II GSK 2054/23

II GSK 2054/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
III SA/Łd 318/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-07-05
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 318/23 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 grudnia 2022 r. nr BP.501.2143.2022.0993.GD11.321162 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od D. G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.988 (tysiąc dziewięćset osiemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I.1
Decyzją z 8 kwietnia 2021 r. nr WITD.DI.0152.XI1276/11/21 Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wymierzył D. G. (dalej jako skarżący), karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w kwocie 12.000 zł.
Wskazał, że 14 stycznia 2021 r. przeprowadzono kontrolę drogową zestawu pojazdów składającego się z ciągnika siodłowego marki Scania o nr rej. [...] oraz naczepy marki Schmitz o nr rej. [...], którego łączna dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony. Kontrola przeprowadzona została na autostradzie A1 w miejscowości P. i w jej wyniku ustalono szereg naruszeń jednostkowych, penalizowanych karami, jednakże ostatecznie ograniczono karę do kwoty 12.000 zł.
I.2
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 25 czerwca 2021 r. nr BP.501.699.2021.1278.GD1148913, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
I.3
Wyrokiem z 22 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 778/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę D. G. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz orzekł o kosztach postępowania.
Jak wynika z pisemnych motywów wydanego wyroku, organy poczyniły wprawdzie prawidłowe ustalenia, co do popełnienia przez skarżącego stwierdzonych w ramach kontroli drogowej naruszeń przepisów m.in. ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 919 ze zm. - dalej jako utd), jednakże błędnie zdaniem WSA zinterpretowały regulacje dotyczące sposobu ustalania wysokości kary za naruszenie z lp. 5.2, 5.7 i 5.11 załącznika nr 3 do utd.
W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny zdaniem WSA nie jest sporny i jednoznacznie wskazuje na poniższe naruszenia, tj.:
(1) niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 utd,
(2) przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone: 1) o czas do mniej niż 1 godziny; 2) o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin; 3) za każdą rozpoczętą godzinę od 2 godzin,
(3) skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej: 1) o czas do 1 godziny; 2) o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin; 3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin,
(4) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: 1) o czas do mniej niż 30 minut, 2) o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut, 3) za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut.
Pomimo jednak prawidłowych ustaleń, organy nie uwzględniły zmiany brzmienia przepisów dokonanej nowelizacją z 3 września 2018 r. Treść naruszeń określonych w lp. 5.2, 5.5., 5.7 i 5.11 załącznika nr 3 do utd, w znowelizowanym brzmieniu istotnie różni się bowiem od brzmienia obowiązującego przed dokonaniem nowelizacji na mocy ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481 - dalej jako ustawa zmieniająca). Wskazana nowelizacja w załączniku nr 3 zmodyfikowała sposób opisu poszczególnych naruszeń i wysokość kar za poszczególne naruszenia, a ponadto wysokość kar powiązano bezpośrednio (w większości przypadków) z wagą danego naruszenia. W rozpoznawanej sprawie organy zastosowały sposób wyliczenia kary pieniężnej, jaki przewidywał załącznik nr 3 w brzmieniu sprzed nowelizacji. W świetle poprzedniego brzmienia załącznika nr 3 nie budził wątpliwości fakt, że za przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu sumowało się kary np. z lp. 5.3.1 i z lp. 5.3.2. Przemawiała za tym konstrukcja tej regulacji i okoliczność, że w jej treści użyto zwrotu i "za każdą następną rozpoczętą", co wskazuje na powiązanie sankcji przewidzianej w lp. 5.3.2. z sankcją z lp. 5.3.1. Tymczasem treść lp. 5.2, 5.5, 5.7 i 5.11 załącznika nr 3 do utd w brzmieniu obowiązującym od 3 września 2018 r. jest odmienna od poprzednio obowiązującego uregulowania, czego nie dostrzegły organy.
