II GSK 2068/21

II GSK 2068/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1758/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-26
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 58
art. 32f ust. 2-3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 72 art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 4
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do  rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Tekst mający znaczenie dla EOG).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. S.A. w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1758/20 w sprawie ze skargi I. S.A. w I. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 lipca 2020 r. nr BP.5530.49.2019.0164.BTM.6132 w przedmiocie cofnięcia wypisu z licencji wspólnotowej uprawniającej do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I. S.A. w I. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.
Decyzją z 19 września 2019 r. znak BTM-KREPTD.573.1.2019.0461.23313, Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 32f ust. 3 i art. 32b ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 58 ze zm. dalej jako UTD), cofnął dla "I." S.A. w I. (dalej jako skarżąca, spółka), na okres 6 miesięcy, wypis o nr blankietu TW 0768267 z licencji wspólnotowej nr TU-001109 uprawniającej do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy i zawieszam wydawanie nowych świadectw kierowców przez okres roku.
Jak wskazał, 17 kwietnia 2019 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję administracyjną o numerze WITD.DI.0152.IV0188/9/19 nakładającą na przewoźnika drogowego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za naruszenie, o którym mowa w Ip. 3.3. załącznika nr 3 do UTD, tj. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy. Stała się ona ostateczna i wykonalna.
Stwierdzone w tej decyzji uchybienie stanowi bardzo poważne naruszenie w rozumieniu pkt 10.3 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8, dalej; rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403), tj. przewóz towarów bez ważnego świadectwa kierowcy (tzn. brak świadectwa kierowcy, jego sfałszowanie, wycofanie, utrata ważności, itp.).
Powyższe uzasadnia orzeczenie jak w sentencji.
II.
Po zbadaniu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, GITD decyzją z 14 lipca 2020 r. znak BP.5530.49.2019.0164.BTM.6132, utrzymał w mocy ww. decyzję własną.
Przypomniał, że z materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że strona 7 marca 2019 r. wykonywała międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na podstawie licencji nr TU-001109 i podczas wykonywania tego przewozu naruszyła przepisy UTD. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Lubuskiego WITD z 17 kwietnia 2019 r. przewóz ten był wykonywany przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy.
Takie naruszenie, zgodnie z art. 32f ust. 3 UTD, jest podstawą do zastosowania sankcji określonej w tym przepisie.
III.
Wyrokiem z 26 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1758/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na ww. decyzję.
Jak wskazał, materiał dowodowy potwierdza, że skarżąca ukarana została ostateczną decyzją za naruszenie określone w Ip. 3.3. załącznika nr 3 do UTD. W istocie nie kwestionuje więc ustaleń organu, że kierowca O. M., będący obywatelem Ukrainy, nie posiadał ważnego świadectwa kierowcy podczas wykonywania przewozu drogowego rzeczy z Belgii do Polski, w dniu 7 marca 2019 r. Strona wskazywała natomiast, że wspomniany kierowca przejął pojazd w trakcie wykonywania przewozu (ze względu na zły stan zdrowia poprzedniego kierowcy), już na terenie kraju, w związku z czym nie można było mu przypisać wykonywania przewozu międzynarodowego.
Niemniej jednak, w związku z ostatecznym ukaraniem spółki za ten czyn, organ zobligowany był do nałożenia na skarżącą sankcji z art. 32f ust. 3 UTD. Konstrukcja powyższego przepisu wyklucza w istocie jakąkolwiek możliwość zastosowania uznania administracyjnego za strony organu. Sankcja ta jest więc stosowana przez GITD bez względu na okoliczności towarzyszące naruszeniu, gdyż już samo stwierdzenie jego zaistnienia, w ramach odrębnego postępowania administracyjnego, uzasadnia cofnięcie jednego wypisu z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy i zawieszenie wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku.
