II GSK 2126/11

II GSK 2126/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-10-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Socha /sprawozdawca/
Jacek Czaja
Zofia Borowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 77/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-06-30
Skarżony organ
Minister Sportu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
art 113 ust 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
Dz.U. 2012 poz 270
art 141 par 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 77/11 w sprawie ze skargi [...] "[...]" w W. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o umorzenie należności pieniężnej przypadającej do zwrotu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od [...] "[...]" w W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r. o sygn. V SA/Wa 77/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę [...] w W. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] listopada 2010 r. o nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji przyjął, że umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku o umorzenie należności pieniężnej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było uzasadnione. W dacie orzekania obowiązujące przepisy prawa nie przewidywały możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy k.p.a. Należność ta o charakterze cywilnoprawnym winna zostać załatwiona w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Wynika to z art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) przy braku podstaw do zastosowania art. 42 ust. 1 i art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.).
Należność powyższa wynika z decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. o nr [...], na mocy której Minister Sportu i Turystyki zobowiązał [...] do zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem kwoty dotacji w wysokości [...] zł. Wniosek z dnia z [...] listopada 2008 r. dotyczył umorzenia należności z uwagi na zachodzące przypuszczenie, że kwota uzyskana w toku postępowania egzekucyjnego nie przekroczy kosztów dochodzenia i egzekucji wymaganej należności. Podjęte próby spłacenia tej należności sprowadziły się jedynie do kwoty [...]zł. Dotacje zostały przekazane na podstawie czterech umów. Pochodziły ze środków państwowego funduszu celowego – Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej, którego dysponentem jest Minister Sportu i Turystyki na podstawie art. 86 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 2001 r., poz. 1540 ze zm.). Postanowieniem z [...] lutego 2010 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...]umorzył postępowanie egzekucyjne ze względu na bezskuteczność egzekucji. Pismem zaś z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Finansów wobec zmiany przepisów prawa, to jest wejścia w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), na wniosek z dnia [...] czerwca 2010 r. Ministra Sportu i Turystyki udzielił interpretacji przepisów dotyczących umorzenia należności przypadających na rzecz państwowego funduszu celowego. Wyjaśnił, że dyspozycją art. 64 ustawy o finansach publicznych, który zezwala na umarzanie zobowiązań z tytułu należności stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, objęte są jedynie te środki publiczne, które stanowią dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast przychody (należności) państwowych funduszy celowych nie stanowią takich dochodów, co oznacza, że brak jest podstawy aby omawiany przepis stosować do należności o charakterze publicznoprawnym przypadających państwowemu funduszowi celowemu. Kwota dotacji podlegająca zwrotowi stanowi należność o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 1 ustawy), jednakże w przypadku gdy kwota ta zwracana jest państwowemu funduszowi celowemu nie stanowi dochodu budżetu państwa. Wskazał jednocześnie, iż w odniesieniu do należności o charakterze cywilnoprawnym przypadającym państwowym funduszom celowym ustawodawca wprost przewidział możliwość udzielania ulg w ich spłacie w art. 55 omawianej ustawy.
Sąd I instancji nie podzielił uzasadnienia organu co do oceny charakteru należności. Przyjął, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym ocena charakteru tej należności nie mieści się w pojęciu publicznoprawnym lecz administracyjnoprawnym. Prawidłowość jej umorzenia, co do zasadności, jest właściwa i zgodna z prawem, a wniosek [...] o umorzenie należności o charakterze cywilnoprawanym winien zostać załatwiony przez organ w odpowiednim trybie i w oparciu o przepisy prawa cywilnego.
Powyższe oznaczało, że podniesione zarzuty były nieuzasadnione i dlatego skarga podlegała oddaleniu.