W ocenie WSA, wykładnia omawianej regulacji sprzed nowelizacji, wedle której dopuszczalne było sumowanie kar za poszczególne naruszenia jest obecnie nieprawidłowa. W lp. 5.2 w aktualnym brzmieniu załącznika nr 3 wyraźnie określono, ile wynosi kara za przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin, w lp. 5.5 - ile wynosi kara pieniężna za skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku, w lp. 5.7 - ile wynosi kara za skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego w określonych przedziałach czasowych, a w lp. 5.11 - ile wynosi kara za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdów za przekroczenie określonych przedziałów czasowych. Przy tym w treści lp. 5.2 pkt 4, lp. 5.5 pkt 3, lp. 5.7 pkt 3 i lp. 5.11 pkt 3 załącznika nr 3 do utd nie ma zwrotu nawiązującego do następującego po sobie sumowania kar z wcześniejszych punktów, gdyż ustawodawca pominął wyraz "następną" i zastąpił go zwrotami "za każdą rozpoczętą", "za każde rozpoczęte". Poszczególne punkty stanowią zatem samodzielną i wyłączną podstawę do wymierzenia kary pieniężnej wraz z przejściem do kolejnej grupy czasowej oznaczonej określonym punktem w ramach danej liczby porządkowej. Brzmienie aktualnie obowiązujących lp. 5.2, 5.5, 5.7 i 5.11 załącznika nr 3 do utd nie pozwala zatem na przyjęcie, że przewidziane w nim kary za to samo naruszenie przepisów podlegają łączeniu. Przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje uruchomienie kolejnej, wyższej sankcji, a nie sumowanie sankcji od najniższej do najwyższej. W przypadku sumowania kar dochodzi do nieuprawnionego, kilkukrotnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów, a takie działanie należy ocenić jako nieproporcjonalne i automatyczne, a tym samym niezgodne z pkt 26 preambuły do rozporządzenia nr 561/2006 nakazującego, aby kary stosowane przez państwa członkowskie w przypadku naruszeń jego przepisów były skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie organy błędnie wyliczyły kary pieniężne w następujących przypadkach:
- lp. 5.2, tj. przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 6h 15 minut (6.01.2021 do 8.01.2021) - ustalono karę w wysokości 1.550 zł z lp. 5.2.1, 5.2.2 i 5.2.3, podczas gdy należało nałożyć karę w wysokości 1.250 zł (tylko z lp. 5.2.3); także - dla przekroczenia o 11h i 40 minut (12.01.2021-14.01.2021) zamiast kwoty 2.800 zł, należało ustalić karę w wysokości 9 x 250 zł = 2.250 zł (tylko lp. 5.2.3).
- lp. 5.7, tj. skrócenia wymaganego skróconego odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej - dla przekroczenia o 4h i 50 minut (6.01.2021 - 7.01.2021) zamiast kwoty 2.150 zł z lp. 5.7.1, 5.7.2 i 5.7.3 należało wymierzyć karę w wysokości określonej w lp. 5.7.3. 3 x 550 zł, tj. 1.650 zł. Następnie dla skrócenia o 1h i 20 minut (7.01.2021 - 8.01.2021) wymierzono karę z lp. 5.7.1 i 5.7.2 w wysokości 500 zł, a należało tylko z lp. 5.7.2 tj. kwotę 350 zł. Z kolei dla skrócenia o 3h i 10 minut (12.01.2021 - 13.01.2021) nałożono karę w wysokości 1.600 zł za lp. 5.7.1, 5.7.2 i 5.7.3, tymczasem kara powinna być nałożona tylko z lp. 5.7.3 2 x 550 zł, czyli 1.100 zł. W zakresie skrócenia o 3h i 30 minut (13.01.2021 - 14.01.2021) organ nałożył karę na podstawie lp. 5.7.1, 5.7.2 i 5.7.3 w kwocie 1.600 zł, tymczasem powinien tylko na podstawie lp. 5.7.3. 2 x 550, czyli 1.100 zł.
- lp. 5.11, tj. przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy - dla przekroczenia o 1h i 37 minut (12.01.2021) zamiast kwoty 700 zł należało wymierzyć karę zgodnie z 5.11.3, tj. w wysokości 350 zł; natomiast za przekroczenie o 25 minut (13.01.2021) prawidłowo nałożono karę w wysokości 100 zł (lp. 5.11.1).
W niniejszej sprawie organy administracji wyliczyły kary pieniężne w opisanych przypadkach. Sumując kary przewidziane w lp. 5.2.1. 5.5.2, 5.2.3., 5.7.1., 5.7.2. i 5.7.3 oraz 5.11.1, 5.11.2, 5.11.3 załącznika nr 3 do utd za te same naruszenia, dokonały nieuprawnionego, wielokrotnego sankcjonowania tego samego naruszenia przepisów utd.
WSA podzielił natomiast stanowisko organu dotyczące zasadności nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie polegające na niewyposażeniu kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 utd z lp. 1.12 załącznika nr 3 do utd. W trakcie czynności kontrolnych kierowca nie okazał zaświadczenia o działalności kierowcy od 17 grudnia 2020 r. do 6 stycznia 2021 r. i od 8 stycznia 2021 r. do 12 stycznia 2021 r. Zasadna jest więc kara w kwocie 1.000 zł (2 x 500 zł) z lp. 1.12 załącznika nr 3 do utd.
Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał także stanowisko organu o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 92b i art. 92c ust. 1 utd.
Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
II.1
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Pomorski WITD decyzją z 17 października 2022 r. znak WITD.DI.0152.XI1276/11/21-DUT na postawie art. 92a ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 utd, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 9.400 zł za naruszenie określone pod:
1. Ip. 5.2 zał. nr 3 do utd - przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone:
3. za każdą rozpoczętą godzinę od 2 godzin - 15 x 250 zł;
2. Ip. 5.7 zał. nr 3 do utd - skrócenie wymaganego skróconego odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej:
1. o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin - 1 x 350 zł,
2. za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin - 7 x 550 zł;
3. Ip. 5.11 zał. nr 3 do utd - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy:
1. o czas do mniej niż 30 minut - 1 x 100 zł,
3. za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut -1 x 350 zł.
4. Ip. 1.12 zał. nr 3 do utd - niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym - za każdy dokument 2 x 500 zł.
II.2
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, GITD decyzją z 8 grudnia 2022 r. znak BP.501.2143.2022.0993.GD11 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Pomorskiego WITD z 17 października 2022 r.
II.3
Po rozpatrzeniu skargi D. G. wywiedzionej od ww. decyzji GITD, WSA w Łodzi wyrokiem z 5 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 318/23 uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu WSA przedstawił przepisy zobowiązujące organy do podporządkowania się do ustaleń oraz oceny prawnej wyrażonej w wydanym wcześniej w sprawie wyroku. W tym względzie wskazano przede wszystkim na potrzebę zapewnienia stabilności rozstrzygnięć sądowych wydawanych uprzednio w sprawie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy i orzekaniu organy były zatem związane oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z prawomocnego wyroku z 22 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 778/21, a z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, aby zachodziły podstawy uzasadniające odstąpienie od tej oceny i wskazań.
W związku z tym WSA przypomniał, że w wyroku z 22 lutego 2022 r. za prawidłowe uznano poczynione ustalenia co do popełnienia przez skarżącego stwierdzonych w dniu kontroli drogowej naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym.
We wcześniejszym wyroku Sąd podzielił stanowisko organu dotyczące zasadności nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie polegające na niewyposażeniu kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 utd - lp. 1.12 załącznika nr 3 do utd.
Niemniej jednak w wyroku z 22 lutego 2022 r. WSA za nieprawidłowe uznał sumowanie kar z poszczególnych punktów lp. 5.2., 5.7 i 5.11 załącznika nr 3 do utd. Ocenił, że organy błędnie wyliczyły kary pieniężne w następujących przypadkach:
- lp. 5.2, tj. przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 6 godzin 15 minut (6 stycznia 2021 r. do 8 stycznia 2021 r.) - ustalono karę w wysokości 1.550 zł z lp. 5.2.1, 5.2.2. i 5.2.3, podczas gdy należało nałożyć karę w wysokości 1.250 zł (tylko z lp. 5.2.3); także - dla przekroczenia o 11 godzin i 40 minut (12 stycznia 2021 r. - 14 stycznia 2021 r.) zamiast kwoty 2.800 zł, należało ustalić karę w wysokości 9 x 250 zł = 2.250 zł (tylko lp. 5.2.3),
- lp. 5.7, tj. skrócenia wymaganego skróconego odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej - dla przekroczenia o 4 godziny i 50 minut (6 stycznia 2021 r. - 7 stycznia 2021 r.) zamiast kwoty 2.150 zł z lp. 5.7.1, 5.7.2 i 5.7.3 należało wymierzyć karę w wysokości określonej w lp. 5.7.3. 3 x 550 zł, tj. 1.650 zł, następnie dla skrócenia o 1 godzinę i 20 minut (7 stycznia 2021 r. - 8 stycznia 2021 r.) wymierzono karę z lp. 5.7.1 i 5.7.2 w wysokości 500 zł, a należało tylko z lp. 2 tj. kwotę 350 zł. Z kolei dla skrócenia o 3 godziny i 10 minut (12 stycznia 2021 r. - 13 stycznia 2021 r.) nałożono karę w wysokości 1.600 zł za lp. 5.7.1, 5.7.2 i 5.7.3, tymczasem kara powinna być nałożona tylko z lp. 5.7.3 2 x 550 zł, czyli 1.100 zł. W zakresie skrócenia o 3 godziny i 30 minut (13 stycznia 2021 r. - 14 stycznia 2021 r.) organ nałożył karę na podstawie lp. 5.7.1, 5.7.2 i 5.7.3 w kwocie 1.600 zł, tymczasem powinien tylko na podstawie lp. 5.7.3. 2 x 550, czyli 1.100 zł,
- lp. 5.11, tj. przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy - dla przekroczenia o 1 godzinę i 37 minut, (12 stycznia 2021 r.) zamiast kwoty 700 zł należało wymierzyć karę zgodnie z 5.11.3, tj. w wysokości 350 zł; natomiast za przekroczenie o 25 minut (13 stycznia 2021 r.) prawidłowo nałożono karę w wysokości 100 zł (lp. 5.11.1).