Z art. 12 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 wynika zdecydowanie bardziej rozbudowany katalog ewentualnych sankcji, które organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, dopuszczającego się poważnego naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, mogą zastosować wobec takiego przewoźnika, podczas gdy art. 32f ust. 3 UTD zawęża je wyłącznie do cofnięcia jednego wypisu z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku. Przyjęte na gruncie prawodawstwa krajowego rozwiązanie nie budzi żadnych zastrzeżeń WSA, zwłaszcza w kontekście zgodności z przywołanym art. 12 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 i bynajmniej nie uzasadnia tezy skarżącego o konieczności bezpośredniego stosowania tego przepisu prawa przez GITD, z pominięciem dyspozycji art. 32f ust. 3 UTD. Zgodnie bowiem z art. 16 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, państwa członkowskie określają zasady dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia oraz podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich stosowania. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
Zdaniem WSA, nie jest możliwe nakładanie przez GITD na przewoźników wprost sankcji ujętych w art. 12 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, z uwagi na sposób ich sfomułowania. Rozporządzenie mówiąc chociażby o konieczności zawieszenia wydawania świadectw kierowców, czasowym cofnięciu niektórych lub wszystkich uwierzytelnionych wypisów z licencji wspólnotowej, czy też czasowym cofnięciu licencji wspólnotowej, w żaden sposób nie definiuje okresu, przez jaki tego typu sankcja miałaby obowiązywać.
W istocie postulat bezpośredniego stosowania w przedmiotowej sprawie, art. 12 ust. 2 rozporządzenia w zw. z ust. 4, z pominięciem art. 32f ust. 3 UTD, prowadziłby wprost albo do zaakceptowania bezprawnych działań organu poprzez samodzielne i całkowicie dowolne modelowanie sankcji stosowanych wobec przewoźników, albo do niemożności ich stosowania w ogóle. Oczywistym jest, w świetle art. 16 w zw. z art. 12 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, że to właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, który dopuścił się naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, uprawnione są do wprowadzenia na gruncie krajowym, wspomnianych sankcji w sposób zapewniający im skuteczność, proporcjonalność i odstraszający charakter.
Na gruncie ustawodawstwa krajowego zasady te realizuje właśnie art. 32f ust. 3 UTD, prawidłowo zastosowany przez organ.
Zdaniem WSA, nie doszło również w sprawie do naruszenia art. 32f ust. 3 w zw. z art. 94b UTD. Skarżąca uiściła nałożoną karę pieniężną 15 lipca 2019 r., co oznacza, że decyzja została wykonana właśnie w tym dniu i od tego dnia biegł termin do uznania tej kary za niebyłą. Termin ten upłynął 15 lipca 2020 r., co oznacza, że w dniu wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, czyli w dniu 14 lipca 2020 r., nie doszło jeszcze do zatarcia sankcjonowanego naruszenia. Wbrew zarzutom skargi, brak jest podstaw, aby terminem zakreślonym w art. 94b UTD, obejmować również doręczenie decyzji, wydanej na podstawie art. 32f ust. 3 ww. ustawy.
IV.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka, kwestionują go w całości i zarzucając naruszenie:
1. przepisów art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi mimo, że istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części;
2. przepisów art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez dokonanie niewłaściwej oceny zaskarżonej decyzji i nieuzasadnione przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy daje dostateczną podstawę do oddalenia skargi;
3. przepisów art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i przyjęcie, że niezawiadomienie skarżącej o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie i zamiarze wydania decyzji nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podczas gdy skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, w tym rozpatrzenia wniosków o mediacji, zawieszenie postępowania i innych;
4. przepisów art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity z 2019 r. poz. 1292) w związku z art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy i uznaniu, że nie ma wątpliwości co do treści normy prawnej, z której wynika sankcja za brak wymaganego świadectwa kierowcy i niezastosowanie interpretacji tej normy na korzyść strony postępowania;
5. przepisów art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 94b UTD w związku z art. 110 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i uznaniu, że nie nastąpiło zatarcie naruszenia wynikającego z art. 32f ust. 3 UTD, podczas gdy decyzja o nałożeniu sankcji została wprowadzona do porządku prawnego po upływie jednego roku od dnia wykonania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, gdyż co wynika z art. 110 k.p.a. organ, który wydał decyzję oraz strona jest nią związany dopiero z chwilą jej doręczenia;
6. przepisów art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 32f ust. 3 UTD oraz art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21.10.2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. Urz. UE L z 2009r. nr 300 str. 72) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i uznaniu, że w sprawie nie można zastosować prawa unijnego, a jedynie prawo krajowe, tj. przepisy ustawy o transporcie drogowym.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie w całości decyzji GITD.
W obu przypadkach strona wniosła o orzeczenie o kosztach postępowania.
V.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
VI.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania pierwszoinstancyjnego, zakończonego zaskarżonym wyrokiem.
VII.
Niezasadne są także zarzuty nr 4 i 6 skargi kasacyjnej.