W złożonej skardze kasacyjnej [...] zaskarżyło w całości wyrok. Domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucono naruszenie prawa materialnego i procesowego. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucono błędną wykładnię art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.); brak zastosowania art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny i mający wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także art. 6, 7, 77 § 1, 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu podano, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wyżej wskazanego art. 113 ust. 1 ustawy. Niewłaściwie uznano, że zakres pojęciowy "dotacje podlegające zwrotowi" nie dotyczy umorzenia należności pieniężnych, to jest dotacji podlegających zwrotowi jako wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Oznacza to, że nie można podzielić poglądu o odrębności postępowania w znaczeniu materialnoprawnym o zwrot dotacji od postępowania o umorzenie zwrotu dotacji. Postępowania te stanowią jedno postępowanie i zastosowanie do nich powinna mieć tożsama ustawa o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. uprzednio obowiązująca. Wynika to z faktu, że zwrot dotacji może zakończyć się zwrotem dotacji celowej bądź umorzeniem należności pieniężnej. W sytuacji gdy postępowanie egzekucyjne staje się bezskuteczne, to organ zobowiązany jest umorzyć należność, a czego nie uczyniono w przedmiotowej sprawie. Podmioty te same występujące w postępowaniach potwierdzają powyższą ocenę. Stosowanie nowej ustawy o finansach publicznych do wniosku o umorzenie należności pieniężnej, pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki, podczas gdy organ egzekucyjny prowadził egzekucję w oparciu o ustawę z 30 czerwca 2005 r. Wykładnia językowa i celowościowa przemawia za taką interpretacją a także cel i prawo do ochrony strony przy zachodzących zmianach. Brak rozważenia przez Sąd I instancji spełnienia przesłanki z art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych doprowadził do braku zastosowania tego przepisu. Stanowi to istotne uchybienie. Strona skarżąca wykazała w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, że spełniła jedną z przesłanek tego przepisu. Obowiązkiem zatem Sądu I instancji było uchylenie zaskarżonej decyzji i zalecenie zastosowania tego przepisu.
Organ naruszył art. 6, 7, 77 § 1, 10 § 1 k.p.a. i w złożonej skardze do Sądu I instancji podniesiono te zarzuty lecz Sąd nie ustosunkował się do nich. Chodzi o brak uwzględnienia dorobku Stowarzyszenia w upowszechnianiu kultury fizycznej osób niepełnosprawnych intelektualnie dla integracji ze środowiskiem osób zdrowych. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione i ocenione. Nie powiadomiono też strony o wystąpieniu z interpretacją przepisów dotyczących możliwości umorzenia należności przypadających na rzecz państwowego funduszu celowego przez Ministra Finansów na wniosek Ministra Sportu i Turystyki. Informacja ta dotarła do strony dopiero po doręczeniu decyzji przez organ I instancji. Działanie takie naruszyło prawa strony, gdyż uniemożliwiło końcowe oświadczenie się co do treści i zapoznanie się z aktami sprawy. Brak ten został też pominięty w uzasadnieniu Sądu I instancji. Konsekwencją tego jest brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Niekompletne uzasadnienie uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Zarzuty skargi są uzasadnione a wyrok Sądu I instancji sprzeczny z prawem.
Minister Sportu i Turystyki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podał, że podniesione zarzuty w skardze kasacyjnej są nieuzasadnione a wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż ustalenie, które przepisy materialnoprawne mają zastosowanie w sprawie pozwala określić zakres ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i ocenić czy były one należycie dokonane. Natomiast jako wtórne w okolicznościach sprawy niniejszej należy ocenić uchybienia procesowe.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsze postępowanie dotyczy rozpoznania wniosku o umorzenie należności podlegających zwrotowi jako wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, a co wykazała kontrola Najwyższej Izby Kontroli. Zwrot tych należności został już przesądzony w prawomocnej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. o nr [...]. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że strona skarżąca została zobowiązana do zwrotu tej należności. Decyzja o zwrocie podlegała ocenie pod rządami ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). W czasie obowiązywania tej ustawy został złożony wniosek ([...] listopada 2008 r.) o umorzenie tej należności, zaś kontrolowane decyzje co do rozpoznania tego wniosku w czasie obowiązywania ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Wyodrębnienie tych dat jest o tyle istotne, gdyż spór w niniejszej sprawie sprowadził się w istocie do interpretacji przepisów prawa intertemporalnego, to jest do stwierdzenia czy art. 113 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) dawał podstawę by w postępowaniu o umorzenie należności wszczętym przed 1 stycznia 2010 r. stosować przepisy ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r., czy też obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. Niezależnie od powyższego kasator zagadnienia te łączy z tożsamością postępowania w znaczeniu materialnoprawnym.