Zdaniem WSA organy błędnie wyliczyły kary pieniężne w opisanych wyżej kilku przypadkach skrócenia wymaganego skróconego odpoczynku dziennego, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy i przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin. W tych przypadkach organy sumując kary przewidziane w lp. 5.2.1. 5.5.2, 5.2.3., 5.7.1., 5.7.2. i 5.7.3 oraz 5.11.1, 5.11.2, 5.11.3 załącznika nr 3 do utd za te same naruszenia, dokonały bowiem nieuprawnionego, wielokrotnego sankcjonowania tego samego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.
W wyroku z 22 lutego 2022 r. WSA ocenił zatem poczynione przez organy ustalenia faktyczne oraz dokonaną wykładnię przepisów prawa materialnego i sposób ich zastosowania. Uznając za błędne wyliczenie kar pieniężnych dokonane przez organy, WSA szczegółowo wskazał, w jakiej wysokości kary powinny zostać nałożone.
Organy ponownie rozpoznając sprawę zastosowały się do powyższej oceny i wskazań zawartych w wyroku z 22 lutego 2022 r., jednakże w niepełnym zakresie.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ II instancji za zasadne uznał nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie z Ip. 5.2 załącznika nr 3 do utd, tj. przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu o 11 godzin i 40 minut przez kierowcę w okresie od godz. 0:40 dnia 12 stycznia 2021 r. do godz. 9:20 dnia 14 stycznia 2021 r. w wysokości 2.500 zł. Tymczasem w uzasadnieniu wyroku z 22 lutego 2022 r. Sąd jednoznacznie i wyraźnie ocenił, że za to naruszenie "należało ustalić karę w wysokości 9 x 250 zł = 2.250 zł (tylko Ip.5.2.3.)", a więc o 250 zł niższą niż kara uznana za prawidłową w zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia tego wyroku wynika zatem, że suma kar za naruszenia z Ip. 5.2 załącznika nr 3 do utd jaka powinna być nałożona na skarżącego to 3.500 zł (1.250 zł + 2.250 zł). Organ II instancji za uzasadnione jednakże uznał nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za te naruszenia łącznie w wysokości 3.750 zł (s. 6-7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), a więc w kwocie o 250 zł wyższej niż to wynika ze wskazań sądu. W konsekwencji powyższego suma wszystkich kar nałożonych na skarżącego zaskarżoną decyzją była wyższa o 250 zł, gdyż wyniosła 9.400 zł. Tymczasem gdyby organy administracji zastosowały się w pełni do oceny prawnej i wskazań sądu, to suma wszystkich kar wyniosłaby 9.150 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji nie wyjaśnił, dlaczego zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji co do nałożenia na skarżącego za naruszenia z Ip. 5.2 załącznika nr 3 do utd kary pieniężnej "15 x 250 zł", tj. łącznie w wysokości 3.750 zł, a w konsekwencji tego kar pieniężnych za wszystkie naruszenia ujawnione w następstwie kontroli drogowej 14 stycznia 2022 r. łącznie w wysokości 9.400 zł zamiast w wysokości 9.150 zł.
Skutkiem naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. poprzez niepełne zastosowanie się do oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z 22 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 778/21, jest naruszenie nie tylko przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a.), ale także naruszenie przepisów prawa materialnego (Ip. 5.2.3 załącznika nr 3 do utd), które miało wpływ na wynik sprawy.
Poza głównym nurtem rozważań dotyczących niezastosowania się w pełni do wytycznych zawartych we wcześniejszym wyroku, WSA wskazał także na to, że w komparycji zaskarżonej decyzji na skutek oczywistej omyłki pisarski błędnie wpisano nazwisko skarżącego, tj. "G." zamiast "G.". Omyłkę tę organ jednak sprostował postanowieniem z 17 marca 2023 r.