Strona uważa, że wskazane w zarzucie nr 4 przepisy prawa zostały naruszone wskutek wadliwego przyjęcia przez organ i WSA, że "nie ma wątpliwości co do treści normy prawnej, z której wynika sankcja za brak wymaganego świadectwa kierowcy i niezastosowanie interpretacji tej normy na korzyść strony postępowania".
Jak w pełni zasadnie wyjaśnił WSA, art. 12 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, zawiera zdecydowanie bardziej rozbudowany katalog ewentualnych sankcji, które organy państwa członkowskiego mogą zastosować wobec przewoźnika, dopuszczającego się poważnego naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców.
Stanowiący wykonanie tej normy art. 32f ust. 3 UTD znacznie zawęża katalog możliwych sankcji, ograniczając je wyłącznie do cofnięcia jednego wypisu z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku (w stanie prawnym adekwatnym w niniejszej sprawie). Tymczasem, jak wynika z art. 12 ust. 2 rozporządzenia 1072/2009, katalog możliwych do wprowadzenia sankcji, w przypadku poważnego naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, dotyczy możliwości:
a) zawieszenia wydawania świadectw kierowców;
b) cofnięcia świadectw kierowców;
c) uzależnienia wydania świadectw kierowców od dodatkowych warunków w celu zapobieżenia niewłaściwemu wykorzystaniu;
d) czasowego lub trwałego cofnięcia niektórych lub wszystkich uwierzytelnionych wypisów z licencji wspólnotowej;
e) czasowego lub trwałego cofnięcia licencji wspólnotowej.
Przyjęte na gruncie prawodawstwa krajowego rozwiązanie prawne nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń NSA, co do jego proporcjonalności, na co słusznie zwrócił uwagę WSA, jak również co do jego jasności i precyzji. Nie ma mowy o tym, aby polska sankcja, przyjęta w art. 32f ust. 3 UTD, była nadmierna lub nieadekwatna do ustalonego stopnia zawinienia, motywowanego popełnionym wcześniej czynem, za który nałożono administracyjną karę pieniężną. Nie ma podstaw, aby działania przewoźnika, zakwalifikowane jako bardzo poważne, traktować łagodniej. Dlatego spośród możliwych do wyboru z katalogu zawartego w art. 12 ust. 2 rozporządzenia 1072/2009 sankcji, Polska mogła wybrać niektóre z nich, zaś wybór w tym zakresie nie jest arbitralny, tym bardziej w sytuacji, w której od 1 marca 2022 r. jeszcze bardziej złagodzono tę normę sankcyjną wskazując na zawieszenie wydawania nowych świadectw kierowców przez okres 30 dni, co wynika z ustawy z 26 stycznia 2022 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, ustawy o czasie pracy kierowców oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 209). Z przejściowego art. 9 ww. ustawy zmieniającej wynika, że w odniesieniu do decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 32f ust. 2 i 3 UTD, wydanej przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, o ile nie upłynął wskazany w niej okres zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców, uznaje się, że ten okres wynosi 30 dni i jest liczony od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, chyba że upłynąłby wcześniej według przepisów dotychczasowych.
Podobnie niezasadny jest zarzut nr 6 skargi kasacyjnej, w którym strona domaga się stosowania wprost art. 12 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia nr 1072/2009, a odmowne stanowisko WSA uznaje za błędne. Konieczności bezpośredniego stosowania rozporządzenia przez GITD, z pominięciem dyspozycji art. 32f ust. 3 UTD, nie uzasadnia przekonanie strony o szerszym i bardziej adekwatnym katalogu sankcji, niż przyjęty w Polsce. Zgodnie jednak z art. 16 rozporządzenia nr 1072/2009, państwa członkowskie określają zasady dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia oraz podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich stosowania. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Taki też charakter ma sankcja z art. 32f ust. 3 UTD, zaś strona jedynie polemizuje z oceną okoliczności sprawy, które legły u podstaw zastosowania tej normy prawnej.
VIII.
Niezasadne są również zarzuty nr 1 i 2 skargi kasacyjnej stanowiące polemikę z niepodważalnymi ustaleniami organu. Spółka nie dostrzega, że w razie stwierdzenia przez organ faktu ukarania za bardzo poważne naruszenie, a takie miało miejsce w niniejszej sprawie (por. decyzja Lubuskiego WITD, stanowiąca podstawę orzekania GITD), organ ma obowiązek wydać decyzję, o której mowa w art. 32f ust. 3 UTD. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w przypadku popełnienia bardzo poważnego naruszenia dotyczącego świadectwa kierowcy, określonego w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, organ, o którym mowa w art. 32b, cofa, w drodze decyzji administracyjnej, jeden wypis z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy i zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowców przez okres 30 dni.
