznej. Stąd w ocenie sądu brak było podstaw do kwestionowania powyższych ich ustaleń, poczynionych w sposób stanowczy. Powyższej oceny nie zmieniają przedstawione przez skarżącą spółkę badania laboratoryjne, gdyż zostały one wykonane poza nadzorem organów w kontrolowanej sprawie, po zwrocie odpadów na teren Niemiec, a do tego na podstawie trzech niewielkich próbek. Wobec powyższego zasadnie organy uznały, iż na ich podstawie nie sposób dokonywać wiążących ustaleń i podważać dowodów zgromadzonych, bezpośrednio po zatrzymaniu transportu.
Skarżąca spółka nie dochowała procedury wymaganej rozporządzeniem 1013/2006 i w konsekwencji nie była w posiadaniu dokumentów potwierdzających zgłoszenie oraz uzyskanie zgody na przemieszczenie takich odpadów. Stanowiło to tym samym nielegalne przemieszczenie odpadów w rozumieniu art. 2 pkt 35 lit. a rozporządzenia nr 1013/2006. W konsekwencji zasadnie organy uznały, iż skarżąca spółka jest podmiotem, na który można nałożyć karę przewidzianą w art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 pkt 1 i art. 92a ust. 11 pkt 2 u.t.d. oraz l.p. 4.5. załącznika nr 3 do ut.d. Przywołany przepis art. 92a ust. 11 u.t.d. wymienia podmioty (m.in. nadawcę oraz organizatora przewozu), wykonujące czynności związane z przewozem drogowym, które ponoszą odpowiedzialność za naruszenia z u.t.d. Ich odpowiedzialność aktualizuje się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmioty te miały wpływ lub godziły się na powstanie naruszenia.
W ocenie sądu pierwszej instancji, organy prawidłowo przypisały skarżącej spółce, jako nadawcy i organizatorowi przewozu odpowiedzialność za naruszenie przepisów ograniczających przemieszczanie odpadów wynikających z rozporządzenia nr 1013/2006. Okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ i godził się na powstanie naruszenia, dopuszczając do załadowania i przewozu mieszaniny odpadów. Do obowiązków nadawcy należy zapewnienie, aby doszło do załadunku właściwego towaru, objętego dokumentem przewozowym i uzyskanie niezbędnych zezwoleń w świetle przepisów rozporządzenia nr 1013/2016. Stąd też skarżąca spółka powinna była skontrolować proces załadunku, tak aby nie doszło do wysłania innego towaru,. Dla uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej nie wystarczy natomiast wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywne udowodnienie podjęcia wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstania naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że zwrot odpadu nastąpił do skarżącej spółki jako podmiotu odpowiedzialnego za nielegalny wywóz odpadów. Analiza art. 24 ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia nr 1013/2006 wskazuje, iż w przypadku zwrotu odpadu podejmowanego na podstawie powyższego przepisu nie ma automatyzmu w określeniu podmiotu odpowiedzialnego za nielegalne przemieszczenie odpadu i można zwrot skierować wobec innych podmiotów niż podmiot wysyłający i zobowiązany do zgłoszenia przemieszczenia odpadu.
Zdaniem sądu pierwszej instancji nie zachodziły również przesłanki określone w art. 92c ust. 1 u.t.d. wyłączające odpowiedzialność skarżącej spółki. Jednocześnie sąd pierwszej instancji przyjął, że niezasadny był zarzut skargi naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem przepis ten, z uwagi na treść art. 189a § 2 pkt 1 – 6 k.p.a. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a.:
a) poprzez niezastosowanie art. 189a § 1-2 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji gdy przepisy ustawy o transporcie drogowym nie zawierają wszystkich przesłanek dotyczących rozkładania należności na raty, umarzania postępowania czy też gradacji kary pieniężnej;
b) poprzez niezastosowanie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", i błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie tj. nie dokonanie głębszej analizy dokumentów [...] z dnia 08.09.2021 r. z załącznikami oraz [...]
2. naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: art. 4 pkt 22 lit c, art. 4 pkt 22 lit. r, art. 4 pkt 22 lit v, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 92a ust. 1, art. 92a ust 7 pkt 1, art. 92 ust. 11 pkt 2 i pkt 6, art. 93 ust. 1 u.t.d.; art. 2 pkt 15 i pkt 35, art. 4 Rozporządzenia ( WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14.06.2006 w sprawie przemieszczenia odpadów; art. 3 ust. 3, art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29.06.2007 o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji DIAS z dnia 18 listopada 2022 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej zrzekł się rozprawy w niniejszej sprawie.
DIAS nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie wnosząca skargę kasacyjną spółka złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś DIAS w terminie 14 dni nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
W tym miejscu należy przypomnieć i jednocześnie wyjaśnić, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). Celem wprowadzenia obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika było nadanie temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08).
Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych w zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej zarzuca WSA w Gorzowie Wielkopolskim obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 22 lit c, art. 4 pkt 22 lit. r, art. 4 pkt 22 lit v, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 92a ust. 1, art. 92a ust 7 pkt 1, art. 92 ust. 11 pkt 2 i pkt 6, art. 93 ust. 1 u.t.d. oraz art. 2 pkt 15 i pkt 35, art. 4 rozporządzenia nr 1013/2006. Zarzut ten nie jest w żaden sposób uzasadniony, zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej faktycznie sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że przewożony przez skarżącą spółkę odpad nie jest odpadem niebezpiecznym i nie jest odpadem zmieszanym lecz odpadem z tworzyw sztucznych, co potwierdziły dokumenty przedłożone przez skarżącą spółkę. W żadnym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje w jaki sposób sąd pierwszej instancji miał dopuścić się naruszenia wskazanych przepisów, w szczególności czy miało to nastąpić poprzez ich błędną wykładnię czy też zastosowanie (niezastosowanie). Tym samym podniesiony zarzut należało uznać za nieskuteczny.
Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów postępowania – pkt 1a) petitum skargi kasacyjnej wskazać przede wszystkim należy, że na gruncie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ustanowiona została instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Jakkolwiek z systematyki wewnętrznej ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis prawa usytuowany został w jej Dziale IVa – "Administracyjne kary pieniężne" - to jednak trzeba stwierdzić, że z tego właśnie powodu wykładnia art. 189f § 1 k.p.a. nie może pomijać potrzeby odwołania się do argumentu z jego wykładni systemowej. Zwłaszcza, że zakres stosowania przepisów wymienionego działu ustawy wyznacza jej art. 189a. Stanowiąc w § 1 tego przepisu, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, w § 2 stanowi on jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że oczekiwanie strony skarżącej odnośnie co do zasadności zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie nie może być uznane za usprawiedliwione, podobnie, jak i osadzony na gruncie braku zaspokojenia tego oczekiwania, zarzut naruszenia tego przepisu prawa przez jego niezastosowanie. W rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się bowiem określone art. 189a § 2 k.p.a. przesłanki zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a. Z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, a mianowicie z art. 92c u.t.d. wynika bowiem, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub
3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Jeżeli z przywołanego przepisu prawa wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Błędny jest przy tym pogląd skarżącej spółki, jakoby przepisy szczególne musiały regulować wszystkie wymienione w art. 189a § 2 k.p.a. instytucje (w tym przesłanki udzielenia ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej), bowiem nie wynika to z regulacji analizowanych przepisów k.p.a.
Stosowanie art. 92c u.t.d. w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podniesiony w pkt 1b) petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stosownie do podnoszonych w skardze kasacyjnej jako uchybione przez organ a w konsekwencji przez sąd pierwszej instancji:
- art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa;
- dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.);
- zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.
Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącą spółkę, sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, poprzez brak analizy dokumentów z 8 września 2021 r. wraz z załącznikami przedłożonymi przez skarżącą spółkę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji szczegółowo odniósł się do powyższej kwestii, wyjaśniając z jakich przyczyn przedłożone przez skarżącą spółkę dokumenty nie mogły podważyć ustalonego i przyjętego do wyrokowania stanu faktycznego dotyczącego rodzaju przewożonych odpadów. W tym zakresie sąd pierwszej instancji oparł się na protokole kontroli drogowej, notatki urzędowej, dokumentacji fotograficznej, protokole oględzin naczepy oraz oceny przewożonych materiałów dokonanej przez wyspecjalizowany organ jakim jest WIOŚ, z której to oceny jednoznacznie wynikało, że przewożone materiały są mieszaniną odpadów o kodzie 19 12 12. Jednocześnie wskazał z jakich powodów przedstawione przez skarżącą spółkę dokumenty obrazujące dokonane na jej zlecenie badania laboratoryjne nie mogły podważyć tak ustalonego stanu faktycznego – przeprowadzone na podstawie niewielkich próbek oraz bez nadzoru wyspecjalizowanych organów. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał aby dokonana przez sąd pierwszej instancji ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego była sprzeczna z zasadami logiki czy doświadczenia życiowego. Skoro wyspecjalizowane do tego organy, w trakcie kontroli drogowej stwierdziły, że przewożone materiały są mieszaniną odpadów składającą się z plastiku, gumy, uszczelek gumowych, folii, kawałków płyt głównych z urządzeń elektronicznych, kabli w otulinie plastikowej i gumowej, kabli miedzianych oraz drewna (czego nie kwestionował kierowca przewożący ładunek), nie sposób przyjąć, że przedłożone przez skarżącą spółkę badania laboratoryjne, przeprowadzone na wiele dni po zawróceniu transportu do nadawcy, na podstawie niewielkich próbek, podważały tak ustalony stan faktyczny.
Mając na względzie powyższe, skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw prawnych, została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.