Odnosząc się natomiast do podniesionego żądania umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 3 utd wskazał, że bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu w okresie od dnia wniesienia skargi do WSA na poprzednio wydaną decyzję GITD z 25 czerwca 2021 r. (tj. od 23 lipca 2021 r.) do dnia następującego po uprawomocnieniu się wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 778/21 wyroku z 22 lutego 2022 r., co miało miejsce 15 kwietnia 2022 r. Zgodnie więc z art. 189h § 4 pkt 1 oraz § 5 pkt 1 k.p.a. bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego albo sądu powszechnego, albo skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej.
III.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GITD zaskarżając go w całości i zarzucając:
1. obrazę przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a., mającą wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną ocenę zaskarżonej decyzji w kontekście zastosowania się do oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 778/21, podczas gdy organ uwzględnił stanowisko Sądu a wyliczenie przez organ samodzielnie wysokości kar jednostkowych na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jest zgodne z oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu w Łodzi z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 778/21, tym samym nie można było zarzucić organowi naruszenia art. 153 p.p.s.a.;
2. obrazę przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że wyjęta z kontekstu omyłka rachunkowa Sądu w prawomocnym wyroku z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 778/21 nie mająca pokrycia w argumentacji uzasadnienia tego wyroku stanowi ocenę prawną i jednocześnie wskazanie co do dalszego postępowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że podstawą związania wyrokiem pozostaje ocena prawna w nim zawarta (wykładnia danego przepisu) i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania (ponowne przeliczenie kwoty kar z uwzględnieniem tej wykładni) a nie operacja matematyczna zawierająca błędy rachunkowe, bowiem to ocena prawna i wskazania nakazujące ją uwzględnić stanowią wyłączną podstawę do dokonania operacji matematycznych przez organ i określają czy organ zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku, a Sąd na podstawie art. 156 § 1 p.p.s.a może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki;
3. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z Ip. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. z dnia 9 grudnia 2021 r. Dz.U. z 2022 r. poz. 180, dalej: u.t.d.), poprzez niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej wyrażonej już uprzednio przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie, poprzez uznanie, że organ powinien odstąpić od nałożenia jednej z cząstkowych kar za naruszenie Ip. 5.2.3 za przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu o 11 godzin i 40 minut przez kierowcę M. Ż. w okresie od 0:40 w dniu 12 stycznia 2021 r. do 9:20 w dniu 14 stycznia 2021 r. w wysokości 250 zł podczas gdy ocena prawna zawarta w ww. wyroku WSA w Łodzi z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 778/21 temu przeczy - bowiem ustalenie kary na podstawie Ip. 5.2.3 w sposób oczywisty oznacza, że w niniejszej sprawie karę naliczamy jedynie za przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone, za każdą rozpoczętą godzinę od 2 godzin tym samym w przypadku przekroczenia o 11 h i 40 minut "rozpoczętych godzin" mamy 10, a kara powinna wynieść 2.500 zł (10 x 250 zł).
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Łodzi oraz o orzeczenie w każdym z tych przypadków o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
IV.
Skarga kasacyjna jest w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.
V.
Istota sformułowanych w środku odwoławczym zarzutów, pomimo wskazania przez organ obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w rzeczywistości sprowadza się do podważania przyjętej przez WSA wykładni art. 153 p.p.s.a., jak również niewłaściwego zastosowania wywiedzionej z tego przepisu normy prawnej w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Pomimo bowiem podniesienia w zarzucie nr 1 uchybienia procesowego, jego opis jak również cel jaki strona chce w efekcie końcowym osiągnąć, zmierza do wykazania, że nie można było jej zarzucić naruszenia art. 153 p.p.s.a. Uzasadnione jest więc twierdzenie, że celem wszystkich sformułowanych zarzutów jest wykazanie, że w przypadku wcześniejszego wyroku WSA w Łodzi z 22 lutego 2022 r. nie może być mowy o wiążącym przesądzeniu kwoty jaka powinna zostać ponownie orzeczona przez organ tytułem kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia, gdyż zachodzi rozbieżność pomiędzy oceną prawną wyroku, a dokonanym omyłkowo przeliczeniem wysokości należnej kary pieniężnej, przy niezmienionych i niepodważonych okolicznościach faktycznych sprawy.
Oceniając zatem przedstawione zarzuty z punktu widzenia istniejącego zagadnienia prawnego, należy w pierwszym rzędzie, z uwagi na wydany w sprawie wyrok WSA w Łodzi z 22 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 778/21, nieco szerzej zwrócić uwagę na przepisy art. 153, art. 170 i art. 190 p.p.s.a., które odnoszą się do kwestii związania sądów i organów innymi orzeczeniami sądowymi. Zgodnie z pierwszym z nich, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl drugiego z przytoczonych przepisów, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei art. 190 p.p.s.a. wskazuje, że sąd, któremu sprawa została przekazana (na skutek uchylenia jego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (...).