Jest to więc decyzja związana i żadne okoliczności natury słusznościowej czy ekonomicznej nie mogą być brane pod uwagę przez organ. W powyższej sytuacji GITD prawidłowo nałożył więc sankcję, także z uwagi na brak "zatarcia ukarania" z art. 94b UTD, o czym dale.
IX.
Niezasadny jest zarzut nr 5 skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 94b UTD w związku z art. 110 § 1 k.p.a. Strona uważa, że nastąpiło "zatarcie ukarania", stanowiącego podstawę decyzji wydanych w tej sprawie, a zatem ostateczna decyzja GITD o nałożeniu sankcji z art. 32f ust. 3 UTD (kontrolowana przez WSA w niniejszej sprawie) została wprowadzona do porządku prawnego po upływie jednego roku od dnia wykonania decyzji Lubuskiego WITD z 17 kwietnia 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej.
Z art. 94b UTD wynika, że nałożoną karę pieniężną za najpoważniejsze naruszenie określone w załączniku IV do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 lub poważne naruszenie określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o jej nałożeniu.
Strona wiąże wskazany termin przedawnienia, mówiąc w uproszczeniu, z datą początkową, którą wyznacza uregulowanie przez nią kary (wykonanie decyzji sankcyjnej w dniu 15 lipca 2019 r.) oraz z datą końcową, którą jest jej zdaniem data doręczenia decyzji wydanej na podstawie art. 32f ust. 3 UTD, a nie z datą jej wydania przez organ (14 lipca 2020 r.). W tym zakresie odwołuje się do art. 110 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.
Stanowiska tego nie można podzielić. Odwołać się należy do sensu i znaczenia stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 21 grudnia 2023 r. sygn. akt II GSK 1103/22, które wprawdzie sformułowano na tle art. 92c ust. 1 pkt 3 UTD, jednakże ma ono cechy uniwersalnej oceny kwestii związanej z wydaniem i doręczeniem decyzji administracyjnej w aspekcie terminów materialnych, od których zależy skuteczność kompetencji organów.
Norma z art. 94b UTD, odczytywana łącznie z normą wywodzoną z art. 32f ust. 3 UTD, określa materialny termin, w którym kompetencja sankcyjna organu może zostać wykonana i z upływem którego wygasa podstawa do ukarania strony (nałożenia sankcji). Po upływie roku od wykonania nałożonej decyzją administracyjną kary pieniężnej, fakt ukarania uważa się za niebyły, zatem nie może on stanowić podstawy do nałożenia sankcji z art. 32f ust. 3 UTD.
W związku z tym, że normy prawa administracyjnego nadają organom administracji publicznej prawo dokonywania czynności prawnych w ramach przyznanych im kompetencji i w określonym terminie, to brak będzie możliwości skutecznej realizacji kompetencji przez organ administracji w sytuacji upływu materialnoprawnego terminu do jej wykonania (por. wskazana wyżej relacja obu powołanych przepisów prawa). Tym samym konkretyzacja normy prawnej nie będzie dopuszczalna w przypadku upływu określonego dla niej i wyraźnie powiązanego z nią materialnego terminu ustanowionego w przepisie kompetencyjnym, którego adresatem jest organ administracji publicznej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 26 stycznia 1993 r. sygn. akt II SA 930/92, "Radca Prawny" 1993, nr 3 - uwagi na tle terminu z art. 31¹ ust. 2 ustawy o radcach prawnych). Wskazuje to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na to, że roczny termin, po upływie którego ukaranie uznaje się za niebyłe, wiązać należy z możliwością wydania w tym terminie decyzji o nałożeniu sankcji z art. 32f ust. 3 UTD, nie zaś doręczenia decyzji wydanej w tym zakresie.
Odwołać się przy tym należy do treści art. 107 k.p.a., który określa elementy składowe decyzji, przez co przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania daty wydania decyzji z datą jej doręczenia (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 714/05). Jedynie wyraźna i odrębna regulacja, wymagająca w istocie dla "skuteczności" decyzji jej nadania czy nawet doręczenia, jest w stanie zasadę tę przełamać).