Nie można przyjąć wbrew wywodom skargi kasacyjnej, że istnieje tożsamość postępowania w znaczeniu materialnoprawnym, gdyż są to odrębne postępowania mające swoje podstawy w różnych podstawach prawnych, a do ich oceny należy spełnić różne przesłanki. Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę także na te zagadnienia. Oceny tej nie może zmienić tożsamość stron, jak starał się wykazać kasator. W sprawie niniejszej wobec tego znaczenie zasadnicze znalazła podniesiona w skardze kasacyjnej błędna wykładnia art. 113 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych, jak też brak zastosowania art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zarówno jeden, jak i drugi przepis nie znalazł zastosowania w niniejszym postępowaniu. Kasator odwołując się do art. 113 ust. 1 ustawy podniósł, że wykładnia językowa i celowościowa upoważnia do przyjęcia o zastosowaniu przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z 30 czerwca 2005 r.
Trafnie Sąd I instancji przyjął, że zapis art. 113 ust. 1 ustawy jest jasny i nie wymaga zastosowania innej wykładni niż językowa. Przepis ten wprowadził zasadę, zgodnie z którą, jeżeli okaże się, że dotacja udzielona przed dniem 1 stycznia 2010 r. winna zostać zwrócona, to postępowanie, którego przedmiotem jest zwrot dotacji, prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. W niniejszej sprawie przepis ten nie znalazł zastosowania, ponieważ przedmiotem postępowania jest umorzenie należności podlegającej zwrotowi i stosowanie wykładni rozszerzającej jest niedopuszczalne. Zarzut ten jest bezzasadny.
Rację ma kasator, odwołując się do pojęcia zwrotu dotacji. Chodzi o to, że zwrot ten może zakończyć się zwrotem lub umorzeniem, ale są to odrębne postępowania i nie można ich utożsamiać. Odwołanie się kasatora do bezskuteczności egzekucji, jako jednej z przesłanek umorzenia postępowania, potwierdza odrębność tych postępowań, a postępowanie to toczy się przed innymi organami. Nie ma przy tym znaczenia w oparciu o jakie przepisy egzekucja była prowadzona. Konsekwencją tego jest brak podstaw do zastosowania art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.
Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa procesowego jest niesłuszny, gdyż jak to wynika z wywodów przeprowadzonych wyżej, nie mógł zaważyć na wyniku sprawy. Wynik sprawy uwarunkowany był oceną wykładni prawa materialnego. Ta ocena niewątpliwie była podstawą braku ustosunkowania się Sądu I instancji do zarzutów procesowych. Kasator w powtórzonych zarzutach procesowych nie wykazał, aby miały one istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w takich tylko sytuacjach są brane pod uwagę. Oceny powyższej nie może zmienić odwołanie się do art. 10 § 1 k.p.a. Chodzi o powiadomienie co do interpretacji przepisów przez Ministra Finansów. Czynności te nie wchodzą w zakres czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Nie miały też wpływu na ustalenia faktyczne i prawne. Postępowanie to toczyło się między Ministrem Finansów a Ministrem Sportu i Turystyki.
Stwierdzone braki procesowe, o których mowa wyżej, nie miały wpływu na naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie wskazanym w zarzucie skargi kasacyjnej, skoro wynik sprawy uwarunkowany był wykładnią prawa materialnego.
Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na treść art. 207 § 2, przyjmując, że zachodzą szczególnie uzasadnione podstawy, aby od tych kosztów w całości odstąpić. Chodzi o ocenę podmiotu, jego kondycję finansową.