Ukształtowane na tle tych trzech norm prawnych orzecznictwo sądowe zwraca szczególną uwagę na doniosłość skutków wyroku sądu administracyjnego, które dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne (sensu largo), w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji.
Wskazane związanie orzeczeniem oznacza zatem, że nie można w nowych postępowaniach formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, wydanym na tle ocenionego uprzednio stanu faktycznego. Sądy administracyjne, jak również organy i inne podmioty, zobowiązane są bowiem podporządkować się tym wiążącym rozstrzygnięciom w pełnym zakresie, gdyż wskazane przepisy wiążą je bezwzględnie. Ratio legis takiego postępowania wynika przy tym z potrzeby zapewnienia gwarancji zachowania spójności i logiki działania organów państwa, zapobiegając w swej istocie funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie wymiaru sprawiedliwości, czyli wzajemnie sprzecznych, bo kwestionujących (wprost lub pośrednio) wcześniejszy sens wypowiedzi sądu administracyjnego.
Z powyższego wypływa wniosek, że norma prawna wywodzona z art. 153 p.p.s.a. ma charakter szczególnie doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Wynika z niej, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane.
Z kolei pojęcie "oceny prawnej" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., to zaprezentowane we wcześniejszym wyroku rozumienie treści przepisów prawnych i sposobu ich prawidłowego zastosowania. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" stanowią ze swej natury swoistą konsekwencję (następstwo) dokonanej wcześniej oceny prawnej, zawierając wytyczne co do sposobu dalszego procedowania w sprawie. Ich celem jest doprowadzenie do wyeliminowania w ponownym postępowaniu błędów wcześniej popełnionych, jak również wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (np. co jeszcze należy w sprawie wyjaśnić; jakie ewentualnie dowody przeprowadzić, itp.).
Zestawiając powyższe wyjaśnienia z zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku wykładnią art. 153 p.p.s.a., nie można mieć wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia tego przepisu poprzez jego błędną wykładnię, co zarzuca mu skarga kasacyjna. Prawidłowo w kontrolowanym orzeczeniu postrzegana jest bowiem rola art. 153 p.p.s.a. jaką pełni on w ponownym postępowaniu, w szczególności jego bezwzględny charakter oraz wyłącznie wyjątkowa możliwość odstąpienia od oceny prawnej lub wskazań wcześniej wyrażonych. Można wręcz odnieść wrażenie, że w istocie rzeczy Sąd pierwszej instancji przy wykładni tego przepisu bardzo skrajnie podchodzi do zagadnienia związania, o którym w nim mowa, przez co traci z pola widzenia rolę tego przepisu w konkretnych realiach niniejszej sprawy, o czym niżej.
Pomimo prawidłowo zaprezentowanego rozumienia art. 153 p.p.s.a., WSA wadliwie zastosował ten przepis uznając, że w ustalonym i niezmiennym stanie faktycznym sprawy, ponownie ją badając GITD naruszył tę normę prawną, a za jej pośrednictwem wymienione przepisy k.p.a., gdyż z wcześniejszego wyroku wynikać ma bezwzględny nakaz orzeczenia kary pieniężnej w ściśle określonej wysokości, wynikającej z potrzeby sumowania opisanych w uzasadnieniu tego wyroku kar cząstkowych. WSA ponownie rozstrzygając tę sprawę nie uwzględnił jednak faktu, że pomiędzy dokonaną uprzednio oceną prawną sprawy, a zaprezentowanym wyliczeniem, na które się powołuje jako uzasadnienie uchylenie decyzji, zachodzi istotna sprzeczność, co do jednej z jednostkowych kar, wynikająca z oczywistej omyłki przy wyliczaniu wielkości wcześniej ustalonego naruszenia, co stoi w oczywistej sprzeczności z zaprezentowanym przez WSA w wyroku z 22 lutego 2022 r. stanowiskiem odnośnie do zasad stosowania lp. 5.2.1, 5.2.2, 5.2.3 załącznika nr 3 do utd (tj. braku możliwości sumowania naruszeń, na rzecz wymierzania kar swoiście kaskadowo, tj. ta z wyższej grupy "zastępuje" tę z grupy niższej).