W związku z tym, że wydanie decyzji jest czynnością procesową organu polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy, datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, co w razie ewentualnych odnoszących się do tego wątpliwości należy odnieść do daty umieszczonej w decyzji (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 2 października 2002 r. sygn. akt III RN 149/01; wyrok NSA z 4 listopada 1998 r. sygn. akt 660/98). Za datę wydania decyzji, a tym samym za datę załatwienia sprawy, należy więc uznać datę, w której decyzja ta została sporządzona, a mianowicie zaopatrzona we wszystkie niezbędne -określone art. 107 k.p.a. - elementy tej prawnej formy działania administracji publicznej, w tym zaopatrzona w datę jej wydania.
W tym też kontekście za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ustawodawca nie bez uzasadnionych powodów za istotny element decyzji administracyjnej uznał również datę jej wydania.
Data wydania decyzji, jako istotny jej element, nie jest bez znaczenia, gdy podnieść, że wydanie (sporządzenie) decyzji we wskazanej w niej dacie niesie ze sobą określone skutki prawne. W tym m.in. skutki o prawnie doniosłym znaczeniu z punktu widzenia wyniku (potencjalnej) sądowoadministracyjnej kontroli legalności decyzji. Jeżeli bowiem, zawarta w decyzji data jej wydania stanowi zasadnicze kryterium określenia momentu czasowego tej kontroli, zaś ustalony stan faktyczny stanowiący podstawę jej wydania musi odpowiadać stanowi rzeczywistemu z daty wydania decyzji, co w takim samym stopniu odnosi się - zgodnie z zasadą tempus regit actum - do podstawy prawnej decyzji, albowiem musi ona odpowiadać stanowi prawnemu obowiązującemu w dacie jej wydania, to siłą rzeczy odnosi się do kompetencyjnych podstaw działania organu administracji wyznaczonych przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania, nie zaś doręczenia, decyzji administracyjnej.
Jeżeli kompetencje organu administracji w zakresie odnoszącym się do nałożenia sankcji w drodze decyzji administracyjnej zostały ograniczone terminem, z upływem którego możliwość skorzystania z nich staje się niemożliwa (nie można powołać się na fakt ukarania, stanowiący podstawę sankcji cofnięcia jednego wypisu z licencji wspólnotowej i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców), to nie sposób twierdzić, że ocena prawidłowości ich realizacji w przestrzeni czasu wyznaczonej art. 94b w zw. z art. 32f ust. 3 UTD, miałaby się odnosić do daty doręczenia decyzji nakładającej sankcję administracyjną tego rodzaju.
Uznanie stanowiska strony za uzasadnione, wbrew jednoznacznej treści tego przepisu prawa, powodowałoby w istocie rzeczy faktyczne modyfikowanie, wręcz niweczenie prawa organu administracji publicznej do działania w sposób określony przepisem obowiązującego prawa, a to poprzez modyfikowanie wyznaczonego nim materialnego terminu realizacji kompetencji orzeczniczych przez jego skrócenie, a to wobec oczekiwania odnośnie do potrzeby uwzględnienia daty doręczenia decyzji. Ponadto prowadziłoby to do sytuacji, w której decyzja wydana zgodnie z prawem - bo w terminie, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa, a więc innymi słowy w dacie, w której kompetencja i skuteczność do jej wydania, wobec charakteru tego terminu, była aktualna - musiałaby być jednak uznana za niezgodną z prawem w związku z zaistnieniem następczej, w relacji do daty jej wydania przyczyny, na którą organ administracji nie ma żadnego wpływu, to jest jej doręczenia w dacie, w której kompetencja do działania już wygasła (por. M. Dyl, Termin prawa materialnego a podstawa prawna wydania decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku WSA z 17 marca 2009 r. VI SA/Wa 1716/08, "Glosa" 2011 nr 4 s. 41-49), co prowadziłoby do wniosku o możliwości i zarazem dopuszczalności stosowania takich kryterium oceny legalności decyzji, które nie mogłyby zostać uznane za prawnie istotne z punktu widzenia warunków konkretyzacji normy prawnej determinowanych wyznaczonym terminem materialnym. Uznanie propozycji strony skarżącej za uzasadnioną prowadziłoby również do daleko idących dysfunkcjonalności postępowania jurysdykcyjnego w sytuacji prowadzenia go z udziałem wielu stron, albowiem konsekwencją doręczenia decyzji stronom w różnych datach musiałoby być przyjęcie, że sprawa została załatwiona w kilku różnych datach (zob. szerzej wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 714/056), co z całą pewnością niweczyłoby założenie, że przepisy postępowania (procedury) realizują funkcję porządkującą i byłoby nie do pogodzenia z wymogami racjonalnej wykładni prawa.