W kontekście powyższych uwag należy przypomnieć, czyniąc to punktem wyjścia dalszych rozważań, że w wyroku WSA z 22 lutego 2022 r., co również potwierdził kontrolowany wyrok z 5 lipca 2023 r., organy poczyniły w pełni prawidłowe ustalenia, co do popełnienia przez skarżącego stwierdzonych w ramach kontroli drogowej naruszeń przepisów utd. Oznacza to, że stan faktyczny sprawy, na który składają się określone i szczegółowo opisane uchybienia, został wiążąco przesądzony, zatem naruszenie stypizowane w lp. 5.2 załącznika nr 3 do utd, dotyczące "przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone", zostało uznane za popełnione w dniach:
- 06.01.2021 r. - 08.01.2021 r. w wymiarze 16 godzin 15 minut, zatem samo przekroczenie wyniosło 6 godzin i 15 minut;
- 12.01.2021 r. - 14.01.2021 r. w wymiarze 21 godzin 40 minut, zatem samo przekroczenie wyniosło 11 godzin 40 minut.
Jak przy tym wynika z dokonanej przez WSA w poprzednio wydanym wyroku wykładni prawa, w szczególności rozumienia postanowień lp. 5.2.1-3 załącznika nr 3 do utd, istotą nowego brzmienia tego załącznika, nieuwzględnionego poprzednio przez organy, była zmiana, w myśl której nie należy obecnie sumować kar za poszczególne naruszenia cząstkowe, tylko sięgać, w razie istnienia odpowiednio wysokiego przekroczenia, po kolejną, wyższą sankcję (a także jej wielokrotność). Nie ma zatem sporu co do tego, w jaki sposób przepisy prawa zostały zinterpretowane przez poprzednio orzekający WSA oraz jak należy je rozumieć i stosować.
W wyroku z 22 lutego 2022 r. wskazano jednak również, że dla naruszenia lp. 5.2 należało nałożyć odpowiednio: dla przekroczenia o 6 godzin i 15 minut zamiast kary w kwocie 1.550 zł karę w wysokości 1.250 zł (tylko z lp. 5.2.3) oraz co do stanowiącego oś sporu w niniejszej sprawie przekroczenia o 11 godzin i 40 minut, zamiast kwoty 2.800 zł należało ustalić karę w wysokości 9 x 250 zł = 2.250 zł (tylko lp. 5.2.3).
Już na pierwszy rzut oka widać zatem, że uwzględniając ocenę prawną dokonaną przez WSA w wyroku z 22 lutego 2022 r. oraz matematyczną kalkulację zawartą w jego uzasadnieniu, mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością. Sąd pierwszej instancji z jednej strony nakazuje, w ramach oceny prawnej, uwzględnienie przy ustalaniu kary, iloczynu godzin stwierdzonego naruszenia i stawki kary z lp. 5.2.3 załącznika nr 3 do utd, powiązanej z każdą kolejną rozpoczętą godziną po przekroczeniu drugiej godziny naruszenia. Inaczej mówiąc, z wykładni prawa zaprezentowanej w wyroku z 22 lutego 2022 r. wynika, że w przypadku naruszenia w postaci przekroczenia o 11 godzin i 40 minut mamy 10 godzin podlegających karze z lp. 5.2.3 (tj. za 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 12 godzinę; w ramach tej ostatniej, naruszenie trwało 40 minut, jednakże również podlega penalizacji, bo jest to godzina rozpoczęta). Z kolei z matematycznego wyliczenia wynika natomiast, że penalizowane przekroczenie wynosi 9 godzin, co jest stwierdzeniem oczywiście błędnym, niezgodnym z tym, co wcześniej wskazano w ramach oceny prawnej i ustalonego stanu faktycznego.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że o błędzie w tym przypadku i jego oczywistości świadczy również w pełni prawidłowe wyliczenie kary dla naruszenie czasu prowadzenia pojazdu o 6 godzin i 15 minut, bowiem w tym przypadku WSA słusznie ocenił, że należna kara wynosić powinna 1.250 zł, a więc stanowić iloczyn 5 godzin naruszenia i stawki 250 zł/h (tj. za 3, 4, 5, 6 i 7 godzinę naruszenia; przy czym w ramach tej ostatniej, naruszenie trwało 15 minut, jednakże podlega penalizacji, gdyż w przepisie chodzi o każdą rozpoczętą godzinę).