Podkreślając w związku z powyższym, że data, którą oznaczone jest rozstrzygnięcie, musi odpowiadać dacie jego faktycznego sporządzenia, a ponadto, że zawarte w tym rozstrzygnięciu treści nie mogą wykraczać poza stan sprawy ustalony na ten dzień - w ślad za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1797/12 - trzeba stwierdzić, że jakkolwiek sporządzenie decyzji w określonej (wskazanej w niej) dacie nie oznacza, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 110 k.p.a. ma to miejsce dopiero z datą jej doręczenia stronie, to jednak z chwilą podpisania następuje wydanie decyzji bez możliwości uwzględnienia przez organ administracji publicznej jakichkolwiek okoliczności, które ujawniły się po tej dacie. Stąd też - jak z kolei podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r. sygn. akt II FSK 3064/14 - omawiana zasada związania organu administracji wydanym rozstrzygnięciem rozciąga się na okres pomiędzy jego wydaniem i doręczeniem, albowiem rozstrzygnięcie do zostało podjęte i istnieje.
Za uzasadniony trzeba zatem uznać wniosek, że koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa, doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata, a w konsekwencji, że to łącznie wydanie decyzji oraz jej doręczenie skutkuje związaniem, o którym mowa w art. 110 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 17 października 2017 r. sygn. akt II GSK 4055/16), co z kolei prowadzi do tego wniosku, że decyzja wywołuje skutki z chwilą jej wydania, jeżeli została doręczona (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. sygn. akt I OSK 81/09, z 11 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2976/14).
W powyższe wpisuje się pośrednio zarzut nr 3 skargi kasacyjnej podnoszący w rzeczywistości naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. bowiem strona uznaje, że jej niezawiadomienie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie i zamiarze wydania decyzji nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji GITD, podczas gdy została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, w tym rozpatrzenia wniosków o mediację, zawieszenie postępowania i innych. Wydając zaskarżoną decyzję GITD nie zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie. Jak jednak wynika z dotychczasowego orzecznictwa, dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W rzeczywistości chodzi o realny wpływ tego uchybienia na wynik sprawy, a nie o jakikolwiek wpływ. Przy czym strony formułująca tego rodzaju naruszenie zobowiązana jest wykazać związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem art. 10 k.p.a., a wynikiem sprawy. Powinna więc wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, która mogłaby realnie zmienić obraz sprawy i wydane w niej rozstrzygnięcie.
Wskazywanie przez spółkę na uniemożliwienie jej, poprzez niezawiadomienie o zakończeniu postępowania, podjęcia "innych" działań w sprawie, bez sprecyzowania o jakie konkretnie działania miałoby chodzić, a limine wyłącza takie twierdzenie z katalogu ewentualnych przyczyn uzasadniających twierdzenie, że niepowiadomienie o zakończeniu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Podobnie powoływanie się na wniosek o mediację z organem. Jak wynika z art. 96a § 1-3 k.p.a., w toku postępowania może być przeprowadzona mediacja, jeżeli pozwala na to charakter sprawy, przy czym jest ona dobrowolna. Celem mediacji jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym przez wydanie decyzji lub zawarcie ugody.
W związku z powyższym przepisy prawa stwarzają jedynie potencjalną możliwość przeprowadzenia mediacji, nie nakładając na organ takiego obowiązku. Przy czym taka możliwość istnieje wówczas, kiedy pozwala na to charakter sprawy, a taki trudno jest w niniejszej dostrzec, skoro sankcja za stwierdzone naruszenie nie jest pozostawiona uznaniu organu czy sferze ocen (w razie ukarania za dany czyn, organ orzeka sankcję cofnięcia licencji i zawieszenia wydawania świadectw kierowców). Nieskorzystanie przez organ z takiej możliwości (nierozpoznanie wniosku o mediację), w kontekście braku powiadomienia o zakończeniu postępowania, nie może być uznane za istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Podobnie należy stwierdzić, jeżeli chodzi o żądanie zawieszenia postępowania na wniosek strony, którym organ nie jest związany.
W konsekwencji strona nie wykazała, aby naruszenie art. 10 k.p.a. miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, orzekając na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).