Mając powyższe na uwadze zgodzić się należy z poglądem wynikającym z zaskarżonego wyroku, że w ponownym postępowaniu organy są związane oceną prawną, która ma charakter wiodący w sprawie. Niewątpliwy wniosek jaki z tego twierdzenia wynika jest również taki, że wiążąca pozostawać będzie także ta wykładnia prawa dokonana poprzednio przez sąd, co do której można mieć uzasadnione wątpliwości, co do jej trafności. Inaczej mówiąc, zasada wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ugruntowuje określony sposób interpretacji przepisów prawa zaprezentowany w wyroku wydanym wcześniej w danej sprawie, gdyż stabilność orzeczeń sądowych i gwarantowana nią pewność obrotu uznane zostały przez ustawodawcę za dobra chronione w wyższym stopniu niż prawidłowość sformułowanych poglądów prawnych.
Jednakowoż stan taki jest zastrzeżony wyłącznie dla sytuacji klarownych i oczywistych, a więc takich gdy z całokształtu wypowiedzi sądu wynika konsekwentnie prezentowane rozumienie prawa i nie zachodzi - tak jak w sprawie niniejszej - rozdźwięk pomiędzy etapem rekonstrukcji normy prawnej, a etapem jej subsumcją do ustalonego stanu faktycznego. Nie jest więc tak, że normę wywodzoną z art. 153 p.p.s.a. można potraktować jako uniwersalne usprawiedliwienie dla oczywiście błędnych i wewnętrznie sprzecznych twierdzeń sądu administracyjnego, który orzekając popełnił błąd np. rachunkowy, przy czym z wykładni prawa jaką zaprezentował wynika w sposób niewątpliwy, jak prawidłowo należało rozumieć przepis znajdujący zastosowanie w sprawie i jak je stosować. Jest to jaskrawo widoczne właśnie na tle niniejszej sprawy, w której zachodzi oczywisty rozdźwięk pomiędzy tym, jak WSA zinterpretował normę prawną z lp. 5.2 załącznika nr 3 do utd oraz jak, podejmując się zaprezentowania jej praktycznego zastosowania, dopuścił się błędu rachunkowego, nie korespondującego wprost z tym, co powiedział wcześniej w ramach oceny sprawy w warstwie wykładni prawa. Bez istotnego znaczenia pozostawała zatem w sprawie kwestia wskazanej wysokości kary (2.250 zł) za przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu o 11 godzin i 40 minut, gdyż to nie ona stanowiła zasadniczy powód uchylenia pierwotnych decyzji organów inspekcji transportu drogowego o karze, a określony sposób rozumienia m.in. lp. 5.2 załącznika nr 3 do utd, który nakazywał przyjęcie jako sankcjonowanych 10 a nie 9 godzin naruszenia.
W powyższej sytuacji za uzasadnione należało uznać zarzucone WSA naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z lp. 5.2.3. załącznika nr 3 do utd, które w tym stanie faktycznym, nie dawały podstaw do uznania, że zachodziło związanie ww. kwotą kary, z pominięciem ustalonego i przesądzonego mechanizmu jej ustalania. Należało kierować się zatem wytycznymi interpretacyjnymi wyrażonymi względem tego przepisu załącznika, jaki zaprezentowano w wyroku z 22 lutego 2022 r. oraz niezakwestionowanym stanem faktycznym, stwierdzającym zaistnienie wszystkich naruszeń, w tym przekroczenia czasu prowadzenia pojazdu o 11 godzin i 40 minut, co implikuje odpowiedzialność za 10 godzin nadliczbowej jazdy.
Niezasadnie natomiast podnoszone jest w sprawie naruszenie art. 156 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje możliwość sprostowania z urzędu w wyroku niedokładności, błędów pisarskich albo rachunkowych lub innych oczywistych omyłek. Po pierwsze, jak dotąd wyrok z 22 lutego 2022 r. nie został poddany tej procedurze. Po drugie, istota problemu jaki w tej sprawie wyniknął tkwi w rozdźwięku pomiędzy tym, co zaprezentowano jako wiążącą ocenę prawną, tym co przyjęto za wiarygodne ustalenia faktyczne oraz tym, co przedstawiono rachunkowo w ramach próby wyliczenia kwot poszczególnych kar, a nie w tym, czy była to omyłka pisarska lub błąd rachunkowy.
VI.
Mając powyższe na uwadze oraz uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i nie ma w niej żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, o czym orzeczono na podstawie art. 188 p.p.s.a.
O oddaleniu skargi D. G. na decyzję GITD z 8 grudnia 2022 r. orzeczono natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a., bowiem pomimo błędnego zastosowania art. 153 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji rozpoznał wszystkie zarzuty skargi, uznając je za niezasadne, zaś Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę w pełni podzielił.
O kosztach postępowania w kwocie 1.988 zł orzeczono zaś na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie.